Az innováció gyökerei a közszektorban

David Osborne és Kerry Brown szerint az innováció fogalma a közszektorban a következőt jelenti:

„Az innováció – új elemek bevezetése a közszolgáltatásokba – új tudás formájában, új szervezet formájában, és/vagy új menedzsment- vagy folyamat szakértelemként ragadható meg, ami egyben a múlttal való szakítást jelenti.” (Osborne – Brown, 2005, 4. o. idézi: Hámori - Szabó (szerk.), 2012)

Az állam és a közigazgatás működési zavarai miatt a közszektor jelentős átalakításokon ment keresztül a világ szinte minden országában. A működési zavarokra adott válaszok különféle iskolák, irányzatok, paradigmák formájában jelentek és jelennek meg napjainkig.

A közigazgatás átalakításának okait a nemzetközi szakirodalomban többféleképpen indokolják (például: Pollitt, 2010; Nemec, 2011; De Vries – Nemec, 2013), ezek közül a két leggyakoribb ok a komplexitás és a túlzott bürokratizmus okozta diszfunkcionális működés (Báger – Balogh, 2010). A komplexitás csökkentésére a horizontális és a vertikális szubszidiaritás elvét dolgozták ki. Az előbbi az állami feladatok magánszférába történő kiszervezését támogatja és a klasszikus hierarchikus struktúra karcsúsítását propagálja a szolgáltatásorientált és ügyfél centrikus működésen keresztül.

A vertikális szubszidiaritás jellemzői a felelősség decentralizálása, a verseny erősítése, a piaci módszerek bevezetése, a költségérzékenység és eredményszemlélet. A bürokratizmus leépítésére született megoldások a professzionalizmus kiépítése és a menedzserializmus ideológiája (Báger – Balogh, 2010).

108

Szekunder kutatás alapján a mai napig talán legismertebb közszféra-reform koncepció az 1970-es - 80-as években az angolszász országokban (Új-Zéland, Nagy Britannia, Kanada, Ausztrália, USA) megjelenő, majd a 90-es években induló „piacosító- menedzsmentesítő” NPM (New Public Management) mozgalom.⁴⁶ Az NPM-reformok között jelenik meg minden olyan elméleti iskola, amely a különféle menedzsment eszközök, módszerek közszektorban történő alkalmazásában látja az állam és közigazgatás működési problémáinak megoldását.⁴⁷

Az NPM doktrína a magánszektor módszereinek a közszektorra átültethetőségét hirdette és a folyamatok feletti hatékonyabb kontrollban, illetve a piac mint allokációs mechanizmus elsődlegességét és a kormányzat szerepváltását hirdette („kormányozzon, ne evezzen”). Terjedésének okai között találunk politikai-ideológiai tényezőket, fiskális szempontokat, illetve a polgárok részéről a jobb közszolgáltatás iránti igény emelhető ki.

Globális jelenséggé válása hátterében az ezt elsőként alkalmazó angolszász országok kulturális-tudományos dömpingje áll, amit tovább erősít az a tény, hogy a globális szervezetek ajánlásai is ezt a radikális javaslatot tartalmazták (László, 2012).

Az NPM legfontosabb közös jellemzői Józsa alapján a következőképpen foglalhatók össze:

 „szervezeti decentralizáció, a jogkörök kiterjedő delegálása, szervezeti struktúra tagolása,

 a gazdaságosság, hatékonyság és hatásosság⁴⁸ fokozott hangsúlyozása,

46 Az angolszász országokban történő megjelenésnek elsődlegesen történelmi gyökerei vannak. Erről részletesen lásd Józsa (2006)

47 Az NPM-vel kapcsolatos hazai és nemzetközi kutatások eredményeit, tapasztalatait részletesen elemzi Hajnal (2004). Továbbá kiemelendő még Fábián (2010) és Horváth M.

(2005) kapcsolódó írása.

48 A hatásosság a hazai jogszabályokban és publikációkban az eredményesség fogalmaként jelenik meg.

109

 teljesítményértékelés, standardok, objektív és mérhető célok bevezetése és alkalmazása,

 rugalmas munkafeltételek, bérek alkalmazása, teljesítményhez kötött javadalmazás,

 a fogyasztók választási lehetőségeinek és a szolgáltatások minőségének javítása,

 egyes szolgáltatások piaci és nonprofit szervezetek révén történő biztosítása,

 szerződéses kapcsolatok fejlesztése a közszférán belül, a vásárlói és szolgáltatói szerepek elválasztása,

 a verseny, a piaci és kvázi piaci eszközök fejlesztése. „ (Józsa, 2006.

