Intézményi feltételek

A kormányzás következő szintjén a politikai rendszer szervezeti kere-teit találjuk. Alkalmasak-e az intézmények a feladatok ellátására, meg-felelnek-e a társadalmi igényeknek és elvárásoknak – a központi kor-mányzattól a regionális szinten át a helyi önkormányzatokig? Itt már nem csupán közvélemény-kutatási adatokra, nemi hovatartozás sze-rint eltérő attitűdökre, véleményekre lehet hivatkozni, hanem konkrét intézményi megoldásokra is, amelyek kimutathatóan összefüggnek a nők politikai esélyegyenlőségének érvényesülésével; akár úgy, hogy nemi alapon diszkriminálnak, akár úgy, hogy rossz megoldásokat ajánlanak és közvetítenek a nők számára. Erre bőven szolgáltatnak példát a kötet közpolitikai fejezetei, amelyek feltárják egy-egy közpo-litikai területen a nemek közötti egyenlőtlenségeket – és a kormányok genderszempontot figyelmen kívül hagyó vagy éppen a női érdekek-kel ellentétes intézkedéseit.

az intézményi stabilitás és az ezen alapuló közpolitikai koherencia például jelzi, hogy egy adott rendszer megfelelően foglalkozik-e valamely kérdéssel.

Sajnos, a magyarországi esélyegyenlőségi területet, különös tekintettel Az egyik interjúalany megdöbbentő esetekkel illusztrálta pél-dául, hogy a női jelöltek – még csak nem is az országos, hanem a helyi politikába való belépéskor – milyen atrocitásoknak van-nak olykor kitéve, magánemberként és nőként is támadások érik őket. „nő legyen a talpán, aki kibírja”, fogalmazott a civil szerve-zeti vezető.

viharban hánykolódott a női esélyegyenlőség ügye az utóbbi két évti-zedben. A fordulatok ráadásul nem az előrehaladás dinamizmusáról árulkodnak. Az EU-csatlakozás előtti külső kihívás, a politikai „kondi-cionalitás”, vagyis a kívülről megfogalmazott elvárások magyarázták inkább az előrehaladást, amely azonban az elvárások lanyhulásával leállt. Az intézményi bizonytalanság közpolitikai következményeire szintén kitérnek az egyes fejezetek.

A stabilitáson kívül az egyértelmű intézményi profilok utalnak egy ügy konzisztens kezelésére. Ez az egyértelműség eltűnt, és napjainkra a női esélyegyenlőség ügye szinte teljesen feloldódott a családpoliti-kai intézményrendszerben. Ez meglehetősen kétséges eredményekkel jár. Revelatív az Eurobarometer-felmérés² a válság genderegyenlőt-lenségekre gyakorolt hatásáról, amelyet 2013 februárjában publikál-tak. Noha a nők általában, illetve a legtöbb európai uniós tagállamban úgy érzékelik, hogy a válság rontotta helyzetüket és esélyeiket, mégis drámai, hogy a magyarországi női válaszolók (1000 fős reprezentatív minta alapján) mondják a legnagyobb arányban (61 százalék a 47 szá-zalékos EU–27-átlaggal szemben), hogy a munkaadók elsődlegesen azt mérlegelik a nők alkalmazása során, hogy vannak-e gyermekeik.

A családpolitika nem helyettesítheti a nőpolitikát; a magyarországi női munkavállaló-választói kiszolgáltatottá válása tükröződik ezekben az eredményekben.

