III. RÉSZ: A FELADATFINANSZÍROZÁS
7. A helyi önkormányzatok saját bevételeinek szerepe a
7.6 A Kúria joggyakorlata a települési adóhoz kapcsolódóan
2015. január 1. után több önkormányzat döntött úgy, hogy él a lehetőséggel és települési adót bevezet be az önkormányzat illetékességi területén. A HVG adatai alapján 98 település összesen 116 új adónemet állapított meg az első gyakorlati év első
443A beszámoló elérhető a: www.ajbh.hu honlapon (2015. május 20.)
444 Köf.5.081/2012/4. számú határozat
445 Köf.5.066/2013/4. számú határozat
négy hónapjában – mely viszonylag sikeres kezdetnek volt tekinthető.446 A MÁK és a Nemzeti Jogszabálytár adataiból kiderül, hogy a legtöbb önkormányzat ekkor földadót vetett ki,447 ezen kívül volt, ahol járműadó, magas építmény adó, ebadó vagy épp útadó került bevezetésre. A földadó esetében általánosságban elmondható, hogy az adó tárgyaként az ingatlan nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, nádas, rét, legelő, fásított terület, halastó művelési ágban nyilvántartott termőföld vagy ezek bizonyos kombinációja lett megjelölve. A járműadó körében jellemzően a mezőgazdasági vontató, a lassú jármű és ezek pótkocsija, mézesház, munkagép képzi az települési adó tárgyát.
Ezzel összefüggésben számos, az egyes adótárgyakhoz kapcsolódó kérdés és feltétel megvizsgálása jöhet szóba. A legtöbb – a sajtóban is megjelent – felvetés a földadóval kapcsolatos. Előtérbe került az a vélekedés, hogy a termőföldre kivetett adó a központi kormányzat céljaival ellentétes hatáshoz vezethet, már amennyiben a mezőgazdasági termelést, családi gazdálkodást kormányzati prioritásként kezeljük.
Hasonló a helyzet egyébként a járműadó esetében is, hiszen az adótárgy legnagyobb köre a mezőgazdasági vontatót és annak pótkocsiját érinti, amely szintén a mezőgazdasági tevékenységhez kapcsolódik. Konfliktusokhoz vezethet, hogyha a helyi adópolitika ellentétes a központi kormányzat politikájával, mivel újabb terhet ró a termőföld-tulajdonosokra, miközben a központi cél a terhek enyhítése, a mezőgazdaságból élők, az őstermelők támogatása. Nem vitás, ahogy Vigvári András is megfogalmazza, az egész makrogazdaságra, annak egyensúlyára hatással van a helyi adó kivetése.448 A földadó esetében további kérdés a kettős adóztatás elkerülése, ugyanis a termőföld tulajdonosának, ha saját maga műveli a földet, 2014 óta 3000 forint kárenyhítési hozzájárulást kell fizetnie hektáronként, valamint mezőőri járulékot, amely köztehernek minősülhet.449 Így felmerül a kérdés, hogy ezen esetekben ki lehet-e vetni földadót, hiszen a Htv. azt mondja, hogy olyan adótárgyra terjedhet ki, melyre nincs más közteher-fizetési kötelezettség előírva. Erre a konfliktushelyzetre világított rá az ombudsman is, amikor Balmazújváros képviselőtestületének termőföldre települési adót megállapító rendeletét vizsgálta.
Az alapvető jogok biztosa egy magánszemély beadványa alapján indított vizsgálatot Balmazújváros Város Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 22/2014. (XII. 01.) önkormányzati rendeletének törvényességét illetően, mely alapján 2015-ben megszületett a Kúria Köf.5.035/2015/4. számú határozata.450
446 HVG, 2015.április 18. szám, 16–18.
447 Érdemes megemlíteni, hogy az ombudsman AJBB-700/2015. számú ügyében a termőföldre kivetett adót törvénysértőnek minősítette hivatkozva arra, hogy a Htv. tiltja a termőföldre történő adókivetést a telekadó esetében, így ez a szabály a települési adókra is vonatkozik. Mint látni fogjuk, a Kúria önmagában nem tartja törvénysértőnek a termőföldadót.
