A kiadási szükséglet számításának módszere

3.5.1 A kiadási szükséglet számításának módszere

Az első fejezetben részletesen elemeztem a helyi feladatellátás indokait és azt, hogy egyes feladatok költséghatékonyabban láthatóak el alsóbb kormányzati szinteken, de már akkor utaltam rá, hogy ezt számos tényező befolyásolhatja. Ahogyan arról is volt már szó, hogy a kormányzati támogatások egyik célja lehet a helyi közfeladat egészének vagy egy részének finanszírozása. Tehát ahhoz, hogy jobban lássuk, mit finanszíroz a központi kormányzat, tudnunk kell, hogyan veszi figyelembe a helyi feladatellátás pénzügyi vonzatát. Így jutunk el ahhoz a kérdéshez, hogy vajon mit takar

236 Lásd erről részletesen BAILEY (1999): i.m.: 183–206, vagy RAFUSE, Robert W.: Representative Expenditures: Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Advisory Commission on Intergovernmental Relations. Washington, 1990. 105–120. vagy AUTEN, Gerald E.: The Distribution of Revenue Sharing Funds and Local Public Expenditure Needs. Public Finance Quarterly 2, July 1974. 32–75. vagy MARTINEZ-VAZQUEZ, Jorge – SEPULVEDA, Cristian (2012): i. m., 16–28.

a helyi számított kiadási szükséglet fogalma?²³⁷ A hazai szakirodalmak és joganyagok²³⁸ is használnak a költségek számbavételére vonatkozó utalásokat, de közel sem azonos fogalomhasználat mellett. Nem véletlen, hiszen arra vonatkozóan nemzetközileg sincs egységes gyakorlat, hogy hogyan állapítható meg egy helyi feladat ellátási költsége, hiszen – ahogyan már volt róla szó a fiskális föderalizmus körében – feladatonként és önkormányzati méretenként eltérő lehet.²³⁹

Bev Dalbhy definíciója például azt mondja, hogy a kalkulált kiadási szükséglet az az összeg, amennyiből az egyes helyi közjavakat és közszolgáltatásokat a szubnacionális kormányzati szinteknek tudnia kell biztosítani optimális szint, valamint hasonló önkormányzati jellemzők mellett.²⁴⁰ A számított kiadási szükséglet első hallásra azt sugallja, hogy a helyi költségek valós mértékét próbálja meghatározni, de a gyakorlatban ez úgy tűnik, hogy támogatási típusonként, országonként eltérő eredményre vezet.²⁴¹ Ugyanakkor a támogatási mérték meghatározásához rendszerint készítenek kalkulációkat, melyek a kiadásokat próbálják valamilyen formában felmérni. Nem mindegy viszont, hogy a költségszámításnak mi az alapja, milyen költségekkel kalkulál a finanszírozó. A külföldi és hazai szakirodalmak tanulmányozása nyomán az látható, hogy alapvetően kétféle megközelítés van jelen a számított kiadási szükséglet meghatározásánál, melyek olykor keveredhetnek is.²⁴²

Az egyik eshetőség, hogy becslési módszerrel a közfeladat ellátásához kapcsolódó tényezőket árazza be a központi kormányzat, tehát az egyes tényezők piaci árának figyelembevételével logikai úton próbálja meghatározni a szükséges költségnagyságot.

Jól érezhetjük, hogy ez esetben előzetes kalkulációról van szó, s nem veszi figyelembe például a helyi piacok sajátosságait, a helyi jellemzőket. Alkalmazása akkor lehet indokolt, ha például egy új helyi közfeladat finanszírozási igényének meghatározásáról van szó, amikor is nincsenek előzetes információink a költségek pontos alakulásáról.

De akkor is alkalmazásra kerülhet, ha a központ kormányzatnak nem célja a pontos helyi költségek meghatározása mert az bonyolult, időigényes lenne, fenntartva annak a lehetőségét, hogy alul- vagy felülkalkulálják a valós költségeket. Mégis talán pont a kalkulációban rejlő ésszerűség lehetősége révén azt mondhatjuk, hogy képes a költségek korlátok közé szorítására. Ezt a módszert becsült kiadási szükségletnek hívhatjuk.