99.o.)

Hajnal NPM összetevői között megjelenik még a dereguláció, állami támogatások leépítése, a végrehajtó közszolgálati ügynökségek létrehozása, a szolgáltatások díjkötelessé tétele, voucher (utalvány) rendszerek kidolgozása, a stratégiai tervezés, a teljesítménymérés és menedzsment mind egyéni, mind szervezeti szinten, a folyamatszemlélet és folyamatmenedzsment, programmenedzsment, a benchmarking elemzések fontosságának hangsúlyozása, az „enpowerment” és a minőségbiztosítás alkalmazása (Hajnal, 2004). Fábián úgy foglalja össze az NPM mozgalmat, amelynek célja a jóléti állam visszaszorításával a hatékony és gazdaságos közigazgatás megteremtése a vezetési rendszer megújításán keresztül.

Ennek megfelelően az NPM által alkalmazott célok és eszközök csoportja a következő:

 új személyzeti politikai modell,

 privatizáció,

 közigazgatási egységek önállóságának növelése,

 piaci verseny körülmények megteremtése,

110

 közigazgatási minőség javítása,

 „lean administration” (karcsú közigazgatás) kiépítése,

 ügyfélorientált közigazgatás és

 a közigazgatás és a politika szétválasztása (Fábián, 2010).

Fábián új elemként kiemeli tehát a közigazgatási folyamat újraszervezési kérdéseit (lean menedzsment) és a törvényhozó (politikai) hatalom és a szakmai végrehajtás (közigazgatás) szétválasztásának szükségszerűségét.

Összességében körvonalazódnak az NPM mozgalom közös ismertető jegyei, melyek a piac orientáció, ügyfél (polgár) barát közigazgatás, versenyhelyzet, „kevesebb és olcsóbb állam”, teljesítményorientált menedzsment, stratégiai szemlélet és folyamatracionalizálás.

Az NPM kritikái és utóélete

Az NPM a közszektor piacosítását hirdető elméleti keret, amely a menedzsment eszközök és módszerek sokféle kombinációjában került adaptálásra az alkalmazó országokban (Nemec, 2011; Pollitt – Bouckaert, 2011). Ez is azt az állítást bizonyítja, hogy az NPM nem egy uniformizált irányzat.

Az NPM eredményeiről ugyanakkor nem állnak rendelkezésre empirikus kutatások, ami megnehezíti az objektív vélemény kialakítását.⁴⁹

A koncepció értékelését megnehezíti, hogy egységes felfogása sosem alakult ki.

49 A közmenedzsment reformirányzatainak –közöttük az NPM-nek- nemzetközi összehasonlítását és értékelését részletesen lásd Zupkó (2001) és Hajnal (2004). Hajnal részletesen vizsgálja az NPM átfogó kritikáit és a kritikákat három csoportba sorolva összegzi, ezek a csoportok: az NPM diszciplináris státusza, az NPM alkalmassága és az NPM politikai gazdaságtana. A dolgozat terjedelmi okok miatt nem kíván részletesebben foglalkozni a közszektor menedzsmentreformok különféle irányzataival és azok vizsgálatával.

111

Diefenbach (2009) öt szempontot vizsgálva értékel:

 Potenciálisan javíthatja a közintézmények környezeti érzékenységét, de a gyakorlatban az NPM átesett a ló túloldalára azzal, hogy a közösségben gondolkodó polgár helyett a pénzéért szolgáltatást váró fogyasztói csoportok kerülnek a másik oldalra.

Ezzel az alapígéret, a köz szolgálata került veszélybe. (Ennek jelentőségét az mutatja, hogy ez a pont a témával foglalkozó elemzések mindegyikében megjelenik.)

 A szervezetek lelapítása és a decentralizáció látványos változásokat hozhat, ugyanakkor kérdéses, hogy a decentralizáció milyen feladatköröket érint, ha a legtöbb menedzsmentmódszer (pl. a tervezés-ellenőrzés) valójában centralizációt igényel.

