I. RÉSZ: ELMÉLETI ALAPOK
2. A helyi szintű feladatellátás pénzügyi alapjai az egyes önkormányzati
2.2 Pénzügyi autonómia és feladatvolumen az egyes önkormányzati modellekben 47
2.2.2 A kontinentális modellek
Az angolszász modelltől elkülönítetten említik a szakirodalmak a kontinentális modelleket, utalva arra, hogy alapvetően a kontinentális Európa határai között alakultak ki, tehát összefoglaló névként használható a kifejezés. Az elkülönítés indokát évszázadokon át az adta, hogy az angol önkormányzatokat nem tekintették autonóm helyi egységeknek. Általánosságban elmondható volt, hogy a kontinentális modellben a helyi szintek történetileg is nagy önállósággal rendelkeztek, széles feladat- és hatáskörrel. A feladatellátásra különböző gazdasági társasági formában működő és finanszírozott szervezeteket hoztak létre.144 Az angolszász modelltől eltérően a legtöbb esetben a helyi szint feladata egyfajta redisztribúció megvalósítása. Természetesen a kontinentális megoldás sem ennyire egysíkú, számos altípus megkülönböztethető, így érdemes ezek rövid áttekintése. Az egyes szakirodalmak más rendszer szerint csoportosítanak, így például Balázs István145 skandináv, francia és vegyes rendszert
139 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.) (2010): i.m., 52.
140 KECSŐ Gábor (2016): i.m., 42. és HOFFMAN István: Főbb önkormányzat modellek. In: FAZEKAS
Marianna (szerk.): Közigazgatási jog, általános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2015, 231.
141 KECSŐ Gábor (2016): i.m., 285.
142 HOFFMAN István (2015): i.m., 236., KECSŐ Gábor (2016): i.m., 296.
143 KECSŐ Gábor (2016): i.m., 42–43.
144 KURTI, Teki: A Local Government in European Countries, Special Characteristics of The Forms and Structures. European Scientific Journal February 2014, special edition vol.2., 193–197.
145 Balázs István (szerk.): Helyi Önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012, 16
különböztet meg, míg VigváriAndrás,146 Hoffman István147 és Swianiewicz148 rajnai, skandináv és mediterrán modellek között tesz különbséget. Magam részéről szerencsésebbnek tartom a modellek földrajzi régióról történő elnevezését, mintsem csupán egy-egy országhoz kötni, így az utóbbi csoportosítás alapján vizsgálom a kontinentális önkormányzati modelleket.
A kontinentális modell egyik formájának tekinthető a mediterrán, melyet egyes szerzők latinnak vagy franciának is neveznek.149 Az elnevezés a mintaadó Franciaországra és az azt adoptáló dél-európai mediterrán (Spanyolország, Olaszország, Görögország,150 Portugália) országokra utal, hiszen a kialakuló polgári közigazgatásokban előszeretettel követték a francia mintát. Közös jellemző, hogy ezek az országok elaprózott településhálózattal rendelkeznek. Ennek megfelelően a települési önkormányzatok száma viszonylag magas, tehát széttagolt a rendszer.151 A helyi közfeladatok köre viszonylag széles, ugyanakkor a főbb feladat- és hatáskörök a nagyobb teljesítőképességgel rendelkező önkormányzatoknál összpontosulnak, melyhez erősebb államigazgatási kontroll is társul.152 Érdemes megjegyezni, hogy élesen elválik a saját hatáskörben ellátott feladatok és az államtól átvett feladatok köre.