A másik lehetőség, amikor a korábbi teljesítési adatok alapján a valós költségek figyelembevételével határozzák meg a támogatás mértékét.²⁴³ Vagyis talán az a

237 Az angolszász terminológiában az expenditure needs vagy a spending needs fogalmával írható le.

238 Például az Mötv. feladatfinanszírozásra vonatkozó szabályai vagy épp az éves költségvetési törvények.

239 Lásd az első fejezetet, továbbá: RAFUSE, Robert W. (1990): i. m., 5–6.

240 DAHLBY, Bev: Fiscal Externalities and the Design of Intergovernmental Grants. International Tax and Public Finance, 3(3), 1996, 397–412.

241 STEFFENSEN, Jesper (2010): i.m., 21–25., SWIANIEWICZ, Pawel (2014): i. m.: 295–301.

242 RAFUSE, Robert W. (1990): i.m., 7–9.

243 GORDON, Tracy – AUXIER, Richard – ISELIN, John: Assessing Fiscal Capacities of States A Representative Revenue System– Representative Expenditure System Approach.Urban Institute.

Washington, 2016, 38.

helyesebb, ha azt mondom, hogy a korábban kifizetett költségek képezik a számítás alapját, ugyanis a helyi túlárazás következtében ez gyakran eltérhet a valós piaci áraktól. Ennek ellenére tehát az önkormányzatok által kifizetett költségek szolgálják az alapot, mely legalább a tekintetben kedvezőbb, hogy az alulfinanszírozás elkerülhetőbbé válik. Azért ebben az esetben is számos eltérítő elem van, például az, hogy egyedileg minden önkormányzatra nem lehet külön képletet alkalmazni, vagy ha igen, annak adminisztratív költsége nagyon magas. De utalni lehet arra is, hogy ez esetben az önkormányzatok érdeke a minél magasabb költségszámlák előállítása annak érdekében, hogy magasabb támogatási összeget kaphassanak. Összességében tehát e módszert véleményem szerint költés- vagy teljesítésalapú kiadási szükségletnek nevezhetnénk.

A kiadási szükséglet kalkulációjának alapja tehát eltérhet, de a gyakorlatban ezek inkább keverednek és kiegészítik egymást. A szakirodalmak e körben felhívják egy másik fontos kérdésre a figyelmet,²⁴⁴ mely a számítás egyik meghatározó eleme lehet, méghozzá arra, hogy a támogatásnak a helyi közfeladatok iránti keresletet vagy annak kínálatát kell pontosan finanszíroznia? Miben is ragadható meg a kettő közötti különbség? Az első esetben a helyi kereslet finanszírozása esetében arról van szó, hogy a közfeladat igénybevételének finanszírozására kerül sor, tehát a ténylegesen elvégzett feladat után jár a támogatás. Ebben az esetben a számítás alapja az, hogy mekkora volt a kereslet az adott helyi feladat iránt, például hány fő iratkozott be abban a tanévben az általános iskolába, vagy épp hány embert kezeltek egészségügyi intézményben az adott időszakban. A másik esetben a kínálat finanszírozásakor a helyi közfeladat biztosításának, rendelkezésre állásának lehetőségét támogatja a rendszer.

Azt, hogy a közfeladatot ellátó szervezet, önkormányzat vagy annak intézménye vagy netán szerződéses úton kiválasztott szolgáltató elérhetővé teszi a közszolgáltatást, s ily módon az igénybevételtől függetlenül a működésben érdekelt mindegyik fél. Az előző példánál maradva ez a módszer az alapfokú oktatási intézmény általános működtetését támogatja, függetlenül attól, hogy hány gyermek vesz részt az oktatásban, vagy épp egy másik példán illusztrálva speciális betegek kezelésére szolgáló intézmény fenntartásának támogatását szolgálhatja úgy, hogy abban az időszakban az igénybevétel minimális.

