I. RÉSZ: ELMÉLETI ALAPOK
2. A helyi szintű feladatellátás pénzügyi alapjai az egyes önkormányzati
2.1 Az önkormányzati pénzügyi rendszerek elemzésének alapjai
A helyi önkormányzati rendszerek jelentős változásokon mentek keresztül az elmúlt évtizedekben. Igaz ez a fejlettebb nyugat-európai és az átalakuló kelet-közép európai országokra is. A korábbi alá-fölérendelt kapcsolatokból mellérendeltségi viszony kezdett kialakulni a ’90-es évekre a központi és a helyi kormányzatok között,119 majd a gazdasági válság hatására egy újabb a központi kormányzatok erősödését jelző hullám jelent meg.
Az európai helyi önkormányzati rendszereknek számos tipológiája létezik, attól függően, hogy mi áll a vizsgálat középpontjában. Mielőtt a konkrét modellek vizsgálatába kezdenék, érdemes az említett vizsgálati szempontokat sorra venni, melyek útján különbséget tudunk tenni az egyes modellek között. Verebélyi Imre szempontrendszerét követve, a legfrissebb tapasztalatokat figyelembe véve az alábbi szempontok vizsgálata szükséges az egyes önkormányzati rendszerek összehasonlításához.
Első ilyen elemzési szempont lehet a helyi ügyek terjedelme. E tekintetben a kontinentális államokban alapvetően a széles felelősségi körrel rendelkező önkormányzatiság eszménye lett a meghatározó a XX. századra, eltérően az angolszász felfogástól. Ehhez képest talán változást hozott a XXI. század eleje, amikor az önkormányzati rendszerek átalakításáról, átalakulásáról beszélhetünk olyan kihívások eredményekképpen, mint a gazdasági válság, a központi kormányzatok szerepének átértékelődése vagy épp a globalizációs hatások. Természetesen nem mondhatjuk azt, hogy ne lennének végletek a kontinentális európai államok között. Az átfogó, széles feladatkörű önkormányzatoktól találunk példát egészen a helyi ügyek szűk körére korlátozódó önkormányzatiságra is. A kormányzati szintek közötti
119 Lásd erről: VEREBÉLYI Imre: Tanácsi önkormányzat. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987, 137.
feladatmegosztás, azaz a helyi ügyek terjedelme nagyban befolyásolja az önkormányzatok autonómiáját, s azon keresztül pozíciójukat a központtal szemben.
Ahogyan Verebélyi Imre kiemeli, ha a helyi ügyek körébe nem kerülnek bele olyan feladatok, melyek országosan is az érdeklődés középpontjában állnak, akkor a helyi kormányzatok relatíve nagyobb önállósággal bírhatnak, míg ha kapnak ilyen nagyobb költségvonzatú feladatokat, s ezekhez központi szabályozás társul, akkor a központi kormányzat erősödése, a helyi szerepek gyengülése várható.120 A helyi ügyek mértéke tehát szoros összefüggésben áll az önkormányzat szerepével, érdekérvényesítő képességével. Amikor tehát olyan feladatokat látnak az önkormányzatok, mint a közoktatás, egészségügy, akkor számítani kell a központi kormányzat erőteljesebb szabályozására, befolyására.
A második elemzési szempont szintén a helyi ügyekhez kapcsolódik, mégpedig az, hogy a feladat- és hatásköröket pozitív vagy negatív módon állapítják-e meg. A legelterjedtebb európai módszer a negatív hatáskör-megállapítás,121 mely az európai jogi gondolkodás révén vált erőteljessé, azaz hogy mindent megtehetnek az önkormányzatok, amit nem tilt központi jogszabály, és mindent meg kell tenniük, amit az előír számukra. Itt lehetőség nyílik egyes feladatok szabad felvállalására, ellátására.
A helyi ügyek két nagy körbe sorolhatók, a kötelező és a szabadon vállalható feladatok körébe. A pozitív hatáskör-telepítésre is találunk példát, a klasszikus angolszász rendszerben, ahol csak azt tehetik meg az önkormányzatok, amire kifejezetten felhatalmazza őket a központi jogszabály, azaz nem vállalhatnak fel szabadon közfeladatokat.122
A harmadik szempont a saját feladatkörök és az államtól átvett feladatok megosztásának aránya lehet. Az európai önkormányzati modellekben mondhatni kialakulásuktól fogva megfigyelhető ez a kettősség a feladatrendszer esetében. A decentralizált feladatellátásnak lényegében csak a saját feladat- és hatáskörök feleltethetőek meg, hiszen ott van mérlegelési és valós döntési jogkörük. Az államtól átvett (gyakran delegált vagy átruházottnak is nevezett) feladatok esetében inkább dekoncentrációról beszélhetünk, hiszen ez esetben a központi kormányzat nevében látja el a feladatot az önkormányzat, s nincs nagy mérlegelései jogköre. Így azt mondhatjuk, hogy a nagyobb saját feladatkörrel felruházott önkormányzatok rendelkeznek nagyobb önállósággal. Ugyanakkor érdemes azt is megjegyezni, hogy a helyi szinten kötelezően ellátandó feladatok esetében, ahol a szabályozás központilag egységesen történik, ott a központi kormányzatnak van nagyobb irányító szerepe, akár a központi támogatási rendszer útján is. E kétféle feladat finanszírozása is eltérhet egymástól, bár még Verebélyi Imre 1987-es tanulmánya szerin nem lehet különbséget tenni, de az azóta eltelt időszakban megvalósult az egyes finanszírozási rendszerekben a kötelező és az önként vállalt feladatok finanszírozásának különválasztása.
