Új köntösben a települési önkormányzatok?

A szerepek átalakulása körében utolsóként érdemes néhány gondolatot tenni arról, hogy a felvázolt változások hogyan értékelhetők az önkormányzati szerepek oldaláról.

A rendszerváltás után kialakult önkormányzati rendszer alapvetően egy intézményfenntartó, intézményműködtető elvet követett, mely nagyban összefüggött a decentralizációs folyamatokkal. A 2010 utáni időszakban bekövetkezett változások hatására feltehetjük azt a kérdést, hogy e korábbi szerepkör miként is módosult.

529 1999. évi XLIII. törvény a temetőkről és a temetkezésről, 4. §. (2) bekezdés.

530 2015. évi CCXI. törvény a kéményseprő-ipari tevékenységről.

531 401/2015. (XII. 15.) Korm. rendelet a kéményseprő-ipari szerv kijelöléséről.

532 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről.

533 Még akkor is, ha némely esetben a kizárólagos vagy többségi önkormányzati tulajdonosi szerepkör ellenkezőleg hathat, már csak azért is, mert a sok esetben korábban is önkormányzati érdekeltségben működtek e társaságok.

Megállapítható, hogy a bevételi rendszer átalakulása, a források kötött felhasználása, az erőteljesebb költségvetési korlátok, a helyben ellátandó közfeladatok számának csökkenése egy új szerepet jelölt ki a jelenlegi önkormányzati rendszernek.

Míg a megyei önkormányzatok területfejlesztési és területrendezési, valamint ehhez kapcsolódó forráselosztási funkciót kaptak,⁵³⁴ addig a települési önkormányzatok közfeladat-ellátó szerepe mellett a korábbi gazdaságszervezői, koordináló szerepköre nyert nagyobb hangsúlyt.⁵³⁵ Ez utóbbi az előzőekben már elemzés alá vont adósságkonszolidációval és decentralizáció válságával⁵³⁶ leírt folyamattal hozható összefüggésbe. Ugyanis a szociális, egészségügyi és oktatási feladatok visszavételével a helyi önkormányzatok szerepköre a korábban már meglévő feladatainak erősítését és újaknak a megjelenését eredményezte. Ahogy Horváth M. Tamás rávilágít, a helyi önkormányzati feladatellátásban a liberalizációs korszak megoldásai mellett megerősödött Európa-szerte s hazánkban is a közvállalati remunicipalizáció, azaz a helyi közfeladatok önkormányzati vállalatok által történő ellátása.⁵³⁷ Tehát ez az önkormányzatok gazdasági szervező, koordináló szerepének megerősödését is előidézte.

Ennek oka többek között abban keresendő, hogy a közmegrendelők elvesztették a kontrollt a közszolgáltatásokkal szemben támasztott igények felett, másrészt a fogyasztói díjak meghatározása sem volt hatékony, ahogyan azt például a hulladékgazdálkodás esetében már említettem.⁵³⁸ Így az utóbbi évek változási folyamatában főleg a nagyobb vállalati körrel rendelkező önkormányzatok esetében fontossá vált a gazdálkodás hatékonyabbá tétele.⁵³⁹ A problémakört maga a gazdasági válság hozta felszínre, s más megvilágításba kerültek a piacgazdaság köztulajdoni formái nálunk és a rendszerváltó országok többségében.⁵⁴⁰ Így hát e körben a hazai önkormányzati szerepek felértékelődtek, különösen a finanszírozási rendszer változása okán, mely ösztönzőleg hat arra, hogy a települések a kötött felhasználás és a beszámítás elől forrásaikat a vállalataikba menekítsék.

534 BARTA Attila: Merre tovább megyei önkormányzat? Gondolatok a magyar középszintű önkormányzatok megújult szerepéről. In: Így kutattunk mi!: tudományos cikkgyűjtemény 2.

Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal, Budapest, 6, 2017.

535 Lásd a kérdéskörről részletesebben: LENTNER Csaba: A helyi önkormányzati rendszer egyes stratégiai kérdései - múlt és jövő. In: KATONA Klára – KŐRÖSI István (szerk.): Felzárkózás vagy lemaradás? A magyar gazdaság negyedszázaddal a rendszerváltás után. Pázmány Press, Budapest, 2015, 31–48.

