III. RÉSZ: A FELADATFINANSZÍROZÁS
21. ábra A helyi önkormányzatok központi költségvetési támogatása,
bontásban 2011 – 2018 között (millió Ft)
Forrás: a Magyar Államkincstár (http://www.allamkincstar.gov.hu/hu/koltsegvetesi-informaciok) által közzétett adatok alapján a szerző saját szerkesztése 0
200 000 400 000 600 000 800 000 1 000 000 1 200 000
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Minden egyéb speciális támogatási összesen
A települési önkormányzatok jövedelemdifferenciálódásának mérséklése
A települési önkormányzatot megillető, a településre kimutatott személyi jövedelemadó Egyes önkormányzatok feladatainak támogatása
Vis maior támogatás Címzett és céltámogatások
A helyi önkormányzatok felhalmozási célú kiegészítő támogatása A helyi önkormányzatok működési célú kiegészítő támogatása Központosított előirányzatok
Helyi önkormányzatok által fenntartott, illetve támogatott előadó-művészeti szervezetek támogatása
Normatív, kötött felhasználású támogatások Normatív hozzájárulások
6.6 Az adósságkonszolidáció és a feladatfinanszírozás
A finanszírozási technika megváltozásával gyógyírt kívántak adni a forrásszabályozási rendszer hibáira, melyek körében az alulfinanszírozottságot emeltem ki többek között, ami az önkormányzati alrendszer eladósodásához vezetett. Így érdemes a feladatfinanszírozás bevezetésével párhuzamosan végbemenő adósságrendezést is áttekinteni, hiszen a helyi feladatok körének változása (centralizálása) mellett ez volt a másik fontos vagy fontosnak mutatott folyamat, mely a legjelentősebb változásokat hozta. Sőt, egyesek szerint az adósságkonszolidáció az önkormányzati rendszer több mint húsz évének legnagyobb csapása volt.397
Jelen fejezet célja tehát az adósságkonszolidáció legfőbb állomásainak kiemelése és a hatásának értékelése, s nem kerül részletesen bemutatásra az önkormányzati szektor eladósodása, az adósságrendezési eljárás szabályozása, hiszen az utóbbi témában Gyirán Zoltán nemrégiben született munkája mindezt megteszi.398
Ahhoz, hogy az adósságrendezésről beszélni lehessen, szükséges legelőször az adósság fogalmának tisztázása. Általános megfogalmazásban adósság alatt a pénzügyi instrumentumokban (hitel, kötvény) fennálló, hitelviszonyon alapuló kötelezettséget, továbbá a lejárt szállítói tartozásokat és a kamatkiadások érthetjük.399 Az adósságot keletkeztető ügyletek körét és az államadósság számítási módszerét a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény tartalmazza.400
Az önkormányzati alrendszer eladósodása a rendszerváltástól fokozatosan került előtérbe, mely több okra vezethető vissza. Az egyik, mint az az előző fejezetek adataiból is következtethető volt -, hogy a helyi feladatok számának emelkedésével nem tartott léptéket a finanszírozási rendszer, tehát a feladatok decentralizálásával az adósság is decentralizálásra került. Másfelől megemlíthetjük azt is, hogy a helyi fejlesztések érdekében, sokszor az Európai Uniós támogatás igénybevételéhez kapcsolódóan beruházási célú hitelek felvételére kényszerültek az önkormányzatok.
Lentner Csaba megjegyzi, hogy ez azért is volt problémás, mivel a központi költségvetésből beruházásra adott forrásokat sokszor bújtatottan a folyó hiány kiegyenlítésére használtak.401 Ami pedig a beruházásokra felvett hiteleket illeti, azok legtöbbje nem termelő beruházásra került fordításra, hanem jellemzően középületek felújítására, közösségi célú létesítmények kialakítására vagy épp infrastruktúra-fejlesztésre. Gondot okozott továbbá az is, hogy a megvalósult beruházások
397 Lásd erről részletesen: HEGEDŰS József –PÉTERI Gábor: A helyi önkormányzatok államosítása.
In: MAGYAr Bálint – VÁSÁRHELYI Júlia (szerk): Magyar polip 2: A posztkommunista maffiaállam.
Noran Libro, Budapest, 2014.
398 Lásd erről részletesebben: GYIRÁN Zoltán: Adósságkezelés, adósságrendezés az önkormányzati pénzügyekben. Doktori (PhD) értekezés, Debrecen, 2016.
399 ZSUGYEL János (szerk.) (2009): i. m., 271.
400 2011. évi CXCIV. törvény, 2. § – 3. §.
