I. rész A gondnokság alá helyezett személyekre vonatkozó választójogi szabályozás
2. Az Európai Unió
2.1. Az Európai Unió és a CRPD
Az Európai Unió 2007. március 30-án aláírta,543 2010. december 23-án formálisan megerősítette a CRPD-t, amely 2011 januárjában hatályba lépett az Európai Unió tekintetében, így az abban foglalt jogok biztosítása az Európai Unió kompetencia-határai között az EU feladatává is vált.544 Jelenleg az EU tagállamai közül mindössze három, név szerint Finnország, Írország és Hollandia nem ratifikálta a CRPD-t.545 Ez az első emberi jogi egyezmény, melynek tárgyalásán részt vett az Európai Közösség, majd aláírta azt és
539 Uo. Vö. CRPD Committee: CRPD/C/10/D/4/2011. i. m. 10.2.(c) bekezdés. Erre vonatkozó elemzést lásd az értekezés I. rész 3.3. fejezete, és a III. rész 1.19. fejezet alatt.
540 Az Európai Parlament és a Tanács 2012. november 2-i 1093/2012/EU határozata a polgárok európai évéről (2013), HL L 325, 2012.11.23.
541 Uo. 2. cikk – Célkitűzések.
542 Az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. 2012/C 326/01. HL C 326/1., 26.10.2012. [a továbbiakban: EUSz és EUMSz].
543 European Commission: EU signs new UN treaty on disability rights. IP/07/446. Brussels, 30 March 2007.
544 Vö. GURBAI (2012b) i. m. 250.
545 Azonban ezek az EU tagállamok is aláírták az ENSZ Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló Egyezményt.
91
formálisan is megerősítette, melynek azért is van különös jelentősége, mert ezt megelőzően csak az EU tagállamai voltak részesei emberi jogi egyezményeknek.546
A Tanács a 2010/48/EK határozatában547 a CRPD-t a Közösség nevében jóváhagyta,548 majd magatartási kódexet fogadott el a CRPD-nek az Európai Unió általi végrehajtására és az Európai Uniónak az ezen egyezmény tekintetében való képviseletére vonatkozó belső szabályok megállapításáról.549
A CRPD-nek az Európai Közösség általi aláírására a jogi alapot az Európai Közösséget létrehozó Szerződés
i) 13. cikke (EUMSz 19. cikk) és
ii) 95. cikke (EUMSz 114. cikk) biztosította.550
Míg az első jogi alap a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemről szól, többek között a fogyatékosság alapján, addig a második jogi alap a belső piac megteremtésére és működésére vonatkozóan tartalmaz rendelkezéseket.551
A 2010/48/EK határozatában a Tanács nem említi a választójog területét a megosztott hatáskörök között, azonban a fogyatékosságon alapuló megkülönböztetés elleni küzdelmet igen.552 Hasonló a helyzet a 2010/C 340/08 magatartási kódex esetében, amely ugyan hangsúlyozza, hogy „[a]z Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozó kérdésekben […] az Unió és a tagállamok közös álláspontok kidolgozására törekednek,”553 azonban explicite nem említi a példálózó jellegű felsorolásban a választójogot.
A 2010/48/EK határozat elfogadását megelőzően, 2008-ban megszületett a Fogyatékosságügyi magas szintű csoport554 első jelentése a CRPD implementációjáról,555 melyben a választójog területe, mint a tagállamok közös kihívása jelent meg a CRPD végrehajtását illetően. A jelentés rámutat, hogy jogalkotási és gyakorlati lépések szükségesek annak érdekében, hogy a súlyos fogyatékossággal élő személyek is teljesen gyakorolhassák a
546 Lisa WADDINGTON: A New Era in Human Rights Protection in the European Community: The Implications the United Nations’ Convention on the Rights of Persons with Disabilities for the European Community. Maastricht Faculty of Law Working Paper 2007/4. 3.
547 A Tanács határozata (2009. november 26.) a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek az Európai Közösség által történő megkötéséről (2010/48/EK). Az Európai Unió Hivatalos lapja.
2010.1.27. [a továbbiakban: 2010/48/EK határozat].
548 Uo. 1. cikk (1) bek. A jóváhagyás a CRPD 27. cikk (1) bekezdésére (munkához való jog) vonatkozó fenntartással került jóváhagyásra.
