Az önkormányzati működés a hatékony, eredményes és gazdaságos -„3E”
szempontú- működés célfüggvényével írható le leginkább. Ezen célfüggvény teljesülését egy fejlett tervezési rendszeren alapuló önkormányzati működés és gazdálkodás tudja biztosítani, amelyet eredményesen a kontrolling rendszer keretein belül lehet megszervezni és működtetni. Egy fejlett tervezési rendszernek értelmezésemben az a tervezési rendszer tekinthető, amely –többek között és nem kizárólag- módszertanilag megalapozott, ami azt jelenti, hogy kombináltan alkalmazza a különféle tervező-elemző módszereket minden idődimenziót felölelő tervezési munka – stratégiai –taktikai - operatív- folyamatában, továbbá jól kialakított indikátorok segítik a tervek végrehajtásának nyomonkövetését illetve a vezetők felé történő folyamatos visszacsatolást.
Az önkormányzati szektorban különösen igaz az az állítás, hogy a tervezés során elkészített tervek jelentik a gazdálkodás és a működés alapját.
A kutatásom alapvető célkitűzéseit a magyarországi települési önkormányzati szinten folyó tervezés jelenlegi folyamatára és módszertani kérdéseire fókuszálva jelöltem ki. A célkitűzések és az ehhez kapcsolódó feltevéseim megalkotásakor a kutatási témához szorosan kapcsolódó specifikus célok és állítások előállítására törekedtem.
A kutatásom két fő célkitűzés eléréséhez kötődik:
1. A már létező szakirodalomra és az empirikus kutatás eredményeire egyaránt alapozva felrajzolok egy összefüggő képet a települési önkormányzatok tervezési rendszerének folyamatáról, a gyakorlatban is alkalmazott vagy alkalmazható tervezési módszerekről és a megállapítások összesítését követően elvégzem a tervezési rendszer „SWOT” analízisét.
117
2. Az első kutatási célból következik a második célkitűzés. A kutatásom során arra keresem a választ, hogy milyen feltételek esetén beszélhetünk modern tervezési rendszerről a települési önkormányzatok esetében, vagyis melyek az önkormányzati tervezési rendszer innovációjának kulcstényezői és megújításra váró területei elsődlegesen módszertani szempontból.
A továbbfejlesztés során az üzleti szektorban elterjedt menedzsment módszereket tekintem kiindulási alapnak, mert véleményem szerint a módszerek többsége sikeresen adaptálható a közszektorban is. Különös hangsúlyt kívánok helyezni a stratégiai-taktikai tervezés fogalmának újragondolására, a gazdasági program stratégiai szerepének megerősítésére, illetve a rövid távú tervezés vonatkozásában a programtervezés és az önköltségszámításon alapuló költségtervezés területeire. A helyzetfeltárás eredményeire támaszkodva kidolgozok egy kontrolling szemléletű tervezési modellt vagy keretrendszert, amely sikeresen támogathatja a hosszú és rövid távú tervalkotási folyamatot illetve komplex tervezési rendszert, és amely képes a hosszú és rövid távú tervek összehangolására is. A tervezés információs folyamatában a számviteli információkra támaszkodik elsődlegesen. Kutatási javaslataim szempontjából kedvező irányú változások indultak el a szektorban az eredményszemléletű könyvvezetési eljárás alkalmazásának bevezetésével, ami megteremti az információs és módszertani bázisát a pénzügyi számviteli adatokra épülő tervezési rendszer kidolgozásának. Véleményem szerint az önkormányzatok számviteli információs rendszere alkalmas lett a vezetői számviteli alrendszer kidolgozására. Javaslataimat a tervezéssel összefüggésben a vezetői számvitelhez kapcsolódóan az önköltségszámítás szabályai tekintetében szeretném megfogalmazni.
118
A célkitűzések megvalósítása érdekében illetve azzal összefüggésben a következő feltevéseket fogalmaztam meg, amelyeket matematikai-statisztikai számításokkal alátámasztva szeretnék bizonyítani. A feltevések során használt fogalmak pontos meghatározását a 8. melléklet tartalmazza.
