Az előcsatlakozás időszaka (1998-2004)

Az Európai Tanács 1997. december 12-13-ai luxemburgi csúcstalálkozóján megerősítette Törökországnak az Európai Unióhoz való csatlakozásra való jogosultságát, és hogy „ugyanazon kritériumok alapján fogják megítélni, mint a többi kérelmező államot”.

Az Európai Tanács úgy ítélte meg, hogy fontos egy stratégiát készíteni, hogy Törökországot felkészítsék a csatlakozásra azáltal, hogy minden területen közelebb hozza az Európai Unióhoz.²⁶⁸ E stratégiának a következőkből kellett állnia: az Ankarai Megállapodás által biztosított lehetőségek fejlesztése; a vámunió fokozása; a pénzügyi együttműködés végrehajtása; a jogszabályok közelítése és az uniós vívmányok elfogadása;

részvétel, eseti alapon, egyes programok és egyes ügynökségek esetében, a luxemburgi Európai Tanács következtetéseinek 19. és 21. bekezdésében foglaltak szerint.²⁶⁹

A Bizottság 1998. március 4-én készítette el az Európai Stratégiát Törökország számára.²⁷⁰ A Törökországra vonatkozó előcsatlakozási stratégia fő elemei közé tartozik a jogszabályok közelítése és a közösségi vívmányok elfogadása. A közlemény tartalmazza a stratégia végrehajtásának kezdeti operatív javaslatait is. A vámuniónak a szolgáltatási ágazatra és a mezőgazdaságra való kiterjesztése mellett a közlemény az EK és Törökország közötti szorosabb együttműködést, valamint egyes területeken a jogszabályok közelítését javasolta. A javaslatok kiterjednek az ipar és beruházás, mezőgazdaság, szolgáltatások, vámunió, makroökonómiai párbeszéd, a telekommunikáció és információs társadalom, a tudományos és technológiai-kutatási együttműködés, a környezetvédelem, a fuvarozás, energiapolitika, fogyasztóvédelem, regionális és határokon átnyúló együttműködés, a

267 DR.KERTÉSZNÉ i. m. 73.

268 European Strategy for Turkey – The Commission's initial operational proposals, COM(1998) 124 final, Brussels, 04.03.1998, 2.

269 Uo.

270 Uo.

59

Közösség programjaiban való részvétel, intézményi együttműködés és politikai párbeszéd, emberi jogi és humanitárius együttműködés területére.²⁷¹ Ebből is látszik, hogy a csatlakozás feltétel rendszere milyen nagyon összetett; annak teljes körű feldolgozása meghaladná nemcsak jelen disszertáció, de egy tucat habilitációs dolgozat kereteit is, ezért alább [3.3.1. pont] az igazságszolgáltatás szervezetét és működését, és az ahhoz szorosan kötődő emberi jogi kérdésekkel kapcsolatos fejlődést fogom nyomon követni és vizsgálat tárgyává tenni.

Az Európai Tanács 1998. június 15-16-ai, Cardiffban tartott ülésén üdvözölte a Stratégiát, mert a közlemény „csomagként véve ... lehetőséget biztosít a kapcsolatunk szilárd és evolúciós alapon történő fejlesztésére”. Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot és az illetékes török hatóságokat, hogy „kövessék a Törökország jogszabályainak és gyakorlatának a közösségi vívmányokhoz való harmonizálásának célkitűzését”. Megfelelő ütemben a török jogszabályok alapos vizsgálatára van szükség. A Tanács, emlékeztetve az Európai Stratégia pénzügyi támogatásának szükségességére, kiemelte „a Bizottság azon szándékát, hogy tükrözze az Európai Stratégia végrehajtásának alátámasztására szolgáló utakat és eszközöket, és tegyen megfelelő javaslatokat e célból”. 1998. október 21-én a Bizottság két rendelettervezetet nyújtott be az Európai Stratégia évi 50 millió euró összegű finanszírozásához.²⁷²

Törökország 1998. július 17-én saját javaslatával válaszolt egy „Törökország és az Európai Unió közötti kapcsolatok fejlesztésére irányuló stratégia – Törökország javaslata”

című dokumentumban,²⁷³ amely általában összhangban volt a Bizottság szövegével.

A török javaslat rögzítette, hogy az átmeneti szakaszban alkalmazandó kiegészítő jegyzőkönyv előírta az ipari termékekre vonatkozó vámunió fokozatos létrehozását, a felek között a munka szabad áramlását, a mezőgazdasági termékek fokozatosan bővülő preferenciális kereskedelmi rendszerét, a jogszabályok és politikák közelítését a kiegészítő jegyzőkönyv által meghatározott területeken, valamint a szolgáltatások lehető legteljesebb mértékű liberalizációjának megkezdését.²⁷⁴

A dokumentum leszögezte: „világos, hogy a vámunió önmagában nem lehet életképes, amennyiben a teljes jogú tagság, amely a társulás végső célja, nincs szilárdan