A kettőt összevetve azt mondhatjuk, hogy a számított kiadási szükségletnek általánosságban a keresletet kell finanszíroznia, tehát az a jobbik eset, ha valamilyen kapcsolatban áll a számítási módszer a helyi közfeladat iránti kereslettel.²⁴⁵ A kínálat finanszírozása egyesek szerint kerülendő, hiszen az a helyi pazarlás, túlköltekezés és az indokolatlanul drágább működés melegágya lehet. Szeretném ugyanakkor felhívni a figyelmet arra, hogy sok esetben nem tekinthetünk el a kínálat finanszírozásától sem, amikor olyan feladatokról beszélünk, melyek biztosítása társadalmi érdek, például szociális jellegéből adódóan, mert azt a piac nem elégítené ki vagy olyan áron tenné, melyet nem fizetnének meg a fogyasztók és helyi piaci kudarchoz vezetne. Erre egy jó

244 STEFFENSEN, Jesper – LARSEN, Henrik Fredborg (2005): i.m., 26–30.

245 AUTEN, Gerald E. (1974): i.m., 32–75.

példa lehet a helyi szinten működő szenvedélybetegek kezelését, tanácsadását, társadalmi beilleszkedését támogató szervezetek finanszírozása vagy épp a fogyasztóvédelmi ügyekben segítséget nyújtó önkormányzati szervezetek támogatása.

Miután a számítás alapját tisztáztuk, nézzünk néhány példát arra, hogy a gyakorlatban milyen módon valósulhat meg a kiadási szükséglet számítása.²⁴⁶

- Műszaki paraméterek alapján történő támogatás-meghatározás: A kiadási szükséglet meghatározásakor az egyik legegyszerűbb és leginkább valós képet adó számítási módszer, hogy az egy egységre jutó bekerülési költséget határozzák meg, amennyiben azt a feladat jellemzői lehetővé teszik.

Természetesen a hatékonyság csak piaci árak figyelembevétele mellett lehetséges és akkor, ha a közszolgáltatás egésze vagy részelemei teljesen feltérképezhetőek. Azaz a műszaki paramétereket ismerve meghatározható az egy egységre jutó támogatás mértéke. Erre példa lehet a helyi közvilágítás finanszírozása, ahol tudjuk, hogy hány kilométer hosszúságú a vezetékhálózat, és azt is, hogy hány világítótest működik, és a költségek leoszthatóak egy egységre, kilométerre vagy darabra. Másik példa lehet az közművek kiépítése, ahol méterben vagy négyzetméterben meghatározható egységköltségek kalkulálásra van lehetőség úgy, mint például egy útépítés során.

- Egyedi önkormányzati támogatások költségkalkulációja: Néhány esetben, amikor a támogatás formája is megengedi, – például egyes céltámogatások, fejlesztési támogatások esetében – lehetőség van a valós piaci költségek kalkulálására. A leginkább pályázati úton elnyerhető kormányzati támogatások esetében részletes költségkalkuláción, árajánlatokon alapuló költségvetés segítheti a támogatási összeg meghatározását. Sok esetben a pályázat feltétele az ilyen kalkuláció elkészítése, mely a helyi önkormányzat feladata, s a központi kormányzat azt csak ellenőrzi, véleményezi. Például egy közpark kialakításának egyes elemei, vagy egy stadion építésének költségei jól kalkulálhatóak, mely a támogatás alapja lehet.

- A közfeladat jogszabályi úton meghatározott összetevőinek költségkalkulációja: E módszerre olyan közfeladatok esetében van lehetőség, ahol lényegében nem értelmezhető a helyi szint szolgáltatási színvonala.

Tipikusan a helyi (pénzbeli) szociális ellátások hozhatók fel példának. A jogszabály meghatározza a jogosultsági feltételeket és beárazza egyes elemeit, mondjuk gyermekenként meghatároz egy bizonyos összeget vagy a lakott építmény nagyságát veszi alapul. A helyi önkormányzat maximum csak pozitív irányba térhet el ettől saját költségei terhére, de a központi kormányzat részéről a támogatás mértéke egyenlő a jogosultaknak meghatározott összegek kumulációjával.