2 European Parliament Eurobarometer Flash survey (EB flash 371), Women and Gender Inequalities in the Context of the Crisis., http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobaromet-re/2013/femme/synth_en.pdf

1. táblázat

A nemek közötti esélyegyenlőség változó intézményi keretei

1995: Nőpolitikai Titkárság a Munkaügyi Minisztériumban 1996: Egyenlő Esélyek Titkárság a Munkaügyi Minisztériumban

1998–1999:

a Munkaügyi Minisztériumból Szociális és Családügyi Minisztérium lett, átszervezték az Egyenlő Esélyek Titkárságát, így 1999-ben Nőképviseleti Titkárság lett belőle, amely a Szociális és Családügyi Minisztériumon belül a Társadalmi Kapcsolatok Főosztályának része volt

2002: Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium Esélyegyenlőségi Főigazgatósága: feladata a „gender mainstreaming” érvényesítése

2003:

május: az Esélyegyenlőségi Főigazgatóság igazgatóját esélyegyenlőségi tárca nélküli miniszterré nevezték ki:

– Lévai Katalin (2003. május 19. – 2004. június 13.) – Göncz Kinga (2004. június 14. – 2004. október 3.)

2004:

január: az Esélyegyenlőségi Kormányhivatal létrehozása mint országos hatáskörű államigazgatási szerv

Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztériumon belül Nők és Férfiak Társadalmi Egyenlősége Főosztály

ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi miniszter:

– Göncz Kinga (2004. október 21. – 2006. június 8.)

Ifjúsági, családügyi, szociális és esélyegyenlőségi minisztériumi politikai államtitkár

– Korózs Lajos, Mesterházy Attila, Teleki László (2004. október 21. – 2006.

június 8.)

2006: Szociális és Munkaügyi Minisztérium Esélyegyenlőségi Főosztály – esélyegyenlőségi szakállamtitkárság

2010: Nemzeti Erőforrás Minisztérium Szociális és Családügyért Felelős Államtitkárság

2012: Emberi Erőforrás Minisztérium Szociális és Családügyért Felelős Államtitkárság

A választási rendszer kiváló példa arra, hogy az intézmények ho-gyan hatnak a nők és férfiak egymáshoz viszonyított társadalmi hely-zetére. Az 1989–90-ben lezajlott demokratikus átmenet során – a vá-lasztási rendszer megtervezésekor – fel sem merült ez a kérdés, hiszen a posztszocialista társadalmakban még nem érlelődhetett meg az a tapasztalat, hogy az általános szabadság eltérő feltételeket jelent a különböző társadalmi csoportok számára. A régi demokráciák erre

meglepő annak fényében, hogy bár az előkészítő – úgymond mozgal-mi szakaszban – részt vettek a nők a rendszerváltásban, a hivatalos tárgyalások során már háttérbe szorultak.

A választási rendszer 2011-es átalakításakor sem került napirend-re, hogy az befolyásolja-e a nők bekerülési esélyeit. Egyedül az LMP volt figyelemmel a problémára, és javasolta a női kvóta alkalmazását a listákon; a párt egyébként már a 2010-es választáson is alkalmazott kvótát a saját listája összeállításakor. A 2011. évi CCIII. törvénnyel szabályozott új választási rendszer, egyéb feltételek változatlansága esetén, várhatóan a női képviselők további számszerű és aránybe-li csökkenésével jár majd. Erre megbízható elemzések mutatnak rá a szakirodalomban, hiszen mind a mandátumok számának csökkenése – és így a kényszerű fluktuáció (Dahlerup, 1988: 279) –, mind a több-ségi elemek – elsősorban az egyéni választókerületek mandátumará-nyának növekedése – negatív következményekkel járnak a nők beke-rülési esélyeinek szempontjából (Várnagy et al, 2012). A változások a korábban is érvényesülő többségi hatást fokozzák. A nőknek általában nagyobb esélyük van az arányosságot képviselő listás helyekről való megválasztásra, mint a többségi dimenziót megtestesítő egymandá-tumos körzetekből való bekerülésre. Bár a jelöltállításért a pártok fe-lelősek, így a pártok döntenek mind a listás, mind az egyéni jelöltek személyéről, az egyéni körzetek nők szempontjából hátrányos voltát részben magyarázzák a társadalmi előítéletek (a választópolgárok egy része kevésbé szavaz női jelöltre, mint férfira), és még a női politikusok egy része is visszariad a versengőbb, konfliktusosabb egyéni körzeti megmérettetéstől. Ezen ugyanakkor nem lehet csodálkozni a feljebb idézett interjú megfogalmazása fényében, amely a női jelöltekre vonat-kozó, egyáltalán nem „nemtelen” (sic!) támadásokról szól.