536 Pálné Kovács Ilona (szerk.) (2016): i.m., 201–203.

537 HORVÁTH M. Tamás: Változások a városüzemeltetés igazgatásában. In: HORVÁTH M Tamás – BARTHA Ildikó (szerk.) (2016): i.m., 263–274.

538 HORVÁTH M. Tamás (2016): i.m., 270.

539 LENTNER Csaba: Rendszerváltás és pénzügypolitika: Tények és tévhitek a neoliberális piacgazdasági átmenetről és a 2010 óta alkalmazott nem konvencionális eszközökről. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2016, 63-86.

540 HORVÁTH M. Tamás: Magasfeszültség. Városi szolgáltatások. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2015, 168–169.

A helyi gazdasági élet szervezésének további lendületet adott a Mötv. 13. §-a által a helyi gazdasági feladatok közé beemelt közfoglalkoztatás szervezése, koordinálása is.⁵⁴¹ A 2012-óta működő közfoglalkoztatási programok kísérletet tettek a helyi gazdaság élénkítésére. Így az önkormányzatok számos olyan gazdasági tevékenységben megjelentek, ahol korábban nem rendelkeztek szaktudással, nem voltak jelen a piacon, példaként említve néhányat: zöldség- és gyümölcstermesztés, megújuló energiaforrás előállítása, építőipari termékek gyártása, állattenyésztés stb. A nagyságrendeket jól jelzi, hogy a programokban foglalkoztatottak száma 2015-ben havi átlagban elérte a 208 ezer főt, az év egészében pedig majdnem 345 ezer fő vett részt valamilyen formában.⁵⁴² A számok jól mutatják, hogy a foglalkoztatók, így az önkormányzatok a növekvő állami szerepvállalás jegyében a munkaadói oldalon is erősebben részt vesznek a gazdaságban.

Erre egy jó gyakorlati példát láthattunk Hajdúböszörményben a 2014-ben folytatott tényfeltáró empirikus kutatásaink során.⁵⁴³ Már ez idő tájt is számos kritika érte a programot, de Hajdúböszörmény egy tudatosan szervezett, jelentős hozzáadott értéket képviselő munkarendszert épített ki, mely valóban a település gazdasági fejlődését szolgálja úgy, hogy közben az önkormányzati költségvetésben is megtakarítást keletkeztet.⁵⁴⁴ A program sikerességét mutatja talán, hogy 2017 elején önkormányzati vágóhidat avattak, mely alapvetően a közmunkaprogramban résztvevőkre épít, de működik a településen önkormányzati savanyító üzem, betonelemgyártó üzem is.⁵⁴⁵

Sajnos nem minden településen valósult meg ilyen szerencsés formában a program, ahogyan a Belügyminisztérium ellenőrzési beszámolójából is kitűnik,⁵⁴⁶ pedig, mint számos más példa mutatja, lehet sikeresen is menedzselni a közpénzfelhasználás e gazdaságélénkítő formáját is, melyben nagy felelősség hárul a képviselő-testületekre.

Ehhez kapcsolódóan megemlíthető a gazdaságélénkítés e formájának az a gyakran emlegetett ellenérve is, miszerint az állami munkahelyteremtés, beavatkozás pusztán a munkanélküliség statisztikai csökkentésére szolgál, s az az így foglalkoztatottakat nem

541 E mellett külön nevesíti a törvény a gazdaságszervezés feladatát is: Mötv. 13. § (1) 13.

542 BM éves tájékoztatója alapján. Elérhető:

http://kozfoglalkoztatas.kormany.hu/download/2/b1/91000/Besz%C3%A1mol%C3%B3%20a%2020 15%20%C3%A9vi%20k%C3%B6zfoglalkoztat%C3%A1sr%C3%B3l.pdf (letöltés: 2017. április 17.)

