Az állami szerepek növekedése egyes helyi vonzatú közfeladatok körében

hanem az államon belüli kormányzati szintek közötti relációban is. Így az állami szerepek erősödése sem csak a piaci viszonyokba történő beavatkozás során ölthet testet, hanem az alsóbb szintű kormányzati egységek delegált vagy decentralizált feladatainak újraértelmezése során is. Ez utóbbi esetben, ha egy korábbi helyi közfeladatot az állam centralizált formában kíván ellátni, felmerül az a kérdés, hogy az a feladat elveszti-e helyi feladat jellegét? Vagyis a pénzügyi föderalizmus során tárgyalt elvek, elvárások, melyek a helyi szinten ellátandó feladatok (lokális közfeladatok, közszolgáltatások) körének meghatározásához adtak támpontok, hogyan értelmezhetőek ilyen esetben: lehet-e helyi feladat a központi szinten szervezett feladat? Erre a kérdésre keresem a választ.

A válaszom megadása előtt érdemesnek tartom a közszolgáltatás és a közfeladat fogalmának általános tisztázását. A hétköznapi szóhasználatban és gyakran a tudományos életben is keveredik a két fogalom, s olykor szinonimaként tekintünk rájuk, mely nem véletlen, nagyon szoros kapcsolatban állnak. Sőt, talán az is mondható, hogy az elválasztásuk is nehézkes, s így definiálásuk is. A közfeladat fogalmának meghatározásához támpontot ad az államháztartásról szóló törvény,⁴⁸⁸ mely 3/A. §-a szerint közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat, mely meghatározást a korábbi Ptk. 74/G. §-a is alkalmazta, s gyakran ezt idézik a hazai szakirodalmak is.⁴⁸⁹ Bár e megfogalmazás túlságosan keretjellegű, de mégis jól utal arra, hogy egy nagyon széles spektrumon mozog, hogy mi tartozhat ide. Érdemes utalni arra is, hogy tágabb értelmezésben közfeladatokat láthatnak el államháztartáson kívüli szereplők is, például az egyházak vagy vállalkozások. Ehhez kapcsolódóan Nagy Zoltán megjegyzi, hogy helyesebb az a szűkebb értelmezés, amely e feladatokat az állam vagy a helyi önkormányzat átengedett feladatának tekinti, mivel annak lehetőségét az állami szabályozás teszi lehetővé.⁴⁹⁰ A közszolgáltatás fogalmának definiálásakor Hoffman István arra hívja fel

488 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról.

489 Lásd például: DICSŐ László: A helyi közszolgáltatások szervezése. Polgármester Akadémia, TÖOSZ, Budapest, 2010, 7.

490 NAGY Zoltán: A közpénzügyi támogatások rendszere és szabályozása. In: LENTNER Csaba (szerk.): Adózási pénzügytan és államháztartási gazdálkodás - Közpénzügyek és államháztartástan II. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, Budapest, 2015, 203.

a figyelmet, hogy nagyon nehéz korrekt fogalmat adni, de alapvetően azokat a gazdasági és társadalmi hozzáadott értékkel rendelkező tevékenységeket sorolhatjuk ide, melyek a tiszta és vegyes közjavak előállításához kötődnek, s nem foglalják magukba az állam és önkormányzatok által végzett közhatalmi tevékenységet.⁴⁹¹ Például közszolgáltatás lehet a vezetékes ivóvíz-ellátás, a hulladékgazdálkodás vagy épp az alapfokú oktatás. Tehát, alapvetően a közösségi jelleg az, mely meghatározza a közszolgáltatásokat. A közfeladatok és közszolgáltatások viszonyát tekintve úgy gondolom, hogy a közfeladat a tágabb kategória, mely magába foglalja a közszolgáltatások fogalmát is.

Visszatérve az eredeti kérdésre, nyilvánvalóan az első válaszunk a „nem” lehetne, tehát nem lehet helyi feladat az, amit központi szinten látnak el. De nem ennyire egyszerű egzakt választ adni. Ugyanis, véleményem szerint attól függ a felelet, hogy milyen nézőpontból vizsgáljuk a kérdést, a tételes jog, a gyakorlat vagy az optimális igazgatásszervezési elmélet aspektusából. Előbbi három oldalról próbálom körbejárni a helyi közfeladat fogalmának dimenzióit.

Az első megközelítés alapján azt mondhatjuk, hogy az a helyi feladat, melyet a mindenkori jogszabályok, különösen az önkormányzati törvény expressis verbis ilyenként nevesít. A magyar hatályos államháztartási törvény is ezt az elvet követi, mely szerint közfeladat a jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat. Ez esetben tehát a jogalkotói szándék az, amely meghatározza e feladatokat, hogy differenciáljon közöttük, egyes feladatok ellátását decentralizálja vagy dekoncentrálja (bár utóbbi esetben, mint már volt róla szó, szimplán helyben ellátott állami feladatokról beszélhetünk). Másképpen fogalmazva az ellátás felelőssége, a hatáskörök rendszere az, ami végső soron meghatározza az egyes kormányzati szintek feladatait. Ilyen értelemben tehát, hazánkban az új önkormányzati törvényből a korábbiakhoz képest kikerülő feladatok már nem helyi feladatok, így az alapfokú oktatás, a járóbeteg-szakellátás vagy épp egyes pénzbeli és természetbeni szociális ellátások biztosítása sem.