Az intézményi hatások tekintetében is felveti a szakirodalom a már említett szélsőséges polarizáció negatív hatásait (Lawless et al, 2012).

Mivel a szélsőségesen polarizált pártviszonyok között nagyobb veszélyben van a bürokrácia – és konkrétan a kormányzati intézmények – pártsem-leges függetlensége, ez már önmagában a kormányzás hatékonyságát, il-letve a jó kormányzást csökkentő tényező. Igaz, ez az aggodalom nem csupán a női egyenlőségi ügyekre és a női közszereplők helyzetére vonatkoztatható, igazolva azt, hogy a jó kormányzást – genderspecifi-kumai mellett – általános társadalmi kontextusban kell értelmezni. Az intézmények függetlensége, a rendszer egészének tisztasága, vagyis a korrupció alacsony szintje a jó kormányzás gyakran említett dimenzi-ói. A demokráciák (is) küzdenek a korrupció ellen, hiszen az aláássa a

demokrácia fontos értékeit, a tisztességes és átlátható döntési-politikai folyamatokat, a világos és egyértelmű felelősségi viszonyokat, és így közvetve a diszkriminációmentességet, ami a nők esélyegyenlőségé-nek szempontjából is fontos. A magyarországi korrupciós helyzetet bemutató adatok romló tendenciáról árulkodnak. A női társadalom általában normakövetőbb (ez a társadalmilag konstruált nemi szere-pekkel függ össze), és ennek hatására politikai pozíciók betöltése során ők kevésbé érintettek a korrupcióban (Sundström et al, 2013). Ugyan-akkor a téma kutatói felhívják a figyelmet arra, hogy a kapcsolat ott a legszorosabb, ahol az intézményi feltételek ezt elvárják és lehetővé te-szik, vagyis ahol a demokrácia normái megkövetelik (Kunicova, 2006).

Kiváló példája ez annak, hogy a jó kormányzás egyszerre szolgálja a nők érdekeit és az egész rendszer hatékonyságát – és hogy a nőknek kitüntetett szerepe lehet a jó kormányzás szabályainak érvényesíté-sében. A demokratikus politika „nem jár rosszul” a női közszereplők-kel. A politikai intézményrendszer sajátosságai alapvetően befolyá-solják a női esélyeket; nem támogató intézményi környezet esetében joggal kérhető számon a kormányzás minősége.

3. közpolitikák

A kormányzás harmadik szintje a közpolitikai szint, vagyis a konkrét szakpolitikai döntések sora. Milyen esélyei voltak-vannak a megszer-veződött magyarországi női csoportoknak, szervezeteknek, hogy ré-szesei lehessenek a szakpolitikai döntéseknek? Itt is azt tapasztalhat-juk, hogy külső nyomásra történtek pozitív változások. A Nőképviseleti Tanácsot, „a Kormány döntéseit előkészítő konzultatív, véleményező, javaslattevő, a nők esélyegyenlőségét elősegítő cselekvési programok végrehajtása és annak ellenőrzése tekintetében koordináló testület”-ként, az 1059/1999 (V. 28) sz. kormányhatározat hozta létre. Ezt a szer-vezetet a 1089/2006 (IX. 25) sz. kormányhatározat értelmében a Nők és Férfiak Társadalmi Egyenlősége Tanács (NFTET) váltotta föl. Az újí-tást-átszervezést az EU egyenlőségpolitikai céljaihoz és intézményei-hez való alkalmazkodás indokolta, de szervezeti alapja, jogosítványai és összetétele lényegében követték a korábbi keretet. A fő különbsé-get az jelentette, hogy az utóbbinak az Európai Unió konkretizálódó genderpolitikája adta a hátterét. E lépések nem találtak egyértelműen

