Az önkormányzati pénzügyi rendszer funkciói és karaktere

Ha már szó volt a helyi önkormányzatok pénzügyi modelljeiről, és szó esett helyi feladatokról is, akkor érdemes tisztázni, hogy milyen funkciói vannak a helyi önkormányzati pénzügyi rendszernek. Ehhez először is a fogalom definiálása szükséges.

Helyi pénzügyi rendszeren, Simon István közpénzügyi rendszerre adott fogalmát analitikusan továbbfűzve,¹⁹¹ a helyi szinten megjelenő közpénzügyek sok csatornás rendszerét érthetjük, melyek célok és funkciók által meghatározottak. A funkciók tekintetében pedig Sivák József munkáját alapul véve, öt kategóriát különíthetünk el.

Így a helyi pénzügyi rendszer célja lehet a(z):

- forrásteremtés, - forrásallokáció,

- kiegyensúlyozott pénzellátás, - ösztönzés és irányítás, - kockázatkezelés.¹⁹²

191 SIMON István (szerk.): Pénzügyi Jog I. Osiris, Budapest, 2007, 26.

192 SIVÁK József: Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. ÁSZ Kutató Intézet Tanulmány, 2011. 19-24.

A forrásteremtés funkcióján belül a helyi feladatok ellátásához szükséges források előteremtéséről van szó, legyen az önként vállalt, törvény által előírt vagy az állam által helyi szintre delegált feladat.¹⁹³ A forrásteremtés kérdése kiemelt jelentőséggel bír munkám esetében is, mely a későbbiekben részletesen tárgyalásra kerül. A forrásallokáció funkciója alapvetően a horizontális- és vertikális pénzügyi egyensúly biztosítása. Míg az utóbbi esetében a szintek közötti megosztási arányon van a hangsúly, addig az előbbinél azon, hogy biztosítva legyen a helyi kiadások fedezete.

De nemcsak a megfelelő mennyiség a fontos, hanem az is, hogy megfelelő időben álljon rendelkezésre a forrás, azaz kiegyensúlyozott legyen a pénzellátás, mely centralizált vagy épp decentralizált formában is működhet.¹⁹⁴ Az ösztönzés és irányítás funkciója a hatékony és eredményes erőforrás-felhasználást hivatott megvalósítani, hogy ne legyen alul- vagy épp túlfinanszírozás. Végezetül a kockázatkezelés, mint funkció a helyi szinten kialakuló likviditási problémák elkerülésére, kezelésére, a szolvencia megteremtésére szolgál.¹⁹⁵

Az önkormányzati pénzügyi rendszer karakterére és minőségére az említett funkciók befolyást gyakorolnak, más-más mértékben funkcionálnak, így végső soron az egyes rendszerek eltérő képet mutatnak, ahogyan azt láttuk is. Arra a kérdésre, hogy mi határozza meg a helyi pénzügyi rendszer karakterét, Sivák József, Anwar Shah és Stephen Bailey az alábbi szempontokat adják:

- a vertikális újraelosztás rendszere, a kormányzati támogatások formája, - a helyi adóztatás szabályozása, lehetősége,

- a költségvetési korlát keménysége,

- az önkormányzat számára elérhető pénz- és tőkepiaci kapcsolatok, - a kontroll- és ellenőrzési mechanizmusok, valamint

- az önkormányzatokra vonatkozó közpénzügyi szabályok minősége.

Az előző fejezetben részletesen tárgyalt fiskális föderalizmus elméleteinek terjedésével egyre világosabbá vált, hogy az önkormányzati pénzügyi rendszer és azon belül a helyi közszolgáltatások finanszírozása szoros kölcsönhatásban áll. Tehát nem semleges hatású annak változása, így például a finanszírozás változásával hatást gyakorolhat a közszolgáltatás minőségére vagy épp hatékonyságára.¹⁹⁶ Különösen igaz ez a helyi pénzügyi rendszer karakterét meghatározó tényezők változása során is.

A pénzügyi decentralizáció több, mint a közfeladatok helyi szintre történő telepítése és az azokhoz szükséges pénzügyi forrás biztosítása, sokkal összetettebb jelenségről van szó. A nemzetközi szakirodalom, ahogyan a decentralizációnak általánosságban, úgy a fiskális decentralizációnak is számos alapvető pillérét határozza

193 Mint már az előző fejezetben volt róla szó a pénzügyi forrás származhat helyi bevételekből, átengedett közbevételekből, kormányzati támogatásokból vagy épp hitelfelvételből.

194 A rendszerváltást követően hazánkban a gyakorlat kettős volt – szabadon dönthettek az önkormányzatok-, míg az utóbbi évek politikái a centralizált pénzellátást igyekeznek támogatni, amikor az önkormányzatok pénzforgalmi számláit egy központi szerv végzi, amilyen például a Magyar Államkincstár.