A másik megközelítés, ha a helyi szinten történő feladatellátás gyakorlatát vizsgáljuk, hogy valójában milyen feladatokat látnak el az egyes önkormányzatok. Ezt azért indokolt külön nevesíteni, mivel nyilvánvalóan szélesebb azoknak a feladatoknak a köre, mint amit a jogszabályi deklarációhoz képest a helyi igényeknek megfelelően ellátnak önkéntes alapon. Ilyen lehet egyes rendezvények, programok szervezése, térfigyelő rendszer működtetése, kerékpár-kölcsönző rendszer üzemeltetése, nyilvános internet-hozzáférés biztosítása, tanácsadó iroda működtetése, ösztöndíj programok működtetése, sporttevékenységek támogatása, települési hírlap kiadása és még sorolhatnánk számtalan példát e körbe. A feladatok száma és mértéke természetesen önkormányzatonként eltérő, azok bevételi kapacitásainak függvényében változhat. E megközelítés eredményeként megvalósuló eltérést kinyíló „közfeladat-olló”-nak is nevezhetjük, utalva arra, hogy a jogszabályok által meghatározott feladatokon kívül

491 HOFFMAN István: A közszolgáltatások fogalma. In: FAZEKAS Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész II. A közszolgáltatások szervezése. ELTE Ötvös Kiadó, Budapest, 2017, 36.

újabb és újabb feladatokat vállalnak fel az önkormányzatok a helyi igényeknek megfelelően.

A harmadik megközelítési mód az a pénzügyi föderalizmus elméleti közege által kijelölt nézőpont. Függetlenül a normatív szabályoktól és a gyakorlattól, lehetőség van a feladatokat kategorizálni, annak ésszerű szervezési, költségvetési hatékonysága alapján. Arra már utaltam, hogy minden közfeladat esetében eltérő az optimális szervezési szint. Elfogadva azt a nézőpontot, hogy lehetőleg minden feladatot a lakossághoz legközelebb eső optimális szinten kell biztosítani, akkor felállíthatóvá válik a helyi vonzatú feladatok köre. Ennek legfontosabb ismérve lehet, hogy a helyi lakosság számára, a helyi igényeknek megfelelően, helyben képződő információk birtokában kell e szolgáltatásokat megszervezni, hogy a feladatellátás optimális legyen. Tehát itt inkább egy elméleti kategóriáról beszélünk, mely kört véleményem szerint lokális vagy helyi vonzatú közfeladatnak nevezhetjük, elkülönítve a közigazgatási jog által nevesített helyi közfeladatoktól.⁴⁹² Ugyanakkor annyiban speciálisak az ide sorolandó feladatok, hogy ezeket nem feltétlenül helyi önkormányzati hatáskörben látják el, előfordulhat centralizáltabb megoldási forma is.

Példaként olyan feladatokat említenék, mint: az alapfokú oktatás-nevelés, alapfokú egészségügyi ellátás, alapfokú szociális ellátás vagy épp egyes hálózatos szolgáltatások működtetése (hulladékgazdálkodás, távhőszolgáltatás, közműves ivóvízellátás).⁴⁹³

23. ábra A helyi közfeladat fogalmának dimenziói

Forrás: a szerző saját szerkesztése

492 Fontosnak tartom megjegyezni, hogy e nézőpont nem azonos a fiskális föderalizmus által is behatárolt helyi közjavak fogalmával, mely jellemzője, hogy egy jól meghatározott kisebb földrajzi területre kiterjedő olyan javakról, szolgáltatásokról van szó mely esetében nincs kizárhatóság a fogyasztásból, sem pedig rivalizálás. (LEHAVI, Amnon 2004). Az én megközelítésemben tágan értelmezve, ide sorolom a vegyes javak körét is, ahol az önkormányzati szerepkör mellett piaci szereplők is megjelennek, lásd az egyes hálózatos szolgáltatások.

493 Lásd erről részletesebben az alábbi összefoglaló táblázatot: HORVÁTH M. Tamás (2015):

Magasfeszültség… i.m., 28.

Jogszabály által meghatározott helyi közfeladatok

A helyi önkormányzatok

által ellátott közfeladatok Lokális vagy

helyi vonzatú közfeladatok

A fogalmi elhatárolás egy lehetséges módját mutatja a 23. számú ábra. Az említett kategóriák természetesen nagyban átfedik egymás, azok tehát nem kizáró fogalmak, sőt legjobb esetben ezek egybeesnek. Az átfedés mértékét az aktuális kormányzati politika, szándék határozza meg. Így érdemes tovább folytatni a vizsgálatot, hogy hazánkban hogyan alakult ez a kérdés, hogyan változott meg az elmúlt években a helyi szint feladatellátása.