543 A már említett MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport Hajdúböszörményi Alprojektjének keretében.

544 HORVÁTH M. Tamás – BARTHA Ildikó (szerk.): Gyűrűk és sugarak. Mit nyújt egy magyar város?

Dialóg Campus Kiadó, Budapest, 2014.

545 http://www.hajduboszormeny.hu/onkormanyzat/index.php/cikk/242-kozfoglalkoztatas (letöltés dátuma: 2017. április 17.)

546 BM beszámoló a közfoglalkoztatási programok 2015. évi hatósági ellenőrzéséről, elérhető:

http://kozfoglalkoztatas.kormany.hu/download (letöltés dátuma: 2017. április 17.)

ösztönzi a versenyszférában történő elhelyezkedésre, ahol pedig több szakmában munkaerőhiány van jelenleg is, azaz a közmunka mellékhatása nem elenyésző.⁵⁴⁷

Tehát, mint az utóbbi példák is mutatják, új köntöst is kaptak az önkormányzatok, mely viselése még nem egészen kiforrott, de szorosan összefüggésben áll az állami szerepek átértékelődésével, azok növekedése irányába ható tényezőkkel. Világos, hogy a korábbi intézményfenntartói szerepkör csökkent, a gazdaságszervezési, koordinációs szerepkör pedig növekedett, ugyanakkor a mértéke településkategóriánként és területileg eltérő lehet.

***

Az állami szerepek változása, úgy gondolom, hogy természetes folyamat. A különféle külső és belső hatások által, időszakonként változó megítéléssel tekintettek arra, hogy milyen feladatokat lásson el az állam, és ezen belül a helyi kormányzati szint. Számos tényezőt felsoroltunk, melyek a szerepvállalás növelésének irányába hatnak, de különösen ilyen lehet az időszakosan visszatérő gazdasági válság jelensége.

Hazánkban a 2007–2008-ban kibontakozó gazdasági világválság hatására szembesültünk a kormányzati kezelések e formáival, melyeket ideológiai úton is megpróbáltak alátámasztani, több-kevesebb sikerrel. Majd a 2010-es kormányváltást követően egy centralizációs reformfolyamatnak⁵⁴⁸ lehettünk szemtanúi. Ennek eredményeképpen a helyi vonzatú közfeladatok helyi önkormányzatok általi ellátása csökkent, egyúttal a centralizált megoldás nyert teret. Az oktatás, egészségügy és a szociális ellátás területén tapasztalható változások azt eredményezték, hogy a helyi költségvetési főösszegek jelentősen, több mint harmadával csökkentek két év lefogása alatt. Ehhez járult még hozzá a helyi közfeladatok számának csökkentése, az önkormányzati szerepek átértékelése a hálózatos szolgáltatások, a településüzemeltetési feladatok vagy épp az államigazgatási ügyek körében. A közfeladat-ellátás és a finanszírozás (költségvetési kapacitások) közötti kapcsolat helyi szinten jól látható, párhuzamosan csökkent mindkettő. Nemzetközi összehasonlításban ez egyedinek mondható, mivel a válság hatására az Európai Unió tagállamaiban épp ellenkezőleg, a GDP-hez mért helyi költségvetési újraelosztás növekedést mutatott.

Bár a centralizált feladatellátás tekintetében hangsúlyozni szeretném, hogy az önmagában nem jelent minőségi, hatékonysági vagy gazdaságossági mércét, mégis azt láthatjuk, hogy a szolgáltatást igénybevevőktől távolabb került döntési, szervezési jogkörök miatt problémák adódhatnak, melyekre már most is recentralizációs válaszokat próbálnak adni. Balázs István azt az álláspontot fejti ki, hogy önmagában

547 FAZEKAS Károly: Közfoglalkoztatás, foglalkoztatáspolitika, gazdasági növekedés. Belügyi Tudományos Tanács: A közfoglalkoztatás aktuális kihívásai – javasolt fejlesztési irányok tudományos-szakmai konferenciája. 2015. november 25.

548 Centralizációsnak nevezhető, mivel az állami (központi kormányzati szint) döntési, költségvetési, feladat-ellátási szerepének növekedéséről van szó, reformfolyamat, mivel alapjaiban változtatta meg a korábbi rendszert.