448VIGVÁRI András: Az önkormányzati pénzügyek közgazdaságtanának néhány alapkérdése, Pénzügyi Szemle, 2002/2. szám, 140.
449 2011. évi CLXVIII. törvény, valamint a Kúria Köf.5.035/2015/4. számú határozata.
450 BORDÁS Péter: A Kúria jelentős döntést hozott a települési adókra nézve. In: Közjavak I. évf.
2015/2. szám, 71-73. Továbbá lásd és vö.: KECSŐ Gábor: A Kúria kibontakozó gyakorlata a
Az eljárásban az indítványozó mindkét fenti korlátozással kapcsoltban kifogásolta az önkormányzat rendeletét, mely termőföld után vetett ki települési adót.
A közterhekkel kapcsolatban azt kifogásolta, hogy a kárenyhítési hozzájárulás és a mezőőri járulék adók módjára behajtható közteher a termőföldhöz kapcsolódóan, s így kizárja, hogy a termőföld egyidejűleg a települési adó tárgya legyen. A másik korlátozással kapcsolatban pedig azt hozta fel, hogy nem lehet alanya a települési adónak a gazdasági társaságként működő mezőgazdasági vállalkozó, az őstermelői igazolvánnyal rendelkező egyéni vállalkozó gazda, és a hatszázezer forintnál nagyobb éves bevétellel rendelkező mezőgazdasági őstermelőként tevékenykedő gazdálkodó sem.
A Kúria vizsgálatát követően elvi jelentőségű indokolást adott, mely más települési adó esetében is mérvadó lehet. A következő főbb megállapításokat tette a bíróság:
- A Htv. 2015. január 1-jétől hatályba lépett módosítása modellváltást hajtott végre a helyi adók rendszerében. A jogalkotó által bevezetett szabályozási megoldás a helyi adóztatás szabadságát szolgálja. A szabályozás ezen módjából általános következtetésként levonható, hogy a Htv.-ben nincsenek olyan anyagi jogi garanciák, amelyek a potenciális adózók számára a települési adókötelezettséggel összefüggésben biztosítanák az Alaptörvény XXX. cikke szerinti, de annál az adózóra nézve nem súlyosabb, illetve nem hátrányosabb kötelezettség teljesítését.
- A Kúria megállapította, hogy az önkormányzati rendelet nem tett különbséget az adóalanyok között a törvényi tartalomnak megfelelően. Ezért amennyiben a tulajdonos egyben egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként, avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak. Így megállapította, hogy az indítványban foglaltak megalapozottak, az önkormányzat a települési adó alanyi körének meghatározásakor túlterjeszkedett a Htv.-ben foglaltakon, ezért az törvénysértőnek minősül.
- A harmadik fontos megállapítása a közteher fogalmának értelmezéséhez járult hozzá, mely segít eldönteni, hogy köztehernek minősül-e a kárenyhítési hozzájárulás és a mezőőri járulék. A Htv. szerint az önkormányzat olyan adótárgyra állapíthat meg települési adót, amelyre nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya. A közteher fogalmát a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény, az adózás rendjéről szóló törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény közfeladatot meghatározó rendelkezései fényében vizsgálva a Kúria megállapította, hogy a közteher fogalmához hozzátartozik a közös szükségletek fedezetének igénye, az, hogy a közteher kötelezettje természetes személy, jogi személy és más jogalany lehet, valamint a fizetési kötelezettség jogszabályon alapuló kiszámíthatósága.
települési adóval kapcsolatban. Új Magyar Közigazgatás 2016. október, 9. évfolyam, különszám, 19–25.
Abban az esetben eleme a „közteher” fogalmának az „ellentételezés”, ha az az állami vagy önkormányzati közhatalom birtokában nyújtott szolgáltatásnak, eljárásnak minősíthető. Az ilyen jellegű fizetési kötelezettségek beszedéséhez alapvető érdek fűződik, ezért azok mellé állami kényszer társul, azok adók módjára behajthatóak. Esetről esetre történő, tartalmi vizsgálatot igényel annak megállapítása, hogy a fizetési kötelezettség köztehernek minősíthető-e.