– nem kezdeményező, hanem csupán véleményezői szerepkörben ne-vesítették őket. Az erőforrások és a tényleges kompetenciák (kezde-ményezési, javaslattételi jogok, vétójogok) hiánya miatt a résztvevők szándékai ellenére nem hozott áttörést a magyarországi genderrezsim – azaz a genderkérdésekkel kapcsolatos politikai, közpolitikai, illetve intézményi megoldások, valamint a vállalt értékek összessége – meg-újítása tekintetében. 2010 után a NFTET-et nem hívták össze, viszont 2013-ban – immár a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumon be-lül – megalakult az Emberi Jogi Kerekasztal, amelyben női civil szerve-zetek is részt vesznek, tehát kormányzati szinten nem nevesítik külön a női esélyegyenlőséget³.

Szinte mindegyik kormányzati ciklusról elmondható, hogy még a megvalósult esélyegyenlőségi programokról, az esetleges eredmé-nyekről sem áll rendelkezésre elegendő információ. Például az Euró-pai Bizottság PROGRESS-programja – foglalkoztatási és társadalmi szolidaritási program a 2007 és 2013 közötti időszakra – keretében elnyert támogatásnak köszönhetően magyarországi kormányzati és önkormányzati intézmények, regionális fejlesztési ügynökségek mun-katársai, esélyegyenlőségi referensek kaphattak tájékoztatást és felké-szítést arról, hogy a nemek esélyegyenlőségének szempontja hogyan jelenhet meg a politikai és közpolitikai területeken, a programtervezés során. A kormányzat a tájékoztatással, az eredményeknek a médiá-ban való megjelentetésével bizonyíthatná, hogy ennek a projektnek a megvalósítása nem csak letudandó feladat volt, és nem mellesleg az eredmények bemutatásával növelhetné a társadalom gendertudatos-ságát is.

A jó kormányzati döntésekhez a körültekintő előkészítés, és az átlát-ható megvalósítás mellett a disszemináció is hozzátartozna, ami a tájé-koztatási folyamatban megjelenő visszajelzések és a körültekintő érté-kelés révén segíthetné a következő közpolitikai lépést. A közpolitikai döntések minden szakaszának kormányzási értéke van, a jó kormány-záshoz elengedhetetlen lépések. A döntés-előkészítésben nem voltak és nincsenek kedvező helyzetben a női szervezetek. A civil szférára irányuló figyelem két szempontból is indokolt, amikor a jó kormány-zás feltételeit igyekszünk feltárni. Negatív értelemben azért, mert a ci-vil ci-világ soha nem volt mentes a politikától, a számára megítélt állami támogatások átláthatósága és politikai befolyástól való függetlensége rendre kívánnivalót hagyott maga után, ami már önmagában is a

kor-3 Erről részletesen lásd a kötetben Dósa–Krizsán fejezet, 81–82. o.

mányzás minőségi problémáira utal. Ráadásul a női szervezetek pozí-ciói inkább romlottak e tekintetben, szavuk alig talál meghallgatásra.

Ez a megállapítás a közpolitikai-döntési-kormányzati folyamat és teljesítmény potenciális romlására figyelmeztet: a közpolitikai döntés mi-nősége ugyanis elválaszthatatlan a közpolitikai folyamat egészétől.

Pozitív értelemben pedig azért kell figyelemmel lenni a női civil szervezetekre, még abban az esetben is, ha nem jogvédelemmel vagy esélyegyenlőségi kérdésekkel foglalkozó szervezetekről van szó, mert – például a helyi közösségek megtartásával, egyes új szereplők helyzetbe segítésével, perspektivikusan pedig akár új döntéshozatali szempontok megfogalmazásával – a politikai világ gazdagodásához járulnak hozzá.

