a centralizált modell

A centralizált, jellemzően államigazgatás központú modellekben a helyi-területi önkor-mányzatok csak szűkebb körben látnak el szociális feladatokat. Egyértelműen ebbe a körbe sorolhatóak azok az államok, ahol a legtöbb szociális szolgáltatás nyújtásáért végső soron az államigazgatás, illetve az államigazgatás felügyelete, irányítása alatt működő – esetenként testületi önkormányzati jellegű – szervezetek a felelősek.

A személyes jellegű szociális szolgáltatások kiemelkedő jelentőségére figyelemmel szintén e körbe sorolhatóak azok az országok is, ahol az alapellátás (alapszolgáltatások) a települési önkormányzatok (illetve azok társulásai), míg a bentlakásos (szak)ellátás mű-ködtetéséért végső soron az államigazgatás szervei a felelősek.

2.1.1 a központosított modell általános jellemzése

A centralizált szociális ellátórendszerek mintaalkotó államának Németországot tekinthetjük.

A hagyományos, bismarcki alapú jóléti modellre figyelemmel a német szociális ellátórendszer leginkább meghatározó pillére a tág értelemben vett társadalombiztosítás, amely magában foglalja a nyugdíjbiztosítást, az egészségügyi biztosítást, az egészségügyi rendszerhez kap-csolódóan az ápolásbiztosítást, valamint a munkanélküliséggel összefüggő biztosítást is.

98

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

Mivel a társadalombiztosítás igazgatásában a testületi önkormányzatnak (Detterbeck, 2011:

49) tekinthető biztosító pénztárak és szövetségeik mellett államigazgatási szervek vesznek részt, ezért a területi önkormányzatok szerepe eleve csak korlátozottan jelentkezhet ebben a rendszerben.

Amennyiben az 1.3 szerkezeti egységben a tipikus önkormányzati feladatként meg-határozott, rászorultsági alapú pénzbeli ellátások körére tekintünk, akkor is kiemelhetjük, hogy az önkormányzatok szerepe itt is csak kisegítő jellegű. A német segélyezési rendszer-ben ugyanis a legtöbb rászorultsági alapú juttatást a munkalehetőség hiányának keretérendszer-ben értékelik, s így azokat a munkaügyi biztosítás szervei, s nem az önkormányzatok állapítják meg. Mindezek mellett a német családtámogatási rendszer adóközpontú, a legtöbb gyermek-nevelési támogatást adókedvezményként biztosítja a német szociális szabályozás.

Az önkormányzatok szerepe így a segélyezés körében szűkebb. Mivel a munkaügyi központok a tisztán biztosítási alapú munkanélküli ellátás mellett a munkanélküli segély megállapításáért is felelősek, ezért a – magyar megyékhez hasonló méretű – járási önkor-mányzatok átruházott államigazgatási hatáskörben eljáró szociális hivatalai (Sozialamt) csak ennek a segélynek a folyósításáért felelősek (Eichenhofer, 2007: 269). Bár ez az el-látás tekinthető a legfontosabb rászorultsági juttatásnak, azonban az ezt kiegészítő, egyéb szociális segélyek önkormányzati hatáskörbe tartoznak. ezek közé sorolható az általános szociális segély – amely akkor állapítható meg, ha a törvény szerinti rászorultsági feltéte-leknek megfelelő személynek korábban nem volt (megfelelő) biztosítási jogviszonya –, a lakhatási támogatás, valamint a különleges helyzetek segélyei és a menekültek szociális ellátásai. Ezekben a védőhálószerű ellátásokban meghatározó az önkormányzatok szerepe (Hajdú, 2004: 48, 63).

A személyes jellegű (rászorultsági vagy normatív módon szelektív) szociális szolgálta-tások tekintetében az egységes szociális kódex (sozialgesetzbuch – sgB) szociális segítség-nyújtásról szóló XII. könyvének 3. §-a rögzíti, hogy a szociális segítségsegítség-nyújtásról a kijelölt helyi és a helyi szint feletti közigazgatási szervek gondoskodnak. A törvény Xii. könyve egyben azt is kimondja, hogy a szociális feladatokért felelős helyi szervek – ha a tartomá-nyi jog kivételt nem tesz – a területi önkormányzatnak tekinthető járási önkormányzatok (Kreise), valamint az azokkal azonos jogállású járási jogú városi önkormányzatok (kreisf-reie städte).¹⁸ A helyi szint feletti ellátásért felelős szervek kijelölésére a tartományok, mint tagállamok kaptak törvényalkotásra irányuló felhatalmazást. Több tartomány az sgB Xii.