195 SIVÁK József (2011): i.m., 19-24.

196 SIVÁK József (2011): i.m., 20.

meg, melyek hatással vannak annak működésére, minőségére. Így különösen a következők: ¹⁹⁷

- a kiadási felelősségek meghatározottsága a kormányzati szintek között, - a bevételi források megosztása,¹⁹⁸

- a kormányzati szintek közötti transzferek felépítése és struktúrája, - az önkormányzati hitelfelvétel szerkezete és rendszere,

- az önkormányzat pénzügyi igazgatási kérdései (ideértve a költségvetési tervezést, könyvvizsgálatot, számviteli szabályokat; jelentési, ellenőrzési és pénzügyi elszámoltathatósági intézkedéseket),

- a helyi önkormányzat pénzügyi intézményi struktúrája és működési rendje.

A pillérek felsorolása nem teljes körű, hiszen számos más építőköve is van a pénzügyi decentralizációnak. Így véleményem szerint további befolyásoló tényezőként hat:

- a jogszabályi környezet,

- a rendelkezésre álló pénzügyi-, humán erőforrások, - a politikai berendezkedés, a kormányzati célok.

A helyi feladatok decentralizációjának foka, mint a 2. fejezetben is láthattuk, országonként eltérő, ahogyan azok finanszírozása is. Ezt a két szempontot érdemes összevetni, melyet az 5. számú táblázat mutat.

Megfigyelhetjük, hogy a decentralizáció fokának csökkenésével, azaz a teljes körű saját feladatoktól az tiszta delegált feladatokig haladva, megváltozik az ajánlott finanszírozási forma is, azaz a saját források és a kormányzati transzferek aránya.

Tehát minél erősebben decentralizált egy feladat, annak pénzügyi forrásának is a lehető legszabadabbnak kell lennie, így a helyi önkormányzat által felvállalt feladatokat saját forrásokból kell finanszírozni. Mindez igaz akkor is, ha megfordítjuk a nézőpontot, azaz a delegált feladatokat jellemzően kötött felhasználású kormányzati támogatásból szükséges finanszírozni. A két szempont közötti kapcsolat tehát egy ideális állapotot kíván bemutatni, mely a gyakorlatban sokszor ettől igencsak eltérő, akár fordított irányban is érvényesülhet. Az ugyanakkor jól látható, hogy szinte valamennyi esetben a saját források és a kormányzati transzferek egymás mellett jelen vannak, csupán az arányuk eltérő.

197 STEFFENSEN, Jesper: Fiscal decentralization and sector funding principles and practices.

Udenrigsministeriet Dania, 2010, 10.

198 Lásd erről a kérdésről részletesebben az alábbi Magyarországot helyzetét is elemző tanulmányt:

MCLURE Charles E. – MARTINEZ-VAZQUEZ Jorge: The Assignment of Revenues and Expenditures in Intergovernmental Fiscal Relations. Word Bank, 1999.

5. táblázat A helyi közfeladatok decentralizációjának foka és a finanszírozás típusa közötti

összefüggések Forrás: Steffensen, Jesper (2010) csoportosítását átdolgozva a szerző saját szerkesztése¹⁹⁹ A táblázatban szereplő kategóriákat – ha képzeletben három részre osztjuk vízszintes irányban – akkor három feladatellátási, finanszírozási modellt láthatunk, melyeket a szakirodalom is megnevez. Ennek megfelelően megkülönböztethetjük a relatív autonómia modellt, a kölcsönhatásos modellt és az ügynökségi modellt. Az első esetében lényegesen nagy hatásköre van a helyi feladatok ellátásában az önkormányzati szintnek, míg a második esetében az egyes feladatok ellátására az állam és az önkormányzat megállapodásokat köt. Az ügynökségi típusú modellnél

199 STEFFENSEN, Jesper: Fiscal decentralization and sector funding principles and practices.

Udenrigsministeriet Dania, 2010, 10.

pedig az önkormányzat az állam nevében jár el, annak helyi szintű végrehajtó, azaz dekoncentrált szerve.²⁰⁰ Akárhogy is nevezzük az egyes esetköröket, a lényeg a helyi autonómia mértékén, azaz a decentralizált és a delegált faladatok közötti megoszlásában van. Ugyanis a delegált feladatok esetében az önkormányzat csak az ellátásért felelős, a döntési jogkör és a politikai felelősség a központi szintet terheli.

Míg a teljeskörűen saját feladatok esetében a helyi önkormányzaté a felelősség, s így a forrásszerzés lehetősége is, mely útján a helyi közszolgáltatások kínálatát és árát jobban a helyi igényekhez tudja igazítani.²⁰¹