271 Uo. 3-11.

272 Turkey's pre-accession strategy

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM%3Ae40113

273 A Stratégia angol nyelvű szövege elérhető a Török Köztársaság külügyminisztériumának angol nyelvű honlapján: http://www.mfa.gov.tr/a-strategy-for-developing-relations-between-turkey-and-the-european-union_br_proposals-of-turkey_br_july-17_-1998_br_.en.mfa

274 Uo.

60

biztosítva. A két fél fő célja az, hogy a vámuniót teljes mértékben működőképessé tegye annak biztosítása érdekében, hogy betöltse szerepét Törökországnak a teljes jogú uniós tagságra való felkészülésében. Ellenkező esetben a társulás elveszítheti az összes jelentést, és a felek elhanyagolhatják jogi kötelezettségeiket. Ez megnyitná az utat egy olyan helyzethez, ahol a politikai akarat eltűnik, és a két fél közötti kapcsolatok nem kívánatos módon meglazulnának”.

A török Stratégia szerint a csatlakozási tartó átmeneti időszakban „a mezőgazdasági termékekre alkalmazandó preferenciális kereskedelmi szabályozást ki kell terjeszteni, hogy e termékek szabad mozgását eredményezhessék (miután Törökország közelítette meg agrárpolitikáját az EU-éhoz), konkrét lépéseket kell tenni a szolgáltatások, a tőke szabad mozgásának biztosítása érdekében és a személyek között biztosítani kell a gazdasági és szociális politikák fokozatos összehangolását Törökország és az EU között, és teljesíteni kell a külkereskedelmi politikák teljes harmonizációját.” A dokumentum szerint „még akkor is, ha teljes mértékben megvalósulnak, a[z Európai] "Stratégiai Dokumentumban”

szereplő javaslatok még mindig […]nem elégségesek Törökország uniós csatlakozásához.

Ezért ezeket a javaslatokat inkább kiindulópontnak kell tekinteni, mint célnak, és ki kell egészíteni más olyan lépésekkel, amelyek célja az áruk, a szolgáltatások és a tőkemozgások mindkét fél közötti korlátozásának megszüntetése”.

A török Stratégia ezért olyan javaslatokat tartalmaz, amelyek figyelembe veszik a Bizottság által készítetteket, azt kiegészítve „együtt olyan csomagot alkotnak, amelyet nem szabad szelektíven végrehajtani, hanem teljes mértékben alkalmazni kell, annak érdekében, hogy Törökország közelebb kerüljön az Unióhoz és előkészítse a csatlakozásra”. ²⁷⁵ A bevezető megállapításokat követően a török dokumentum az uniós politikák szerint felosztva konkrét javaslatokat tartalmaz, ezek között azonban közvetlenül a bírósági szervezetet vagy eljárást érintő javaslat nincs.

Törökország Helsinkiben, az 1999 decemberi Európai Tanácson nyert tagjelölti státuszt.²⁷⁶ A helsinki Európai Tanács kijelentette: „Törökország olyan tagjelölt ország, amely a többi tagjelölt országra érvényes követelmények alapján csatlakozhat az Európai Unióhoz. A meglévő európai stratégia alapján Törökország a többi tagjelölt államhoz hasonlóan élvezi az előcsatlakozási stratégia előnyeit a reformok ösztönzése és támogatása érdekében.”²⁷⁷

275 Uo.

276 DR.KERTÉSZNÉ i. m. 162.

277 HL L 342., 2001.12.27., 1—5. o., magyar különkiadás fejezet 11. kötet 040 o. 7 – 11.

61

A Bizottság 1998 óta folyamatosan, évente előrehaladási jelentéseket készít Törökországról. A jelentések felépítése megegyezik az előző tagjelöltek esetében készítettekkel, vagyis e jelentésekben az 1993-as koppenhágai és 1995-ös madridi Európai Tanács ülésen rendszerezett tagsági feltételeknek való megfelelést, és az acquis átvételét vizsgálja, fejezetekre lebontva. Az első két jelentés a bevezetést követő érdemi része alapvetően a koppenhágai kritériumok teljesülését tekinti át, és ennek megfelelően 3+1 részre oszlik (Politikai kritériumok, Gazdasági kritériumok, Képesség a tagsággal járó kötelezettségek vállalására, továbbá a Közös kül- és biztonságpolitika, illetőleg az Igazgatási képesség a vívmányok alkalmazásához).

A Jelentések szerkezete 2000-től kezdve – figyelemmel arra, hogy Törökország hivatalosan is tagjelölt ország lett, az előcsatlakozási folyamatra tekintettel – a megváltozott: a Képesség a tagsággal járó kötelezettségek vállalására rész a csatlakozási tárgyalások tekintetében meghatározott fejezetekre lebontva tárgyalja a közösségi vívmányok átvétele terén elért eredményeket.