Közös jellemző, hogy a feladatellátásban az önkormányzatok közötti együttműködésekre, társulásokra építkezik a rendszer. Franciaországban például decentralizáltan kerül ellátásra az oktatás, az egészségügy, a szociális munka vagy épp a várostervezés.153 A települési és megyei szint között lehetőség van a feladatok átvételére, azaz a megyei feladatokat a településiek is felvállalhatják, az ahhoz járó finanszírozással együtt. A modell további jellemzője, hogy a helyi közfeladatok finanszírozásában az állami támogatások és a helyi adóbevételek körülbelül azonos súlyban vesznek részt, kivéve Görögországot, ahol a 2. számú ábra adatai alapján több mint 60%-át az állami támogatások teszik ki. Az állami források felhasználásáról általánosságban elmondható, hogy azokhoz erős ellenőrzés is társul. A helyi adók jellemzően vagyonadók formájában találhatóak meg. A mediterrán modellben ismert az átengedett adók intézménye, Görögország kivételével. Franciaországban az olajtermékek adója és a biztosítási szerződések után fizetett adó, Portugália és Olaszország esetében az szja, Spanyolország esetében az szja bizonyos lakosságszám fölött, valamint az áfa és a jövedéki adóból származó bevétel egy része kerül
146 SIVÁK József - VIGVÁRI András (2012): i.m., 172.
147 HOFFMAN István (2015): i.m., 229–251.
148 SWIANIEWICZ, Pawel: An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe.
Local Governemnt Studies, 2014, Vol. 40, No. 2, 293.
149 Szerencsésebbnek tartom a mediterrán vagy esetleg a latin modell kifejezést, mely a földrajzi elhelyezkedésre utal, hiszen bár a mintaadó ország az Franciaország, még is több más a mediterrán térségben elhelyezkedő ország is e modellhez sorolható.
150 Megjegyezendőnek tartom, hogy Görögország a mediterrán modellen belül speciális, szélsőséges jellemzőket hordoz magán, ahogyan az a 2. számú ábra adataiból is kiderül.
151 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.) (2010): i.m., 19.,25.,44.
152 HOFFMAN István (2015): i.m., 238.
153 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.) (2010): i.m., 19.
átengedésre.154 E mellett más típusú kiegyenlítési technikákat is alkalmaznak, főként normatív támogatások formájában. A rendszer sajátossága, hogy nemcsak a vagyonelemekben és a feladatrendszerben, hanem a finanszírozásban is elválnak az általános működésre nyújtott támogatásoktól a közfeladatokra nyújtott támogatások, mely utóbbiak kötött felhasználással bírnak.155 Így például Spanyolországban a központi adók megosztásától függő általános támogatás mellett ismert a közlekedési infrastruktúra fenntartására nyújtott támogatás, ahogyan Görögországban is külön kötött felhasználású beruházási támogatást nyújtanak. Hasonlóan Franciaországban, az általános célú támogatás mellett megjelenik a beruházási támogatás, vagy épp a felnőttképzési támogatás.156
A másik alapmodellnek tekinthető típus a rajnai vagy német. E körbe Németországot, Ausztriát és Svájcot sorolhatjuk, melyek közös jellemzője, hogy föderatív berendezkedésű országok.157 Talán épp ebből adódóan többszintű, hierarchizált igazgatási és kormányzati feladatellátási rendszer figyelhető meg, melyet változatossá tesz a különböző tagállamok eltérő szabályozása. Középszinten a tartományok állnak, melyek közfeladat-ellátó szerepe erős. A helyi egységek kevésbé decentralizáltak, kevés feladat és hatáskört kaptak, melyhez ráadásul állami felügyelet is társul.158 Tovább bonyolítja a rendszert, hogy például Németországon belül négyféle önkormányzati igazgatási megoldást találunk, mivel az önkormányzati politika részben tartományi kérdés is.159 Tehát erősen differenciált a feladattelepítés a teljesítőképességükhöz, méretükhöz, jogállásukhoz alakítva. Hasonlóan a francia modellhez élesen elválnak az államtól átvett államigazgatási és az önkormányzati feladatok köre. Utóbbi esetében beszélhetünk kötelező és fakultatívan vállalt feladatokról. A feladatellátásban ismertek a különböző társulásos formák, melyeket előszeretettel is alkalmaznak. A feladatellátáshoz szükséges vagyon erősen törvényi korlátozás alá esik, privatizációra bizonyos vagyonelemekben, mint például, ami a szennyvízkezeléshez kapcsolódik, nincs lehetőség. A német modellben a helyi adóbevételeknek fontos szerepe van, sőt az utóbbi években annak aránya is növekedett, például Ausztriában több mint 60%-át teszi ki a bevételi szerkezetének.160 Kiegyenlítési technikaként az átengedett vagy megosztott központi adók vannak jelen, Németországban az szja, áfa és a kamatadó estében, míg Ausztriában ez kiegészül az ingatlan átruházási adóval és az üzemanyagadóval.161 Ezzel párhuzamosan a
154 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona – FINTA István (szerk.): Zárótanulmány a hazai önkormányzatok finanszírozási helyzetéről. MTA KRTK, Pécs, 2014, 8-9.