Hazánkban két intézményrendszer foglalkozott, illetve foglalko-zik ezzel a szférával. Az Országgyűlés 2003. június 23-án fogadta el a Nemzeti Civil Alapprogramról (NCA) szóló (2003. évi L. törvény a Nemzeti Civil Alapprogramról) törvényt, melynek fő célja a civil szervezetek működésének, a civil szektor fejlődésének támogatása volt. Az NCA-t is sok kritika érte döntései, kiválasztási mechanizmusa miatt, de a helyére 2012-ban felállított Nemzeti Együttműködési Alap (NEA) – amelynek alapját a 2011. évi CLXXV. törvény az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek műkö-déséről adja, és „civil törvény” néven vált ismertté – működése a jó kormányzás szempontjai tekintetében még problematikusabbnak bi-zonyult. Nem elsősorban azért, mert a NEA-ban a rendelkezésre álló támogatás értéke még a felét sem éri el a korábbi években az NCA által nyújtott támogatásoknak (2013-ban kb. 3 milliárd forint volt), ha-nem mert a NEA esetében átláthatatlanabbak a döntések, és kevésbé érvényesül a civil szféra befolyása. Az NCA tanácsában a civilek által választottak aránya kétharmad volt, míg a NEA esetében ez az arány

„A korábbi kormányokkal legalább lehetett beszélni, függetle-nül politikai hovatartozásuktól, most mélyrepülés van, nem fi-gyelnek ránk” – fogalmazott a Női Érdek egyik tagszervezetének vezetője, több évtizedes tapasztalat birtokában. „A 2010 előtti konzervatív kormányok nyitottabbak voltak a párbeszédre, mint a 2010 utáni időszak konzervatív kormánya” tette hozzá.

tériuma által kinevezett vezető áll. Eltekintve számos egyéb részlet és közszájon forgó anomália ismertetésétől, e szervezet mint kormány-zati egység gendertudatossága fontos kérdés témánk szempontjából.

Sok női civil szervezet számára az állami működési támogatás a megmaradás esélyét jelenti. A fent említett civil törvény, illetve a Nemzeti Együttműködési Alappal kapcsolatos egyes kérdésekről szó-ló 5/2012. (II. 16.) KIM-rendelet is sok akadályt állított a „kicsik” elé (például a kettős könyvelés kötelezővé tétele a közhasznú szervezetek számára, a közhasznúság feltételeként egymillió forintnyi éves bevé-teli minimum stb.). Ezek a feltételek sok női civil szervezet számára nem teljesíthetők. Pedig a női civil szervezetek a kisebb közösségek-ben – egyik interjúalanyunk megfogalmazásában – a kovász szerepét töltik be, és anyagi vagy szervezeti ellehetetlenedésük a jó kormányzás egyik pillérét ingatja meg.

Nem lehet áttekinteni, hogy milyen tematikus rend szerint, milyen szempontokat mérlegelve ítélik oda a civil szervezetek működéséhez biztosított állami támogatást, mivel a döntéshozatali mechanizmus nem transzparens. 2013-ben a NEA 6383 pályázatot bírált el kedvező-en, de valójában a 2831-ik helytől a szervezetek várólistára kerültek, azaz ezek a szervezetek csak kivételes helyzetben juthatnak hozzá a tá-mogatáshoz. A tényleges nyertes 2831 szervezet között 24 olyan szer-vezet van, amelynek nevében valamilyen módon szerepel a női nemre való utalás. Ez alapján készült az alábbi statisztika, megengedve, hogy lehetnek olyan női szervezetek, amelyek nem viselik nevükben a nők-re való utalást (ezek sorába tartozik például a Szexmunkások Érdekvé-delmi Egyesülete, amely 250 ezer forintos támogatást kapott). Az így kibontakozó kép több mint elgondolkodtató. A 2. táblázat tartalmazza a nyertes női civil szervezetek nevét, a kért és a megítélt támogatás mértékét. Eltekintve most attól, hogy mekkora a távolság a kért és az elnyert összegek között, megállapítható, hogy összességében a 24 női szervezet 17 023 897 forintot kapott, ebből kiemelkedik a maga 3,5–3,5 milliójával a Nők a Magyar Nemzetért Közhasznú Egyesület és a To-kaji Borbarátnők Társasága. a döntések szempontjainak átláthatatlansága súlyosan sérelmes a jó kormányzás szempontjából.