könyvének végrehajtási törvényében a szociális segítségnyújtással kapcsolatos feladatok ellátására előírta, hogy az egyes járási tanácsok hozzanak létre a törvény szabályai szerinti szociális bizottságokat.¹⁹ Az SGB XII. könyvének 99. §-a felhatalmazást ad a tartományok-nak, hogy a járások szolgáltatásszervezési feladatainak ellátása tekintetében tegyék lehetővé a településeknek, illetve a települések – jellemzően kötelező – társulásos együttműködé-seinek, a községszövetségeknek (Gemeindeverbände) bizonyos szociális szolgáltatások megszervezését.

18 A német járások (Kreise) átlagos népessége 150 000–250 000 fő, így ezek jellemzően kisebb magyar me-gyényi egységek (Hoffman, 2009: 75).

19 Így például a bajor végrehajtási törvény is előírta ilyen speciális önkormányzati bizottság megalakítását (Neesund et al, 2010: 6–9).

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

₉₉

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

_moDelleKaszoCiálisszolgáltatásoKban

A területi önkormányzatok személyes jellegű szociális feladat- és hatáskörei azonban nemcsak a települési (településközi) önkormányzatok irányába nyitottak. Az sgB Xii. köny-vének 97. §-a meghatározza, hogy a tartományi törvények eltérő rendelkezése hiányában a helyi szint feletti közigazgatási szint felelős a fogyatékos személyek ellátásaiért, az ápolási szolgáltatásokért, a törvényben meghatározott szociális krízishelyzetek esetén nyújtott szol-gáltatásokért, valamint a vakok ellátásaiért. Mindezeken túl erre a helyi szint feletti szociális szolgáltatásszervezőkre (überörtliche Träger der Sozialhilfe) jelentős szolgáltatási tervezési és koordinációs feladatokat is bíztak (Maydell–Ruland–Becker, 2008: 401). Ez a szint koráb-ban jellemzően a tartományi szint és a középszintű (járási) önkormányzatok közötti közvetítő szerepet betöltő, államigazgatási egység, a körzet (Regierungsbezirk) volt. A XXI. század igazgatási reformjai során ezeknek a körzeteknek a szerepe szűkült, egyes tartományokban meg is szüntették őket (Maurer, 2009: 557–558). Az egyes tartományi törvények a helyi szint feletti szociális szolgáltatásszervezésért felelős szintként jellemzően a tartományi szintet je-lölik meg, azaz a tartományi közigazgatás – tipikusan a tartományi, szociális feladatkörrel rendelkező főhatóságok útján – közvetlen szolgáltatásszervezési feladatokkal rendelkezik (Maydell–Ruland–Becker, 2008: 403). Ennek megfelelően Németországban – főszabály szerint – a szociális szolgáltatásszervezési feladatokat a szövetségi jogalkotás megosztotta a (területi szintű) önkormányzati és a (tartományi) államigazgatás között, azonban a tarto-mányi államigazgatás felelős a fontosabb és nagyobb szakértelmet és jelentősebb kiadást igénylő szakellátási feladatok többségéért. Ennek megfelelően – tartományi törvény eltérő rendelkezése hiányában – a középszintű területi önkormányzatok csak az életvitelhez nyújtott ellátásokért, az általános, ápolással nem járó idősgondozási ellátásokért, az egészségmegőr-zéshez nyújtott ellátásokért, valamint az egyes speciális élethelyzetek kezeléséhez nyújtott ellátásokért felelősek – függetlenül attól, hogy ezen ellátások mekkora ápolási igényűek, azaz, hogy igényelnek-e bentlakást.

Speciális megoldást választott Bajorország, amelyik a legnagyobb területű német tarto-mányként nem két-, hanem háromszintű önkormányzati rendszert alakított ki: a többször mó-dosított 1998-as körzeti rendtartás (Bezirksordnung für den Freistaat Bayern) alapján ugyanis a járási szint felett elhelyezkedő 7 körzet (Bezirk) választott körzeti gyűléssel (Bezirkstag) rendelkező önkormányzati egység. A széles – jellemzően felső középfokú közszolgáltatási – feladatkörrel rendelkező körzeti önkormányzatok ezért az SGB XII. könyve bajorországi végrehajtási törvényének²⁰ 5. §-a alapján saját (eredeti, önkormányzati) hatáskörben felelősek a helyi szint feletti szociális szolgáltatásszervezési feladatokért.²¹ Így Bajorországban a szo-ciális szolgáltatások szervezésével kapcsolatos feladatoknak az önkormányzati és a tartomá-nyi államigazgatás közötti megosztása nem érvényesül, hiszen a tartomátartomá-nyi törvény alapján valamennyi szolgáltatásszervezési feladatot az önkormányzati igazgatás körébe vonható egység lát el: a bajor rendszerben e feladatokat megosztották az alsó középszintű – a magyar megyével rokonítható – járási (járási jogú városi), valamint a felső középszintű – a magyar régióval rokonítható²² – körzeti önkormányzatok között.