549 A Tanács, a tagállamok és a Bizottság között létrejött magatartási kódex a fogyatékossággal élőszemélyek jogairól szóló ENSZ-egyezménynek az Európai Unió általi végrehajtására és az Európai Uniónak az ezen egyezmény tekintetében való képviseletére vonatkozó belső szabályok megállapításáról (2010/C 340/08). Az Európai Unió Hivatalos lapja. 2010.12.15. [a továbbiakban: 2010/C 340/08 Magatartási kódex].
550 További jogi alapot jelentett a 300. cikk (2) és (3) bekezdése, melyek az eljárás tekintetében fogalmaztak meg rendelkezéseket az EK számára.
551 Lisa WADDINGTON: The European Union and the United Nations Convention on the Rights of persons with Disabilities: A Story of Exclusive and Shared Competences. Maastricht Journal of European and Comparative Law, 4(18) 2011. 439.
552 2010/48/EK határozat i. m. II. Melléklet – Nyilatkozat a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény hatálya alá tartozó kérdések tekintetében az Európai Közösség hatásköréről. 2. pont.
553 2010/C 340/08 Magatartási kódex i. m. 5. bekezdés.
554 European Commission High Level Group on Disability. A csoport létrehozására a Bizottság tett javaslatot a COM(96) 406 final communication-ban. A csoport ellenőrzi a Kormányok politikáit és prioritásait a fogyatékossággal élő személyek vonatkozásában és információt valamint tapasztalatokat gyűjt és segíti a Bizottság munkáját a fogyatékosságügy terén.
555 European Commission High Level Group on Disability: First Disability High Level Group Report on Implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. 2008.
92
választójogot.556 2009 júniusában, a Fogyatékosságügyi magas szintű csoport a második jelentésében557 szintén foglalkozott a fogyatékossággal élő személyek választójogával. A jelentés tanúsága szerint a Bizottság a választójogról folytatott egyeztetések alkalmával az akadálymentesítésre, valamint a fogyatékossággal élő személyeknek a szavazatleadáskor nyújtott segítségre helyezte a hangsúlyt.558
A European Foundation Centre 2009-2010-ben tanulmányt készített az Európai Bizottság számára ’a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény implementációjával kapcsolatos kihívások és jó gyakorlatok’ címmel.559 Ebben a tanulmányban sem a fogyatékossággal élő személyek választójogával, sem pedig cselekvőképességükkel összefüggésben nem fogalmazódik meg jogi eszközök elfogadására vonatkozó elvárás az EU felé. A Tanulmány mindössze azt jelzi, hogy az EU elláthat egyfajta segítő szerepet annak érdekében, hogy a tagállamok közös standardok elfogadására juthassanak a cselekvőképességre vonatkozó szabályokat illetően.560 Ez természetesen implicit módon a gondnokság alá helyezett személyek választójogi szabályozására irányuló harmonizációs lépések megtételének bátorítását is jelenti, hiszen a fogyatékossággal élő személyek cselekvőképességének megvonása és a választójoguk megvonása között szoros kapcsolat áll fenn.
Az EU – néhány héttel a CRPD formális megerősítését megelőzően – 2010 novemberében elfogadta az új, 2010-2020 időszakra szóló Európai fogyatékosságügyi stratégiát,561 melyhez készült két munkaanyag:
egy háttérdokumentum562 és
egy, a 2010-2015 időszakra vonatkozó akcióterv.563
A háttérdokumentum megállapítása szerint „a polgári jogok biztosítását nyújtó és gyakorlásukat lehetővé tevő eszközök nem voltak elég hatékonyak.”564 Az akcióterv a fogyatékossággal élő személyek választójogával összefüggésben nem tartalmaz semmilyen
556 Uo. 35.
557 European Commission High Level Group on Disability: Second Disability High Level Group Report on Implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities. June 2009.
558 Uo. 219.
559 European Foundation Centre: Study on challenges and good practices in the implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities VC/2008/1214. Final report. Brussels, October 2010. 120.
[a továbbiakban: EFC (2010)].
560 Uo. 99.
561 A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: Európai fogyatékosságügyi stratégia 2010–2020: megújított elkötelezettség az akadálymentes Európa megvalósítása iránt. COM(2010) 636 végleges. Brüsszel, 2010.11.15.
[a továbbiakban: European Commission (2010a)].
562 Commission Staff Working Document Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: European Disability Strategy 2010-2020: A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe.
SEC(2010) 1323 final. Brussels, 15.11.2010. [a továbbiakban: European Commission (2010b)].
563 Commission Staff Working Document Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: European Disability Strategy 2010-2020: A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe. Initial plan to implement the European Disability Strategy 2010-2020 List of Actions 2010-2015. SEC(2010) 1324 final. Brussels, 15.11.2010. [a továbbiakban: European Commission (2010c)].