Az igazságszolgáltatással kapcsolatos megállapítások részint a politikai kritériumok, nevezetesen a demokrácia és jogállamiság kapcsán, részint a közösségi vívmányok körében, a bel- és igazságügyi fejezetben szerepelnek a Jelentésben. Az igazságszolgáltatás kérdésköre a jelentésekben szorosan összefonódik az emberi jogok kérdéskörével: a bírósági szervezettel és az alapvető jogokkal kapcsolatosan elfogadott jogszabályokat és elért fejlődést kezdetben a 3. szakasz (Képesség a tagsággal járó kötelezettségek vállalására) 24. fejezetében (Bel- és igazságügyi együttműködés) említették. 2005-től kezdve a bírósági szervezettel és az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdéseket elkülönítették a 24. fejezettől (Igazság, Szabadság és Biztonság), és egy új fejezet jelent meg: a 23. fejezet (Bírósági szervezet és alapvető jogok.)²⁷⁸ E fejezet folyamatosan bővült:

míg például a 2010-es Rendszeres Jelentés 98 oldalából a politikai kritériumok 32 oldal tettek ki, a 23. fejezet pedig 6 oldal volt, addig a 2013-as Fejlődési Jelentés 81 oldalából a 23. fejezet már 21 oldalt tett ki, míg a politikai kritériumok már csak 13 oldalt.²⁷⁹ Mivel a csatlakozási tárgyalások megkezdése után a legtöbb reformot a jelentések és az EU bírálatok a bírósági szervezet és az alapvető jogok területén várták el, a 23. fejezet alapvető téma maradt. ²⁸⁰

1999 és 2000 között az EU-tagsággal kapcsolatos reformok megkezdődtek, de

278 SÖYLEMEZOĞLU, Sıtkı Hasan: Chapter 23, Judiciary and fundamental rights; the engine for the reform process in Turkey; Law & Justice Review, Volume:V, Issue:1, June 2014, 55.

279 Uo. 56.

280 Uo.

62

lassan, és csak kisebb változásokat sikerült elérni.²⁸¹ Günter Verheugen, akkori bővítési biztos 2000. március 10-ei nyilatkozatában a politikai reformfolyamat részeként a török Btk. felülvizsgálatát, egy új török Ptk. elfogadását, a bírói függetlenség elmélyítését, a szólás és egyesülési szabadság növelését jelölte meg elvárásként.²⁸² Ebben az időszakban, 2000. október 5-én került sor egy törvényerejű rendelettel a Miniszterelnökséghez tartozó Emberi Jogi Elnökség létrehozására, amelynek célja az emberi jogi kérdéseket intézményesítsék és az intézmények munkáját összehangolják.²⁸³

A Tanács 2001. március 8-ai határozatának („Csatlakozási partnerség a Török Köztársasággal”) elfogadásával²⁸⁴ a reformfolyamat lendületet kapott, mert ez iránymutatásul szolgált Törökországnak a csatlakozási folyamat érdekében alapelvek, prioritások, közbenső célok és feltételek tekintetében.²⁸⁵ E dokumentumra válaszul a török Minisztertanács 2001. március 24-én elfogadta a „Török Nemzeti Program az Aquis Elfogadására” című határozatát, amelyben Törökország elkötelezte magát, hogy a török jogszabályokat harmonizálják az EU vívmányaival a csatlakozási Partnerségről szóló dokumentummal összhangban.²⁸⁶

A Nemzeti Program elfogadása és a csatlakozási tárgyalások 2005. október 3-ai megkezdése között négy alkotmánymódosításra, nyolc jogharmonizációs csomag elfogadására és számos törvény megalkotására került sor.²⁸⁷ Ebben az időszakban ratifikálta Törökország – egyebek mellett – a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányát, a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmányát és az EJEE 6. kiegészítő jegyzőkönyvét.²⁸⁸

A 2002 decemberi koppenhágai csúcson az EU kijelentette, hogy Törökország lényeges intézkedéseket hajtott már végre, különösen a jogrend területén, és amennyiben 2004-ben a Bizottság állítása szerint eleget tesz a kritériumoknak, azonnal megkezdődhetnek a csatlakozási tárgyalások.²⁸⁹

A belső reformokon túl Törökország számos nemzetközi emberi jogi egyezményhez is csatlakozott, amelyek alapján Törökországban 2004-ben eltörölték a halálbüntetést,

281 Uo. 57.

282 Uo. 53.

283 Uo. 69.

284 A Tanács 2001. március 8-ai 2001/235/EK határozata a Török Köztársaság csatlakozási partnerségében megfogalmazott elvekről, prioritásokról, közbülső célokról és feltételekről, HL L 85/13, 2001.3.24.

285 SÖYLEMEZOĞLU i. m.57.

286 SÖYLEMEZOĞLU i. m.57., DR.KERTÉSZNÉ i. m. 162.

287 SÖYLEMEZOĞLU i. m.57-58.

288 Uo. 68-69.

289 NUGENT, Neill: The government and politics of the EU, The EU series 17. 2017 April.

63

rögzítve e tényt az ország alaptörvényének 38. cikkelyében is, ami lehetővé tette az ország számára, hogy a következő évben megkezdje az uniós csatlakozási tárgyalásokat.²⁹⁰

A Bizottság 2004-es jelentésében a jogi kritériumok terén történt előrehaladásra tekintettel javasolta első ízben, hogy nyissák meg a csatlakozási tárgyalásokat. A 2004 decemberében tartott Európai Tanács 2005. október 3-át jelölte meg a tárgyalások megkezdésének időpontjaként.²⁹¹