Feltevéseim:
1. A helyzetfelmérés eredményeit előzetesen is alátámasztó kiinduló feltevésem az, hogy a települési önkormányzatoknál készülnek hosszú távú tervek –jellemzően a jogszabályi kötelezettségek teljesítése érdekében-, de ennek ellenére nem folyik valódi formalizált és komplex stratégiai tervalkotási folyamat. A gazdasági program nem tekinthető a hosszútávon megalapozott és kiegyensúlyozott működést és gazdálkodást támogató stratégiai tervdokumentumnak illetve irányítási eszköznek.
Készülnek hosszú távú tervek a szektorban, de azok nem felelnek meg a stratégiai tervezés és stratégiai menedzsment kritériumainak és nem szolgálnak valódi stratégiai iránymutatásként és a rövid távú tervek alapdokumentumaiként. A stratégia alkotás során nem alkalmazzák a különféle stratégiai tervezési és elemzési módszereket, eszközöket sem és alacsony fokú a stratégiai tervekben kitűzött célok végrehajtásának nyomon követése, monitoringa is. Ennek következtében az önkormányzatok és intézményeik tervezési tevékenysége az éves költségvetés tervezésre fókuszál, ennélfogva a működést alapvetően a következő költségvetési év tervszámainak való megfelelés jellemzi.
119
2. A kiinduló feltevéshez szorosan kapcsolódó következő állításom szerint a hazai települési önkormányzatoknál alacsony a korszerű programköltségvetés tervezési technika alkalmazásának aránya.
Feltevésem szerint a települési önkormányzatoknál meghatározó szerepet betöltő és jól programozható funkciók körében indokolt lenne a használata.
A programalapú költségvetés tervezés alkalmas tervezési módszer a stratégiai célok és éves költségvetési terv összekapcsolására, továbbá a jelenleg hatályos feladatfinanszírozási rendszert is hatékonyabban támogathatja, mint a hagyományos inkrementális költségvetés tervezési eljárás.
A programalapú költségvetés tervezési módszer hazai önkormányzatoknál történő alkalmazását sok hazai kutató szakember is sürgeti, továbbá a szükséges reformlépések között is említésre kerül a bevezetésre irányuló javaslat.
3. A költségvetés tervezési módszereket differenciáltan kell alkalmazni, figyelembe véve a tevékenység, a közszolgáltatási feladat jellegét és tartalmát, a felmerülő költségek programozhatóságát.
A tervezési módszerek alkalmazása során az ellátandó közfeladat jellegéből, tartalmából célszerű kiindulni. Megállapítható, hogy egyes működési területeken (például haderő, védelem, igazgatás) a korszerű teljesítményalapú tervezési technika alkalmazása nem éri el a célját, mert az elért teljesítmény, eredmény (outcome) nehézkesen mérhető. Azokon a területeken javasolt a programstruktúrákon alapuló teljesítmény és eredményorientált tervezés alkalmazása, ahol fontos a teljesítmény, amelyhez megfelelő önköltségszámítási tevékenységnek, érdekeltségi, ösztönzési rendszernek is kapcsolódnia kell.
120
4. Előzetes feltevésem szerint a magyar önkormányzati szektor tervezési rendszerének fejlettsége tekintetében a települési önkormányzatok mérettől függetlenül egy „masszába tömörülve” hasonló jellemzőkkel írhatók körül. A tervezési rendszer jellemzői és módszertani továbbfejlesztése szempontjából nem indokolt a méret szerinti szegmentálás.
A negyedik feltevésemmel azt szeretném bizonyítani, hogy a „méret” nem differenciáló tényező a tervezési rendszer továbbfejlesztése szempontjából.
Magyarország településszerkezete –illetve a települési önkormányzatok mérete- meglehetősen eltérő, az önkormányzatok feladatai szerteágazók és egymástól különbözőek, mindezek ellenére a menedzsment tervezési szemlélet és a vállalati stratégiai – taktikai és operatív tervező – elemző módszerek szelektált és testreszabott alkalmazása minden önkormányzati méret kategóriában indokolt lehet. Feltevésem szerint Magyarország sajátos helyzetéből fakadóan nincs szükség a méret szerinti differenciálásra a menedzsment módszerek továbbfejlesztése szempontjából, mert egységesen fejletlen képet mutatnak az önkormányzatok mérettől függetlenül.