155 HOFFMAN István (2015): i.m., 242.
156 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona – FINTA István (szerk.) (2014): i.m., 8-9.
157 SIVÁK József – VIGVÁRI András (2012): i.m., 172.
158 HORVÁTH M. Tamás: Magasfeszültség. Városi szolgáltatások. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2015, 33.
159 MA szakirodalmak megkülönböztetik a dél-német és észak-német tanácsi, a Hesseni magisztrátusi, a Schleswig-holsteini városi modellt és a Rajna, Saar-vidéki polgármesteri modellt.
160 A 3. és 4. számú táblázat összevetése a változást jól mutatja.
161 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona – FINTA István (szerk.) (2014): i.m., 8.
kormányzati céltámogatások növekedése figyelhető meg a helyi költségvetésekben.162 Ez alapvetően feladathoz kötött, a ténylegesen ellátott közfeladatok finanszírozásához kapcsolódik, azaz kötött felhasználásúak.
A harmadik modellként a skandinávot érdemes megemlíteni, ahova Dánia, Svédország, Norvégia, Finnország és még Izland önkormányzati rendszere sorolható.163 Az előző modellekkel, főleg a némettel, sok közös vonást mutat, mégis azoktól eltérően a decentralizáció foka magasabb, az önkormányzatok széles feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. A helyi önkormányzatoknak tehát erős delegált döntési, feladatellátási jogkörük van.164 Ugyanakkor eltérés, hogy az önkormányzatok száma kevesebb, azaz integráltak, az alapegységek nagyok. Ez arra vezethető vissza, hogy a mérethatékonysági kérdések kezelése nem a társulásos feladatellátási formák ösztönzésével, hanem önkormányzatok összevonásával valósult meg.165 Kétszintű a rendszer, mely megyei és települési szintre tagozódik, hierarchia nélkül.166 A sokrétű feladatrendszerhez széleskörű pénzügyi autonómia is társul. Svédországban például a helyi szint feladata a szociális ellátások, az óvodai-és iskolai oktatás-nevelés, az alapfokú egészségügyi ellátás, a vízellátás, az útfenntartás vagy épp a környezetvédelem.167 Nem véletlenül jegyzi meg Vigvári András168 tanulmánya, hogy a központi szint jelentős felelősséget delegál a helyi szintre. Továbbá azt, hogy a feladatellátásban sokszor amerikai mintát követve regionális szolgáltatóegységek kialakítását alkalmazzák. Így talán nem meglepő, hogy jelentősek a helyi adóbevételek a finanszírozás rendszerében, Izlandon például e forma majdnem háromnegyedét teszik ki a teljes bevételnek. A kormányzati támogatásoknak alapvetően kisebb a mértéke az előző modellekhez képest, bár kivétel ezalól Dánia, ahol 60% feletti ez az érték.169 Ezen országokban az államháztartásban a redisztribúció magas foka miatt a második legnagyobb alrendszer az önkormányzati szektor. A magas helyi adóbevételek miatt a kiegyenlítési technikák kisebb szerephez jutnak, így az átengedett és megosztott adóknak nincs nagy jelentősége. Svédországban egyáltalán nincs ilyen forma, míg Dániában és Finnországban csupán a társasági nyereségadó egy része kerül átengedésre.170
Negyedikként a közép-kelet-európai önkormányzati rendszerek modelljét említhetjük meg, melyet rendszerváltó országok–modellnek is nevezhetnénk. A szakirodalmak legtöbbször nem említik külön modellként, inkább vegyes rendszernek
162 HOFFMAN István (2015): i.m., 247.
163 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.) (2010): i.m., 14., 17., 26., 36., 45.