401 LENTNER Csaba: A magyar önkormányzatok adósságkonszolidációja. Pénzügyi Szemle, 2014/3, 332.
fenntartására sem rendelkeztek kellő fedezettel az önkormányzatok.402 Ezt az egész helyzetet súlyosbította a gazdasági világválság kibontakozása, mely elmélyítette a problémákat. Viszont ahogyan korábban is láttuk, az adósságtörlesztés nagyságrendje csupán pár százalékát tette ki az önkormányzati rendszer kiadási oldalának és a településkategóriák figyelembevételével sem állítható egyértelműen az, hogy általános eladósodás lett volna megfigyelhető.
Az Állami Számvevőszék számos vizsgálatot végzett és jelentést adott ki az adósságállomány vizsgálatával kapcsolatban az adósságkonszolidáció előkészítése előtt. Egy 2012-es jelentésből403 kiderül, hogy az adósságállomány jellemzően a megyei önkormányzatoknál, a nagyobb városoknál és a megyei jogú városoknál összpontosult, a kisebb településeken még összességében is az államadóssághoz képest elenyésző hányadban voltak jelen. A jelentés szerint a 2010 végén fennálló 1257 milliárdnyi adósság több, mint 84 százaléka az előbb említett kategóriákból került ki.404 Tehát ez is azt bizonyítja, hogy az egész rendszerre levetített általános és jelentős eladósodás nem helytálló. De természetesen nem szabad elbagatellizálni sem a kérdéskört, mert ahogyan több tanulmány is utal rá, az adósságok összetétele révén az önkormányzati alrendszer pénzügyi kockázata fokozatosan romlott.405
Az önkormányzati szektor hitel- és kötvényállományának alakulását mutatja az alábbi 22. számú ábra, a válságot megelőző évektől a 2010-es kormányváltás időszakáig. Bár érdemes megjegyezni, ahogy Gyirán Zoltán is utal rá, hogy a legnagyobb adósságállomány felhalmozódása a 2002 és 2008 közötti időszakra tehető.406 Továbbá fontos azt is jelezni, hogy ahány statisztika, annyiféle adatot találhatunk az adósság nagyságáról, így igazából a nagyságrendeken van a hangsúly (a 22. számú ábrát érdemes összevetni a 5. számú melléklettel), de a 2010 végén fennálló teljes adósság mértékét 1257 milliárd forintra tehetjük.
Az ábráról leolvasható, hogy az adósság folyamatosan növekedett, mely nem a hitelfelvételben, mint inkább a kötvénykibocsátásban öltött testet. Az adósságot egy lakosra levetítve ez azt jelentette, hogy 125 ezer forint helyi adósság jutott minden egyes főre. Érdekesség, hogy a 2010-es növekedésben már nem az új hitelfelvétel vagy kötvénykibocsátás játszott szerepet, hanem a devizában fennálló tartozások
402 Így találkozhattunk olyan helyzetekkel, mint Nyíradonyban, ahol az önkormányzat uniós forrásból és hitelből uszodát építtetett, de annak üzemeltetésére már nem volt fedezete így két évig üresen állt az intézmény. Forrás: http://vs.hu/gazdasag/osszes/jaj-annak-aki-nem-fideszes-polgarmestert-valaszt-0504#!s0 (letöltés dátuma: 2017. január 22.)
403 Állami Számvevőszék 1282. számú jelentése: Összegzés a helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének és gazdálkodási rendszerének 2011. évi ellenőrzéseiről. 2012. április. 93-97, 115-119.
404 Ezt mutatja az, hogy a 19 megyei és a 23 megyei jogú városi önkormányzatot terhelte az adósság 40%-a (501 Mrd Ft), a 304 városi önkormányzatot 31%-a (383 Mrd Ft). A fővárosi és a kerületi ön- 2 kormányzatok adósságállománya együttesen 22% (270 Mrd Ft), míg a nagyközségeké, községeké összesen 7% (93 Mrd Ft) volt.
405 Lásd erről: LENTNER Csaba (2014): i.m., 333., vagy VASVÁRI Tamás (2013): i.m., 156.
406 GYIRÁN Zoltán (2016): i.m., 183.
árfolyamváltozások miatti átértékelése.407 Az előzőekben nem került említésre, de a folyamatban komoly kockázatott jelentett az önkormányzati vállalatok eladósodása is, melyek a közfeladat-ellátás egyik meghatározó elemei voltak.408 Ezzel együtt, a 2010-es választások eredményeképpen felálló új kormány zászlajára tűzte az államadósság csökkentését (számos jogforrásban és számos formában alkalmazva azt), melynek egyik eleme lett az önkormányzatok adósságkonszolidációja.
22. ábra