5. Előzetes feltételezésem alapján a magyarországi önkormányzatok a pénzügyi helyzet, a nyitottság, a területi elhelyezkedés és a vezetési szemlélet jellemzői alapján eltérő mértékben tartják szükségesnek tervezési rendszerük innovációját.
Az értekezésem egyik célja kijelölni a tervezési rendszer továbbfejlesztésének területeit. Kutatásomban ehhez a célkitűzéshez kapcsolódóan arra keresem a választ, hogy melyek a tervezési rendszer továbbfejlesztése iránti nyitottság befolyásoló tényezői.
A feltevéseim elméleti gyökerét Mohr (1969) és Berry (1994) kutatásai adják, akik azt vizsgálták, hogy a költségvetési szervek milyen feltételek mellett vezetik be az innováció egyik eszközeként a stratégiai tervezést illetve mely feltételek esetén fogadják be az újításokat.
121
Kutatásaik során azt tapasztalták, hogy a költségvetési szervek a következő esetekben mutattak nagyobb fokú nyitottságot az újításra: (1) a kormányzati igazgatás elején, (2) nehezebb fiskális helyzetben, (3) amikor szorosabb a kapcsolat az üzleti szektorral, (4) ha nő azon hivataloknak a száma, amelyek a szomszédos települések hivatalaiban már bevezették és (5) a méret az egyik legmeghatározóbb tényező, ami előidézi a szervezetek innovációs hajlandóságát. Ezek szerint a nagyobb szervezetek nagyobb valószínűséggel újítanak és alkalmaznak különféle menedzsment módszereket, mint a kisebb szervezetek. A továbbfejlesztés iránti igény tényezőit Mohr és Berry kutatása és Magyarország sajátos jellemzőit is figyelembe véve a következőképpen határoztam meg és vizsgálom:
A tervezés innovációja iránti nyitottság vizsgálandó tényezői:
- pénzügyi helyzet
Az önkormányzatok pénzügyi helyzete befolyásolhatja az önkormányzatok hajlandóságát a modernebb költségvetés tervezési technikák és a stratégiai tervezés bevezetésére. A pénzügyi helyzet iránya nem meghatározó, mert egy rosszabb pénzügyi helyzetben lévő önkormányzat hasonló motivációt mutathat az újítások iránt, mint egy likvidebb, kevésbé eladósodott önkormányzat. Mindkét teóriára létezik racionális magyarázat. A pénzügyi helyzet sokféle mutatószám alapján megítélhető, melyek közül értekezésemben a kiadási főösszeg bevételi főösszeghez viszonyított arányát vettem alapul a minősítéshez, másrészt az eladósodottság fokának 3 éves átlagát kellett minősíteni a vizsgálatban szereplő önkormányzatoknak.
122 - nyitottság
A nyitottság alatt az önkormányzatok magánszektorral való kapcsolatát értem. Feltevésem alapján azok az önkormányzatok, amelyek kapcsolata a magánszektorral szorosabb, intenzívebb, azok nagyobb valószínűséggel fogadják be az üzleti szektorban már bevált és alkalmazott különféle menedzsment módszereket, mint amelyeknek alig van kapcsolata az üzleti szektor szereplőivel.
- területi elterjedés
A „szomszéd önkormányzatok” által bevezetett újítások és legjobb gyakorlatok (best practises) alkalmazásának motiváló hatásaként értelmezem a területi elterjedést. Azok az önkormányzatok, amelyek folyamatosan figyelemmel kísérik más önkormányzatok működését, újításait, azok motiváltabbak – látva és felbuzdulva más „szomszéd”
önkormányzatok sikerein- az újításokra.
- menedzsment-szemlélet
A stratégiai szemléletű vezetők innovatívabbak és nyitottabbak, hiszen az innováció iránti fogékonyság hozzátartozik a stratégiai célokat követő menedzser jellemzőihez.
123