Magyarországon az 1990-es évek eleje politikai, társadalmi, gazdasági és közigazgatási rendszerváltást eredményező időszaknak tekinthető.
Közigazgatási értelemben azért beszélhetünk rendszerváltásról, mert a korábbi etatista „tanácsi” rendszert ekkor váltotta fel a mai „modern”
önkormányzati rendszer elődje, amellyel együtt megszületett az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról, amely egészen 2012.december 31-ig volt hatályban. Az 1990- es években létrejött önkormányzati modell egy vegyes modellnek tekinthető, hiszen egyaránt jellemezte az észak-európai modellre jellemző széles körű feladatellátás és a dél-észak-európai elaprózódottság. A hazai önkormányzati rendszer működési, gazdálkodási és finanszírozási zavarainak jelentős része erre a sajátos szerkezetre volt visszavezethető. Az önkormányzati szektor az 1990-es „nagy átalakulás” óta többször került olyan kritikus gazdálkodási és pénzügyi helyzetbe, ami szükségessé tette különféle reformlépések végiggondolását és gyakorlati megvalósítását, azonban kijelenthető, hogy napjainkra újabb mérföldkő elé érkezett ez a kormányzati szint. Ezt bizonyítják az eladósodottsági mutatók –melyek az állami adósságátvallással valamelyest enyhültek-, az adósságállomány finanszírozási szempontból egészségtelen szerkezete, a feladatellátás–finanszírozás aszimmetrikus viszonya, a soron következő év aggasztó költségvetési keretszámai, az átalakult feladat- és hatásköri rend, a bevezetésre került kötelező feladat finanszírozási rendszer. Az önkormányzati helyzetképet leíró tényezők felsorolása korántsem teljeskörű, de talán alkalmas annak érzékeltetésére, hogy a hazai szubszuverén kormányzati szint változások előtt és alatt áll, vagyis megérett a reformszintű változtatásokra.
6
Az utóbbi években számos hazai tanulmány1 született az önkormányzatok gazdasági, pénzügyi helyzetével kapcsolatosan, és ezek összegzéseként megállapítható, hogy a szakemberek is az önkormányzati gazdálkodást, feladatellátás-finanszírozást és tervezést érintő reformszintű intézkedések végrehajtását sürgetik. A szektoron belül megfigyelhető a túlzott mértékű bürokrácia és az abból fakadó lassú információáramlás, a költségfelhasználások (kiadások) pontatlan tervezése, a nehezen átlátható feladat finanszírozás, mindezek eredőjeként a megkésett vagy helytelen vezetői döntéshozatal.
Nemzetgazdasági érdek a gazdálkodásuk minőségét, a közfeladat ellátás átláthatóságát és a feladatellátást finanszírozó közpénzek és képződő források volumenének minél pontosabb meghatározását egyaránt szolgáló tervezési rendszer kialakítása. Az önkormányzati rendszer megújítására irányuló „ állami ” - azaz legfelsőbb szintű- törekvést és elkötelezettséget bizonyítja Magyarország 2013. évi Nemzeti Reform Programja és a Magyary Zoltán Közigazgatási és Fejlesztési Program MP12.0 önkormányzati reformot is érintő célkitűzései. A megújítást nemzetközi nyomás is sürgeti, hiszen a 85/2011-es EU irányelv (továbbiakban:
Irányelv) előírja a tagállamok számára költségvetési keretrendszerük továbbfejlesztését. Az Irányelv az államháztartás valamennyi alszektorát érintő továbbfejlesztési kötelezettségre vonatkozik, melyet 2013.december 31-ig kellett átültetni a nemzeti jogszabályokba. A hazai szándékok és nemzetközi elvárások megvalósításának lépéseként –többek között- megszületett az „új” 2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról (továbbiakban: Áhtv.) és a 2011. évi CLXXXIX. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól (továbbiakban: Mötv.).