 A teljesítmények mérése kapcsán kimondható, hogy mérés mindig is létezett a bürokráciában. Megfelelő indikátorokkal az eredményesség is mérhető lenne; ilyen kvalitatív mutatók azonban nem tudtak meghonosodni, maradt a kvantitatív mutatók és formális teljesítésük rendszere.

 Az új szemléletet képviselő menedzserek funkciói, eszközei nehezen voltak beilleszthetők egy közintézmény szervezeti kultúrájába.

 A közalkalmazottaknál emiatt jelentkező többletmunka, a business-like elvárásokból eredő stressz és a motiváció nehézségei szintén a rendszer ellen hatottak.

Diefenbach kritikai elemzésének ellensúlyozására több hasznos eszköz és módszer is látható, amelyek különféle neveken és kombinációkban, különböző mélységben alkalmazva mégis hozzájárultak a legtöbb fejlett országban a közintézményi rendszer teljesítményének javításához⁵⁰.

50 Nyugat-európai példákat mutat be Horváth M.(2005), Jenei (2005).

112

Az NPM mozgalomnak vannak közös értékei, de számos tényező (például:a történelmi-politikai sajátosságok) befolyásolja a végeredményt: létezik a piacosítók, az NPM ’kemény magját’ alkotó országok (Nagy-Britannia, Új Zéland, Ausztrália, USA) és a modernizálók csoportja (Nyugat-Európa); ez utóbbiban az állam megkerülhetetlen integrátor és érték-meghatározó.

Ugyanakkor a csoporton belül is eltértek az ütemek, más mixek alakultak ki (Pollitt, 2007). Pollitt és Bouckaert összehasonlító munkáját ismertetve Jenei György (2005) négyféle menedzsmentreform-pályát ír le a 90-es évekkel lezáródóan:

 maintain: a központi tényező a hagyományos kontroll megerősítése (kiadások visszafogása, korrupcióellenes kampány, jogi szabályozás aktualizálása). Előnye és hátránya is az, hogy nem hoz érdemi változtatást;

 modernise: a közigazgatás megerősítése a köztisztviselők képességeinek fejlesztésével (rugalmasabb tervezési és humánerőforrás-gazdálkodási módszerek, a közigazgatás belső deregulációja); ehhez társul a polgároknak a szolgáltatásnyújtás teljes folyamatába való bevonása (empowerment) (OECD, 2001);

 marketise: a benchmarking szellemében a közszektor szereplői között állandó versenyhelyzetet alakítanak ki;

 minimise: a kevesebb közfeladat – kevesebb közigazgatás jelszavát követve az állam igyekszik minél több feladattól megszabadulni. (idézi László, 2012)

Ezekből a stratégiákból két alappálya alakult ki: a minimalizáló-piacosító (ennek egy szélsőséges formája az NPM) és a fenntartó-modernizáló.

A kelet-közép-európai közigazgatás és közmenedzsment reformjai ezen a skálán a piacosító kategóriába sorolhatók. Az NPM mozgalom eredményeként megfigyelhető egy hangsúlyeltolódás a menedzsment szemlélet irányába a közpénzügyi döntések és módszertani alkalmazások

113

területén, ugyanakkor a közmenedzsment felfogások folyamatos fejlesztésére irányuló szándékok eredményeként az ezredfordulón megjelentek újabb irányzatok, ezek a „neo-weberi” és „governance”

irányzatok (Lynn, 2008).

A neo-weberi felfogás nem kizárólag a menedzsment eszközök alkalmazására fókuszál, hanem az állami szerepvállalás megerősítése és a menedzsmentszemlélet további hangsúlyozása mellett kulcsszerepet tölt be az eredményesség növelésére irányuló törekvés, az eredményesség mérése és teljesítményinformációk megjelenése a költségvetés tervezésben illetve azok folyamatos kommunikálása a társadalom tagjai felé, az együttműködő tervezés erősítése a civil szektor részvételén keresztül, végezetül a szakszerű és minőségi közszolgáltatás kiépítése (Stumpf (szerk.) 2008).