164 ZSUGYEL János (szerk.): A közpénzügyek nagy kézikönyve. CompLex, Budapest, 2009, 101.
165 HOFFMAN István (2015): i.m., 251.
166 BALÁZS István (szerk.) (2012): i.m., 15.
167 SCHUSTER, Wolfgang – VALLIER,Frédéric (eds.) (2010): i.m.,45.
168ZSUGYEL János (szerk.) (2009): i.m., 102.
169 Lásd erről részletesen a 2. ábra és a 11. számú táblázat adatait.
170 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona – FINTA István (szerk.) (2014): i.m., 8–9.
nevezik, ahogy Balázs István is teszi.171 Ugyanakkor én úgy gondolom, hogyha az előző esetekben az önkormányzatok mérete, feladat- és hatásköre, valamint a pénzügyi decentralizáció szemszögéből jellemezni lehetett a modelleket, akkor ugyanígy a közép-kelet-európai (al)modell is hordoz magán egyedi jellemzőket. Bár erre vonatkozóan a legtöbb szakirodalom arra hivatkozik, hogy időben az önkormányzatiság később alakult ki e régióban, és az ismertetett modelleket követte, így azok alapján jellemzik és keresik a hasonlóságokat, különbségeket. Ezzel szemben Vigvári Andrással egyetértve úgy gondolom, hogy az átalakuló országok nem sorolhatóak be a korábban vázolt modellekbe.172 A rendszerváltástól eltelt több mint harminc év, különösen a gazdasági válság utáni időszak ugyanakkor rávilágított arra, hogy a volt rendszerváltó országok többsége (Csehország, Szlovákia, Románia, Lengyelország) – köztük hazánk is – egy saját önkormányzati modellt követ.173 Épp ezért fontosnak, valamint felvállalandónak tartom a korábbi felosztás újragondolását, és a kontinentális modellek között szerepeltetni a közép-kelet-európai megoldást. E rendszerekben megfigyelhető, hogy széttagolt az önkormányzati rendszer, a legtöbb kis település rendelkezik önkormányzatisággal, egyedül Lengyelország esetében némiképp integráltabb a rendszer. A feladat- és hatáskör tekintetében pedig közepesen széles felhatalmazásról beszélhetünk, melyhez kisebb fokú autonómia társul. Ez utóbbi a pénzügyi decentralizációban is érvényesül, a központi támogatásoknak jelentős szerepe van, az öt említett ország közül négyben 60% körül van ez az arány,174 míg Csehország esetében csak 40%-ot tesz ki, ahogyan ezt a 2. számú ábra mutatja. Ezzel összefüggésben, utóbbi állam tekintetében a helyi adóbevételeknek van nagyobb szerepe, míg az előbbiek esetében ez kisebb szintet jelent, melyhez folyamatos elszámoltatás vagy kötöttség társul. A helyi saját bevételek szerepe bár fontos, mégsem éri el a központi támogatás mértékét. Az átengedett és megosztott bevételeknek fontos szerepe van, közös elem, hogy hazánkat kivéve az szja, míg Csehországban az áfa és a társasági nyereségadó, Romániában az áfa, Lengyelországban a társasági nyereségadó is megosztásra kerül.175 Ráadásul érdemes arra is utalni, hogy a 2010-es éveket követően ezen államok egy részében egyfajta centralizációs törekvés is megjelent, mely a helyi önkormányzati rendszerre is hatást gyakorolt.176
171 BALÁZS István (szerk.) (2012): i.m., 16.
172 ZSUGYEL János (szerk.) (2009): i.m., 102.
173 Megjegyezendő, hogy Hoffman István például Magyarországot és Lengyelországot is inkább a német modellhez tartja közelebb állónak és a körébe sorolja. De ugyan ezt teszi a svéd modellre vonatkozóan, kiemelve, hogy hasonlít a németre, de számos eltérést mutat. Így a közép-kelet európai országok sajátosságából adódóan az általa is használt analógia szerint indokoltnak tartom a külön modellben való tárgyalását. Lásd:HOFFMAN István (2015): i.m., 244, 251.