A helyi közfeladat-ellátást is érintő átalakítási folyamat vitathatatlanul 2010-től kezdődött meg, a korábbiaktól eltérő kormányzati politika alkalmazásával. A kiváltó okokat, illetve a változás egyes mozzanatait (például az Alaptörvény, az új önkormányzati törvény elfogadása, a finanszírozás megváltozása) már korábban elemeztem, s most csupán annak elhelyezését kívánom megtenni a kormányzati stratégiai tervezésben.

A 2011-ben kidolgozott Önkormányzati reform a „Jó Állam Fejlesztési Koncepció” részeként valósult meg, többek között a közigazgatás reformját szolgáló Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programmal (MP 11.0) és számos más koncepcióval együtt. Az alábbi 24. számú ábra az egyes programok egymáshoz való viszonyát, elhelyezkedését mutatja.

24. ábra Jó Állam Fejlesztési Koncepció

Forrás: MP 11.0, 6. oldal Az önkormányzatokhoz kapcsolódóan a Széll Kálmán Terv⁴⁹⁴ rögzítette az egyes feladatok állami ellátásba vonását (oktatás, egészségügy), másrészt a 9. pontja az önkormányzati adósságállomány kezelésére vonatkozóan határozott meg lépéseket.

494 Elérhető:

http://2010-2014.kormany.hu/download/4/d1/20000/Sz%C3%A9ll%20K%C3%A1lm%C3%A1n%20Terv.pdf (letöltés dátuma: 2017. január 30.)

A Magyary Program⁴⁹⁵ első változata is tartalmazott az önkormányzatokra nézve változtatási javaslatokat, melyek leginkább annak területi államigazgatási részével hozhatóak összefüggésbe, ugyanis egyes (korábban dekoncentrált) államigazgatási feladatok a kormányhivatali rendszer felállításával átkerültek az új szervezethez, ahogyan a Program fogalmaz, átértékelésre került a helyi közügyek rendszere.

Továbbá az önkormányzati reform a szolgáltatási, feladatellátási és intézményfenntartási (például: egészségügyi, oktatási, szociális) kérdéseit rendezi a Széll Kálmán Tervben megfogalmazott, korábban már említett pontok alapján. Ahogy az ábra is mutatja, az új Széchenyi Tervvel is szoros kapcsolatban áll az önkormányzati szektor megújítása, mely a fejlesztési lehetőségek pénzügyi alapját biztosítja.⁴⁹⁶

Majd a továbbfejlesztett, MP 12.0 változata nevesítette a jó állam fogalmát is, mely az állami szerepek erősítésének magyarázatául is szolgálhat. A dokumentum így fogalmaz: „Az állam attól tekinthető jónak, hogy az egyének, közösségek és vállalkozások igényeit a közjó érdekében és keretei között, a legmegfelelőbb módon szolgálja.”⁴⁹⁷ A definíció túl általános jellegénél fogva nem visz közelebb a kérdésünkhöz, de ezt követően a közjó fogalmának értelmezésére is sor kerül, ahol már az állami szerepek is megjelennek. Így folytatja tehát a dokumentum a jó állam kifejtését a közjó fogalmán keresztül:

„1. az állam jogszerű és méltányos egyensúlyt teremt a számtalan érdek és igény között, e célból igényérvényesítést tesz lehetővé, és védelmet nyújt;

2. az állam kellő felelősséggel jár el az örökölt természeti és kulturális javak védelme, továbbörökítése érdekében;

3. az állam egyetlen önérdeke, hogy az előző két közjó elem érvényesítésére minden körülmények között és hatékonyan képes legyen, azaz megteremti a hatékony joguralmat, ennek részeként az intézményi működést, az egyéni és közösségi jogok tiszteletben tartását és számon kérhetőségét.”⁴⁹⁸ Bár e definíció is kissé homályos, de véleményem szerint kivehetők belőle azok az elemek, melyre valószínűleg építkezik az erősebb állam koncepciója, így ilyen lehet az egyensúlyt teremt, védelmet nyújt, felelősséggel jár el, minden körülmények között, megteremti kifejezések megjelenése.

E koncepciók és tervek mentén kezdődött meg az átalakítás az önkormányzati szektorban, mely a szerepek eltolódását eredményezte. Számos ponton és szakpolitikában lehettünk szemtanúi az centralizált feladatellátás megjelenésének, az állami szerepek megerősítésének, hogy csak néhány példát említsek: nemzeti dohányboltok, szerencsejáték, alapfokú oktatás, szociális feladatok, hulladékgazdálkodás, hatósági ármegállapítás egyes közszolgáltatásoknál, stb. Ezek közül az oktatási, az egészségügyi és a szociális feladatok változásának közpénzügyi, feladattelepítési vizsgálatát végzem el a következőkben.

495 Elérhető: http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf (letöltés dátuma: 2017. január 27.)

496 MP 11.0, 5.

497 MP 12.0, 6.

498 MP 12.0, 6.

8.3 A helyi vonzatú közfeladatok centralizálásának hatása a helyi