Véleményem szerint az NPM és a „neo-weberi” iskola - gyakorlatias jellegéből fakadóan- eszközeinek célirányos és körültekintő szelekciójával kiválaszthatóak azok a menedzsment eszközök és módszerek, amelyek önkormányzati szintű alkalmazása indokolt és hozzájárul a gazdaságos, hatékony, eredményes és minőségi közfeladat ellátás megvalósításához. Magyarországon jelentős késéssel indultak el a közszektor menedzsment reform folyamatok. A menedzsment módszerek önkormányzatoknál történő alkalmazásának létjogosultságát a 85/2011-es EU irányelv (Irányelv), a Magyary Zoltán Program és a Nemzeti Reform Program egyaránt megalapozza. Az Irányelv alapján a kellő időben rendelkezésre álló és megbízható költségvetési adatok rendszeres rendelkezésre állása kulcsfontosságú a megfelelő és jól időzített felügyelethez, ami pedig váratlan költségvetési fejlemények esetén lehetővé teszi az azonnali intézkedéseket. A költségvetési adatok minőségének biztosítása során alapvető az átláthatóság, aminek megvalósulásához ezen adatok rendszeres, nyilvános közzétételére van szükség (Irányelv 4.

bekezdése).

114

A Magyary Program kötelezettségként előírja az önkormányzatok számára az öngondoskodást, a közösségi feladatokhoz való hozzájárulást, meghatározva elmulasztásuk jogkövetkezményeit is.

Új elem továbbá a település önfenntartó képességének erősítésére, a helyi erőforrások feltárására, kiaknázására, az öngondoskodás elvének érvényesítésére vonatkozó előírás. A Magyary Program Szervezetfejlesztéshez kapcsolódó módszertani útmutatójában konkrétan megjelennek a stratégiaorientált menedzsment módszerek alkalmazására irányuló kormányzati szándékok a CAF⁵¹ modell javaslat keretében.

A Nemzeti Fejlesztési Program komplex intézkedési csomagot fogalmazott meg a közigazgatás korszerűsítésére, melyek között a szervezetfejlesztési program részeként kiemelt célkitűzés a hatékonyabb és gazdaságosabb (és véleményem szerint eredményesebb) erőforrás felhasználást, jobb teljesítményt és szolgáltatási színvonalat eredményező illetve támogató menedzsment módszerek adaptálása a közszektorra. A reform program a teljesítmény- és folyamatmenedzsment módszerek alkalmazását preferálja. A kontrolling olyan folyamat-, eszköz- és módszer-együttes, amely a vezetői döntéshozatalt, irányítást támogatva beszámolási és információellátási funkcióján keresztül időben biztosítani tudja a szükséges információkat minden „stakeholder” számára. A megfelelő minőségű és mennyiségű információ szolgáltatás hozzájárulhat az önkormányzatok öngondoskodási képességének kiépítéséhez is az indokolatlan kiadások (költségek) és a saját bevétel növelésére irányuló lehetőségek feltárásán keresztül. A megújult pénzforgalmi és eredményszemléletű számviteli adatokat egyaránt biztosító információs rendszer egyúttal megteremti azt az információs alapot, amely

51 CAF: (Common AssessmentFramework), magyarul Közös Értékelési Keretrendszer. A CAF az EFQM (Európai Minőségirányítási Alapítvány Kiválósági Modell-je) alapján kifejlesztett teljeskörű minőségmenedzsment (TQM) eszköznek tekinthető.

115

képes adatokkal kiszolgálni a tervezés-elemzés-beszámolás-információellátás állandóan ismétlődő folyamatát.

Értekezésemben azt kívánom megerősíteni, hogy – a fejlett piacgazdaságok gyakorlatának (kiemelendő USA és Új-Zéland) megfelelően – hazánkban is célszerű lenne alkalmazni az önkormányzatok és intézményeik irányításában, különös tekintettel a tervezés-elemzés-beszámolás területein a menedzsmenttudományok módszereit és technikáit. Kutatásommal a menedzsmentmódszerek közül a stratégiai tervezés és az operatív tervezés (együtt: kontrolling szemléletű-tervezési rendszer) alkalmazásában rejlő lehetőségekre kívánom felhívni a figyelmet.

116

In document DOKTORI (PhD) ÉRTEKEZÉS SISA KRISZTINA A. (Pldal 108-117)