564 European Commission (2010b) i. m. 26. A háttérdokumentum idézi: Johannes SCHӒDLER et. al.: The specific risks of discrimination against persons in situation of major dependence or with complex needs. 51.
93
elképzelést, és a cselekvőképesség tekintetében is mindössze egyetlen mondat szól arról, hogy 2010 és 2013 között a jó gyakorlatok tagállamok közötti megosztását elő kell segíteni.565 Az Európai fogyatékosságügyi stratégiában a Bizottság nyolc fő fellépési területet jelölt ki, melyek közül a doktori munka szempontjából a ’részvétel’ és az ’egyenlőség’ bír relevanciával. A társadalmi részvétel terén a Bizottság hangsúlyozza, hogy törekedni fog a szavazás akadálymentesítésével kapcsolatos kérdések megvitatására annak elősegítése érdekében, hogy az uniós polgárok élhessenek választójogukkal.566 Az egyenlőség vonatkozásában pedig a stratégia nem kisebb elhatározást tesz, mint a fogyatékosság-alapú hátrányos megkülönböztetés felszámolását az EU-ban.567
Az Európai Bizottság 2014 júniusában tette közzé azon munkaanyagát, melyben a CRPD-ben vállalt kötelezettségek teljesítését elemzi.568 A Bizottság hangsúlyozza, hogy a cselekvőképességet érintő reformok támogatása fontos szerepet játszik a 12. cikk implementálása tekintetében.569 Ezzel kapcsolatosan a Bizottság kiemeli, hogy az Inclusion Europe szervezet olyan projektjét is támogatta 2009 és 2011 között, amely a cselekvőképességi jogreformmal összefüggésben a választások akadálymentességére és a korlátozások fogyatékosságon alapuló megszüntetésére vonatkozóan fogalmazott meg ajánlásokat.570
A Bizottság a politikai és a közéletben való részvételhez való joggal összefüggésben kiemeli, hogy a kompetenciák nagyobb arányban a tagállamoknál maradnak, azonban hangsúlyozza, hogy az Európai Parlamenti választásokat szabályozó eljárásokat Európai Uniós jogszabályok és speciális tagállami előírások közösen határozzák meg.571 A Bizottság kiemeli, hogy az EUSz 11. cikke fontos szerepet tölt be a politikai és a közéletben való részvételhez való jog implementációja tekintetében az alábbi aspektusok vonatkozásában:
i. Az intézmények a megfelelő eszközökkel biztosítják, hogy a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek az Unió bármely tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak, és azokat nyilvánosan megvitathassák.572
ii. Az intézmények az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartanak fenn.573
iii. Az Európai Bizottság, annak érdekében, hogy biztosítsa az Unió fellépéseinek koherenciáját és átláthatóságát, az érintett felekkel széles körű előzetes konzultációkat folytat.574
Hasonló rendelkezéseket fogalmaz meg az EUMSz 15. és 16. cikke is.575 Habár a Bizottsági dokumentum nem hangsúlyozza, de ezen rendelkezések a CRPD 4(3) cikke tekintetében is
565 European Commission (2010c) i. m. 9.
566 European Commission (2010a) i. m. 2. intézkedési terület.
567 Uo. 3. intézkedési terület.
568 European Commission: Commission Staff Working Document. Report on the implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD) by the European Union. SWD(2014) 182 final.
Brussels, 5.6.2014. [a továbbiakban: European Commission (2014)].
569 Uo. 70. bekezdés.
570 Ld. Inclusion Europe: ’Accommodating Diversity for Active Participation in European Elections’ (ADAP) project.
571 European Commission (2014) i. m. 160. bekezdés. Az Európai Bizottság által elemzett releváns jogi dokumentumok a doktori munka II. rész 2.2 – 2.4. fejezetei alatt kerülnek elemzésre.
572 EUSz i. m. 11(1) cikk.
573 Uo. 11(2) cikk.
574 Uo. 11(3) cikk.
575 European Commission (2014) i. m. 163. bekezdés.
94
relevánsak, hiszen a fogyatékossággal élő személyek és szervezeteik bevonását célozzák, többek között a választójogi szabályozások ki- és átalakítása tekintetében.
Az Európai Bizottság nem foglalkozik a gondnokság alá helyezett személyek választójogával kapcsolatos szabályozással és gyakorlattal, de rámutat, hogy az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége kutatási prioritásként kezelte ezt a területet.576