2. táblázat

Női civil szervezetek működési támogatása a Nemzeti Együttműkö-dési Alap (NEA) keretében, 2013

a szervezet neve kért

támogatás (Ft) megítélt támogatás (Ft)

„Asszonyok a Nemzeti Egységért” Mozgalom 1 144 000 250 000

A Nők Világa Közhasznú Alapítvány 682 000 300 000

Ambíciózus Versenyző Országjáró Nők Sportegyesülete 300 000 250 000 Bódva-völgyi Közéleti Roma Nők Egyesülete 4 164 000 350 000 Cigány Nők Érdekeit Védő, Felzárkóztatását Segítő Egyesület 1 253 500 257 230

Füzesgyarmati Nők Egyesülete 252 000 250 000

Jótékonysági Nőegylet Orosháza 1 505 500 900 000

Közéleti Roma Nők Egyesülete 1 800 000 450 000

Magyar Női Karrierfejlesztési Szövetség 1 740 000 1 400 000

Magyarországi Női Alapítvány (MONA) 4 300 000 250 000

Moson Megyei Nők Egyesülete 402 000 250 000

Női Asztalitenisz Club 900 000 250 000

Nők A Holnapért Alapítvány 1 199 100 300 000

Nők a Magyar Nemzetért Közhasznú Egyesület 3 500 000 3 500 000

Nők a Nemzet Jövőjéért Egyesület 1 350 000 1 200 000

Nők A Nőkért Együtt Az Erőszak Ellen Egyesület 4 420 224 500 000

Orosházi Női Kézilabda Club 4 950 000 500 000

Roma Nővédelmi Közhasznú Szervezet 3 500 000 1 000 000

Szarvasi Női Kézilabda Klub 445 000 250 000

Szilágyi Erzsébet Független Segitő Nőegylet 743 000 250 000 Színes Gyöngyök – Délvidéki Roma Nőkért Egyesület 4 342 000 300 000

Szolnoki Iskolavédőnők Egyesülete 1 708 000 250 000

Tokaji Borbarátnők Társasága 4 600 000 3 566 667

Veszprémi Nők Kerekasztala Egyesület 625 000 250 000

Forrás: a http:/www.community.eu/2013/06/11/vedd-magad

Bár a három kormányzati szintet külön mutattuk be, természetesen az egyes szintek szorosan összefüggnek. Például amennyiben a politikai rendszer bizalmi viszonyokra épít, és az intézményrendszer támogat-ja az egyes szereplők közötti kooperációt, akkor nagyobb az esély az erők egyesítésére, és ezáltal a jobb közpolitikai stratégiák kidolgozásá-ra. Mindezek az összefüggések illusztrálják, hogy a jó kormányzás nem csupán elméleti kérdés: gyakorlati implikációi számtalanok, és vonat-koznak a női esélyegyenlőséggel kapcsolatos témákra is. Ugyanakkor az, hogy egy országban milyen a genderrezsim, elválaszthatatlan a rendszer általános demokratikus tartalmától. Ahogy a következő rész alapján látni fogjuk, a hazai közpolitikai gyakorlat alig reflektál azokra az újításokra, amelyeket a nők általános társadalmi és politikai helyzeté-nek megváltoztatására a környező és a tágabb világban bevezettek, ami szintén kérdéseket vet fel a jó kormányzás gyakorlatával kapcsolatban.

III. Jó kormányzás – nemzetközI standardok

In document A NŐK HELYZETÉNEKKÖZPOLITIKAI ELEMZÉSE1989-2013 A NŐTLENÉVEKÁRA (Pldal 34-43)