1 erről részletesen lásd például ÁSZ (2007), Csapodi (2009), Lóránt (2010), Pálné (2008), Vígvári (2008, 2009, 2011), Báger-Vígvári (2007) írásait.
7
Továbbá a 2014-től hatályba lépett „új” számviteli előírásoknak2 köszönhetően a költségvetési számviteli információs rendszer is megújulás alatt áll az eredményszemléletű könyvvezetés költségvetési szektorra történő kiterjesztésével, átlátható és egységes közgazdasági és funkcionális (COFOG) osztályozás alkalmazásával.
A tervezés központi és a gazdálkodást megalapozó szerepe megkérdőjelezhetetlen ebben a szektorban is. A tervek egyrészt tekinthetők a feladatellátás során követendő iránytűnek, ami a célok által kijelölt pályán tartást szolgálja, másrészt a feladatellátás és működés végtelen és irracionális terjeszkedését korlátozó tényezőnek.
A készülő tervek jellemzően egy teljes politikai ciklus –Magyarországon sajnos a helyi menedzsment és ezzel együtt a célkitűzések, tervezett programok politikai ciklusonként cserélődnek-, illetve az adott költségvetési év működési és pénzügyi keretrendszerét (és ezáltal mozgásterét) biztosítják, ami a jelenlegi gyakorlatban a nagyvonalú és sokszor túl általános gazdasági program, ágazati tervek és az éves költségvetésben ölt testet. A rendszeres tervkészítés valójában az éves költségvetés készítésre szűkül.
Dolgozatom a szubszuverén kormányzati szint települési önkormányzati szereplőinek vizsgálatára terjed ki és azt kívánom bizonyítani, hogy ebben az érintett körben:
készülnek ugyan hosszú távú tervek, de azok nem felelnek meg a valódi stratégiai tervezés kritériumainak, ennélfogva erőtlenek és nem dinamizálják az önkormányzatokat hosszútávon eredményes és hatékony működésre,
2 4/2013(I.11) Kormányrendelet az államháztartás számviteléről (továbbiakban: Rendelet)
8
a jogszabályi előírás alapján kötelező jelleggel készülő gazdasági program jelenleg nem tölti be egy átfogó stratégiai terv szerepét és nem tekinthető stratégiai irányítási illetve döntéstámogató eszköznek,
a középtávú tervezés szinte teljesen hiányzik ezen a kormányzati szinten,
az éves költségvetés tervezés módszertanilag elavult, feltevésem szerint célszerű lenne elmozdulni a teljesítmény és eredménycentrikus programtervezési eljárás irányába.
Mindezen feltevésekre alapozva indokoltnak tartom a tervezési rendszer átfogó továbbfejlesztését, elsődlegesen módszertani megújítását. A dolgozatomban összefüggés vizsgálatokkal bizonyítani szeretném továbbá azt az állításomat, miszerint a tervezési rendszer módszertani továbbfejlesztése szempontjából irreleváns az önkormányzat mérete3. Magyarország településszerkezete –illetve a települési önkormányzatok mérete- meglehetősen eltérő, az önkormányzatok feladatai szerteágazók és egymástól különbözőek, mindezek ellenére a menedzsment tervezési szemlélet és a vállalati tervező – elemző módszerek szelektált és testreszabott alkalmazása minden önkormányzati méret kategóriában indokolt lehet. Végezetül a tervezési rendszer továbbfejlesztésére irányuló szándék (innovációs hajlandóság) befolyásoló tényezőit vizsgálom Mohr, 1969. és Berry, 1994. kutatásaira alapozva. A nemzetközi kutatási eredményekkel összhangban megfogalmazott feltevésem alapján az innovációs hajlandóság összefüggést mutat az önkormányzat pénzügyi helyzetével, a nyitottság, területi elterjedés és a menedzsment szemlélet tényezőkkel.