246 Egy konkrét számítási példaként érdemes megtekinteni a fiskális föderalizmus hazájában, New York város esetében alkalmazott technikát: RAFUSE, Robert W. (1990): i.m., 109–110.

- Átlagos kiadási költségek kalkulálása: A negyedik módszer szintén gyakran alkalmazott negatív jellemzői ellenére is. Ugyanis, itt a már korábban példaként említett olyan megoldásról van szó, amikor a kiadási költségeket alapul véve, az adott ország valamennyi helyi egységére vonatkozóan ugyanazt az átlagköltséget határozzák meg, azért, mert az egyediesítés túlságosan bonyolult vagy lehetetlen lenne. Tehát néhány minta alapján összegzik az e célra felhasznált költségeket és átlagolják azokat, melyben a minimum és maximum kiadási összegek is szerepelnek. Így fennáll a veszélye annak, hogy egyes önkormányzatok nem képesek ellátni e forrásból az adott feladatot, míg más önkormányzatok túlköltekezhetnek. A számításnál különösen kockázatos az, hogy egyes önkormányzati méretek feladatellátása vagy épp maga a közfeladat nem hasonlítható össze, a helyi sajátosságok nem kerülnek beépítésre. Tehát ilyen átlagos kiadási költségek kalkulálása akkor szerencsés, ha a helyi önkormányzatok szélesebb pénzügyi autonómiával rendelkeznek, és az eltéréseket saját hatáskörben tudják kezelni.

Természetesen benne van annak a lehetősége is a módszerben, hogy az önkormányzatok többségének – azaz az „átlag” számára – elegendő forrást biztosít e megoldás is a közfeladat ellátására a kapacitások optimális kihasználása mellett.

A számítási módszerek áttekintése után érdemes összefoglalni a kiadási szükséglet kalkulációjához kapcsolódó legfontosabb követelményeket és problémákat, melyet a Steffensen és Larsen által meghatározott feltételek alapján teszek meg, saját észrevételeim hozzáfűzésével. Így, ha azt keressük, hogy mikor lehet megfelelően működő egy kiadási szükséglet kalkulációja, akkor az alábbi pontokat kell alapul venni.²⁴⁷

 A kiadási szükséglet kalkulációja során egyértelműen és világosan meg kell határozni a helyi kötelező feladatot és annak jellemzőit.

 A kalkulációhoz objektív számítási alapot kell választani, mely képes reprezentálni a valós költségeket az önkormányzatok sajátosságaitól függetlenül.

 Megfelelő helyi forrásteremtési lehetőséget kell biztosítani a támogatás által esetlegesen nem lefedett költségek finanszírozására, vagy az önkormányzatok közötti együttműködési lehetőséget kell biztosítani.

 Alapvetően a helyi közszolgáltatások iránti keresletet kell támogatni, mely az optimális, költséghatékony feladat-ellátást segíti elő.

 A számítási képletek legyenek előre rögzítettek, nyilvánosak, egyértelműek, melyek elősegítik az átláthatóságot és az elszámoltathatóságot.

247 STEFFENSEN, Jesper (2010): i.m., 12., valamint LARSEN, Henrik Fredborg (2005): i.m., 26.

 A minél több eltérési lehetőséget kezelni kívánó számítási képlet túlságosan bonyolulttá válhat, mely növeli a tévedés lehetőségét, főleg, ha több feladat finanszírozása összevonásra kerül.

 A közszolgáltatás iránti kereslet csak úgy számítható ki objektív módon, ha hiteles információk állnak rendelkezésére a döntéshozónak a szolgáltatás költségeiről, az igénybevevők köréről és számáról, melyben a helyi önkormányzatok adatszolgáltatásainak van fontos szerepe.

 Olyan támogatási módszert kell választani, mely nem okozza a helyi érdekeltség megszűnését, például támogatja a helyi adók kivetését, a saját források maximális kihasználását.