174 Lásd erről a 2. ábra adatait. Egyedül Lengyelországban kicsivel 60% az arány, a többiben ezt meghaladja.
175 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona – FINTA István (szerk.) (2014): i.m., 8–9.
176 PANARA, Carlo – VANEY, Michael (eds.): Local Government in Europe. The ’fourth level’ in the EU multilayered system of governance. Routledge, Abingdon, 2013, 151–182.
2. ábra Az önkormányzati bevételi szerkezet alakulása egyes OECD országokban,
2014-ben177
Forrás: OECD.Stat (2014) adatai alapján saját szerkesztés A klasszikusnak tekinthető tipizálás után érdemes arra utalni, hogy az önkormányzati modellekhez kapcsolódóan, az egyes formákban megjelenő pénzügyi autonómia szemszögéből létezik egy másikféle csoportosítás is, mellyel Vigvári András munkájában találkozhatunk.178 E típusok részletes elemzésétől eltekintek, pusztán az elméleti síkon maradva említem meg az alábbi három típust. Az elkülönítés alapját a saját bevételek és a központi támogatások, illetve az adómegosztás egymáshoz viszonyított aránya adja. A Vigvári által említett első forma a paternalizmusra hajló modell, mely jellegzetessége, hogy az önkormányzatok bevételeinek döntő része központi költségvetési támogatásokból áll, tehát a központi kormányzati szint dominanciája érvényesül, tehát a helyi autonómia kisebb. A második a szolidáris modell, mely az eltérő pénzügyi kapacitásokkal rendelkező önkormányzatok között a kiegyenlítési mechanizmusokra épít, s ez által nagymértékű adó-újraelosztás valósul meg a központi transzferek és az adómegosztás eszközén keresztül. Végezetül megemlíthető a liberális modell, melyben a pénzügyi autonómia a legerősebb, a helyi
177 A föderatív államok esetében az adatsorok a helyi önkormányzati adatokat tartalmazzák és a szövetségi szintű adatokat nem, lévén, hogy a kutatás célja a helyi szinten működő önkormányzati egységek összehasonlítása. A diagram alapjául szolgáló részletes adatokat az 11. számú táblázat tartalmazza.
178 SIVÁK József – VIGVÁRI András (2012): i.m., 182.
adóztatás fontos szerepet játszik, mely az alsóbb szintű kormányzati egységek között adóversenyt generál.179
Mint láthattuk az európai önkormányzati rendszerek nagyon változatos képet mutatnak. Az utóbbi évek gyakorlati kutatási arra világítanak rá, hogy a hagyományos modellek tiszta formában nem működnek,180 a globális hatásoknak köszönhetően egymással kölcsönhatásban fejlődnek.181 Hasonlóképpen a kontinentális és angolszász modell közötti különbségtétel is egyre inkább indokolatlanná válik. Épp ezért talán nem túlzó az a megállapítás, hogy a XXI. század elejére valamennyi önkormányzati rendszer vegyes jellegűvé vált, azaz több modellre jellemző ismérvet hordoznak magukon, melyek közül néhány karakteresebben kiemelkedik. Az önkormányzati modellekben eltérő a fiskális decentralizáció mértéke is, mely szintén folyamatos változás alatt ál. A továbbiakban épp a feladatokban és a fiskális decentralizációban bekövetkező változásokra kívánok reflektálni, az előzőekben felvázolt alapokra építkezve.