3 Az önkormányzati méret pontos körülhatárolásával, a méret alapján történő besorolás nagyságrendi kritériumaival és végeredményben a dolgozatban alkalmazott méret kategóriákkal az 5.1-es fejezetben foglalkozom részletesen.
9
Feltevésem alapján a versenyszférában már elterjedt és bevált menedzsment eszközökkel, módszerekkel és nem utolsó sorban szemlélettel lehetőség nyílik a tervezési folyamatok és tervezési rendszer hatékonyabb működtetésére és együttvéve a gazdálkodás feltételeinek és körülményeinek optimalizálására, a közszolgáltatás minőségének javítására az önkormányzati szektorban is.
A modern tervezési rendszert a kontrolling4 keretében javasolt kialakítani és működtetni, amelyet az államháztartási számviteli információs rendszer költségvetési-, pénzügyi- és vezetői számviteli alrendszerei látnak el információkkal. Az államháztartási számviteli információs rendszer vezetői számviteli alrendszere valójában nem létezik, ezért azt gondolom, hogy a tervezéssel összefüggésben a vezetői számvitel szerepére, területeire is hangsúlyt kell helyezni.
A disszertáció felépítése:
Értekezésem első felében foglalkozom az önkormányzati szektor nemzetgazdasági szerepével, jogszabályi hátterének átfogó bemutatásával, a feladatellátás és a finanszírozási rendszer ismertetésével. A helyi önkormányzatok nemzetgazdasági súlyát a szektor bevételeinek és kiadásainak országos GDP-hez illetve a kormányzati szektor GDP-hez viszonyított arányszámai is jól tükrözik, továbbá nem elhanyagolandó a szektorban foglalkoztatottak száma és aránya alapján az önkormányzatok és intézményeik „munkaadói szerepköre” sem.
Az értekezésemben a tervezésre rendszerként tekintek, mely rendszernek részét képezi a tervezés folyamata, a tervezési módszerek és tervdokumentumok egyaránt. Ezért a teoretikus és empirikus vizsgálataimat ezen tervezési rendszer elemek részletesebb vizsgálatára szűkítem le.
4 A hazai önkormányzati kontrolling kutatás nem rendelkezik terjedelmes kutatási előzménnyel, amely kutatási űrt ellensúlyoz Kárpáti doktori disszertációja. A kutató disszertációjában javasolta a kontrolling közszektorban (beleértve az önkormányzati szektort is) történő alkalmazását (Kárpáti, 2013).
10
A tervezési rendszer továbbfejlesztésének érdekében szükségesnek tartom összefoglalni a vállalati tervezés fogalomrendszerét és elveit a közszektorban folyó tervezés jelenlegi folyamatának és módszereinek összefoglalásával együtt.
A közszektorban folyó tervezési munka szabályait és folyamatát törvények és kormányrendeletek szintjén szabályozzák Magyarországon, ezért különösen fontos a tervezésre vonatkozó hatályos jogszabályi háttér feldolgozása is. Az elméleti kutatómunkát a számvitel szerepének ismertetésével zárom, hiszen a tervezés elsődleges információs alapjának a számvitel tekinthető.
A szekunder kutatómunka eredményeinek alaposan alá kell támasztani az empirikus kutatás folyamatát, módszereit és eredményeit, amely az értekezésem második fő részét képezi. A primer kutatásokat a vizsgálati körben végrehajtott önkitöltős kérdőívek formájában megvalósuló lekérdezéssel és strukturált mélyinterjúk készítésével végeztem el.
A primer adatgyűjtés során a célkitűzésem a települési önkormányzatok tervezési folyamatának és alkalmazott módszertanának feltérképezése és átfogó értékelése a fővárosi kerületi, megyei jogú városi, városi és községi önkormányzatok szemszögéből.
Az értekezésemet az elvégzett empirikus kutatás, a vonatkozó jogszabályok, valamint a hazai és a nemzetközi szakirodalom feldolgozása alapján a következtetéseim, saját javaslataim és új vagy újszerű eredményeimmel zárom.
11