120 VEREBÉLYI Imre (1987): i.m., 139.
121 VEREBÉLYI Imre (1987): i.m., 140.
122 Ez az elv mára csak elméleti szinten igaz, mint majd az elemzés során látni fogjuk például az Egyesült Királyság önkormányzati modellje nem választható el a kontinentális értelemben vett önkormányzati fogalomtól.
A negyedik ismérv, mely alapján vizsgálhatóak az önkormányzati rendszerek az az, hogy a helyi önkormányzatoknak milyen területi fokai vannak és milyen a feladatelosztásuk. Az európai önkormányzati rendszerekben számos területi szinten találunk példát az önkormányzatiságra az adott ország történelmi hagyományaiból kifolyólag, ahogyan a helyi közfeladatok területi szintek közötti elosztása is változatos képet mutat. Általánosságban azért az elmondható, hogy a megyei középszint és a települési alsószint, mint jellemző szervezési formák alakultak ki, azaz a kétszintű önkormányzati rendszer a legjellemzőbb. Ezekben a rendszerekben a középszintű önkormányzatok alatt csupán egy alap önkormányzati szint működik, mely lehet integrált (például Dánia, Hollandia, Svédország esetében), illetve lehet egy település egy önkormányzat elvű, mint Franciaországban. Találunk megoldást háromszintű, a megyei szint felett tartományi szintet is kialakító struktúrával például Olaszországban, vagy szintén három szinten szerveződik Angliában is.123 A pénzügyi decentralizáció kérdéskörét tárgyalva érdemes megemlíteni, hogy a felsőbb szintű önkormányzatoknak kétféle formája ismert, az egyik, amelyiknek nincs beleszólása az alsóbb szint pénzügyi, feladat-ellátási kérdéseibe (például Angliában), míg a másik esetben akár a pénzügyi területre is kiható szerepköre is lehet. Tehát az egyes megoldásokban nemcsak a területi szintek száma, hanem a szintek közötti kapcsolat is eltérő. A hierarchikus viszony bár jellemző, de sok esetben az is megfigyelhető, hogy a magasabb területi szintű önkormányzat inkább kisegítő jellegű, mintsem meghatározó feladatellátó (például Magyarországon). Azaz a feladatelosztás célja, módja és formája is országonként eltérő.
Az utolsó, ötödik szempont a helyi önállóság vizsgálatára irányul. Az egyes önkormányzatok ugyanis eltérő önállósággal rendelkeznek, mely az eltérő alkotmányos, szabályozási, finanszírozási hagyományokra vezethető vissza. Verebélyi Imre arra a XX. század végi tendenciára hívta fel a figyelmet, hogy a nagyobb helyi önállóság miatt a központi kormányzatok nyílt centralizáció helyett kifinomultabb eszközöket alkalmazzanak befolyásuk megtartása, növelése érdekében.124 Erre nagyon jó példa a központi szabályozás kiterjesztése a legkülönfélébb területekre, valamint a finanszírozási rendszerek átalakítása. A jelen, XXI. század elején ez talán még inkább érzékelhető, de a centralizáció nyílt vagy puha formájára is találunk példákat.125 A helyi önállóságot meghatározó tényezővé vált a pártpolitikai színezet is, ugyanis ahol a helyi testületekben a központi kormányzattal azonos pártpolitikai képviselők ülnek, ott a helyi önkormányzatok kisebb önállósággal bírnak a pártfegyelem miatt.
123 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.): Local and Regional Government in Europe.
Structures and Competences. 2nd edition, CEMR, Brussel, 2010.
124 VEREBÉLYI Imre (1987): i.m., 157.
125 Lásd erről részletesebben: HORVÁTH M. Tamás – BARTHA Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2016.
2.2 Pénzügyi autonómia és feladatvolumen az egyes önkormányzati modellekben