Ezek alapján a Kúria azt vizsgálta, hogy a kárenyhítési hozzájárulás és a mezőőri járulék a „közteher” fogalomkörébe vonható fizetési kötelezettség-e.
A kárenyhítési hozzájárulás a megnevezése és az Art. szerinti behajtásának lehetősége ellenére nem tekinthető köztehernek, mert bár a mezőgazdasági termelő fizetési kötelezettsége törvényen alapul, de az állam által képzett pénzügyi alap nem a
„közös szükségletek”, hanem a mezőgazdasági termelők esetleges kárainak pénzügyi fedezetét hivatott biztosítani. Így a Kúria a kárenyhítő hozzájárulást nem tekintette a termőföldhöz kapcsolódó köztehernek, ezért az nem zárja ki, hogy a termőföld a települési adó tárgyává váljék.
„A mezei őrszolgálat a termőföldhöz kapcsolódó, vagyonvédelmi feladatot ellátó, a települési önkormányzat döntése alapján létrehozott és fenntartott rendészeti típusú szerv” – állapította meg a Kúria. A mezőőri szolgálatot az önkormányzat a földhasználók, illetve a termőföld tulajdonosai számára előírt fizetési kötelezettségből, valamint a központi költségvetés által biztosított hozzájárulásból finanszírozza. A mezei őrszolgálat az önkormányzat döntése alapján, rendészeti jellegű közszolgáltatás nyújtására felállított és fenntartott intézmény, amely a földhasználónak vagy a termőföld tulajdonosának a szándékától független, mégis rendelkezésére álló közszolgáltatás. Ezért a Kúria a mezőőri járulékot köztehernek minősítette, és megállapította, hogy az önkormányzati rendeletben bevezetett települési adó a Htv.-vel ellentétesen tette az adó tárgyává a termőföldet.
Összefoglalva a Kúrai legfontosabb megállapításait, a következőket kell szem előtt tartaniuk az önkormányzatoknak. A települési adóval összefüggésben nem vehetők figyelembe a Htv. – 1/A. § (2) bekezdésében megjelölteken kívüli – rendelkezései. Így nem lehet jelentőséget tulajdonítani a Helyi adó tv. garanciális anyagi szabályainak, és annak sem, hogy a Htv. milyen rendelkezéseket tartalmaz a termőfölddel összefüggésben.451 Amennyiben a tulajdonos egyben egyéni vállalkozóként, mezőgazdasági őstermelőként, avagy jogi személy tagjaként vállalkozási tevékenységet folytat a tulajdonában álló termőföldjén, úgy e tevékenysége kizárja, hogy alanya legyen a települési adónak. A mezőőri járulék, amelyet az állam/helyi közhatalom által biztosított közszolgáltatásért, jogszabály alapján, lényegében az adott közszolgáltatás rendelkezésre állásáért kell megfizetni, köztehernek minősül.
Mivel az önkormányzati rendelet az adó tárgyának és az adó alanyának hiányában nem értelmezhető és nem alkalmazható jogszabály, ezért Balmazújváros Város Önkormányzat Képviselő-testületének a települési adóról szóló 22/2014. (XII. 01.)
451 Lásd ezzel szemben az AJBB-700/2015. számú ügyében megfogalmazottakat.
önkormányzati rendelete törvényellenes, ezért azt 2015. december 31-i hatállyal megsemmisítette a Kúria.
A döntés értelmében számos települési önkormányzat kerülhet hasonló helyzetbe a települési adó keretében bevezetett termőföldadó rendelete kapcsán. Mivel a települési adó keretében legtöbb települési önkormányzat földadót vetett ki így a döntést követően több önkormányzat hatályon kívül a helyezte rendeletét, ahol a Kúria által megállapított feltételek nem álltak fent.