20 Bayerisches gesetz zur Ausführung des Bundessozialhilfegesetzes – AgBsHg

21 Neesund et al, 2010: 11.

22 Bajorországban – akárcsak Magyarországon – hét regionális egységet alakítottak ki.

100

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

A németországihoz hasonló megoldást választott Ausztria is, ahol a szociális segélyek megállapítása alapvetően a tartományi államigazgatás területi kirendeltségeinek, a magyar-országi járásokkal összehasonlítható méretű igazgatási körzetekben (Bezirk) működő, általános hatáskörű, alsófokú államigazgatási szervnek, a körzetfőnöki hivatalnak (Bezirks-hauptmann) a hatáskörébe tartozik (Grillberger, 2011: 149). 2011-től a segélyezési rendszert is átalakították a szükségletalapú minimumjuttatás (bedarfsorientierte Mindestsicherung) bevezetésével.

Az osztrák önkormányzatok így, a rendszer egyszintű²³ jellegére is figyelemmel, csak a személyes jellegű szolgáltatások körében rendelkeznek szűkebb jogosítványokkal. A tarto-mányok (Länder) felelősek jellemzően a tartós bentlakást nyújtó ellátásokért. A tartotarto-mányok szociális feladatainak a helyi szervezésében közreműködnek a tartományok államigazgatási (azaz önkormányzatisággal nem rendelkező) területi egységei, a körzetek (Bezirke) (Wal-ter–Mayer, 1992: 299) –Sajátos helyzetűek az ún. körzeti jogú városok (Städte mit eigenem Statut), amelyek nem részei a körzeteknek, s amelyek a települési önkormányzati feladataik mellett ellátják a körzetek hatáskörébe utalt hatásköröket is. Ezen városok jellemzően maguk szervezik meg a bentlakásos szociális ellátásokat is. A szociális ellátórendszerrel kapcsolatos tervezési feladatokért – figyelemmel a tagállami felelősségre, és az osztrák tartomány kisebb (regionálishoz közelítő) méretére – szintén a tartományok felelősek. Az osztrák település-szerkezet egyenetlenségéből fakadó mérethatékonysági problémák kezelése érdekében a szo-ciális ellátások terén gyakoriak a tartományi törvény felhatalmazása alapján a tartományi kormányok által kötelezően kialakított céltársulások (Gemeindeverbände).

A 2012/2013-as területi közigazgatási reformok nyomán Magyarország is alapvetően ehhez a csoporthoz sorolható. A megyei konszolidációs törvény (2011. évi CliV. törvény) alapján ugyanis a korábban megyei fenntartású szociális és gyermekvédelmi szakellátó in-tézmények államigazgatási fenntartásba kerültek. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi ClXXXiX. törvény (Mötv.) pedig nem nevesítette települési önkormányzati feladataként a gyermekvédelmi és szociális szakellátások (szakosított ellátások) biztosítását.

ezzel összhangban az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmé-nyek állami átvételéről és egyes törvéintézmé-nyek módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény értelmében számos települési szakellátó intézmény is az államigazgatás tulajdonába és fenn-tartásába került 2013. január 1-jétől – bár a törvény alapján a települési önkormányzatok által nyújtott legfontosabb szakosított szociális ellátások – elsősorban az idősek bentlakásos ellátása – továbbra is elláthatóak települési szinten. Emellett a korábbi széles, önkormány-zati és átruházott államigazgatási hatósági hatáskörben gyakorolt rászorultsági pénzbeli és természetbeni ellátásokkal összefüggő döntési hatáskörök egy része is átkerül 2013. január 1-jétől az újonnan felállított, a megyei kormányhivatal önálló hatáskörű szervezeti egysége-ként működő járási hivatalokhoz és azok szakigazgatási szervéhez, a járási gyámhivatalhoz.

Mindezekre figyelemmel a korábban inkább a decentralizált modellhez tartozó Magyarország szabályozása mára egyre inkább centralizálttá vált.

23 A tartományok államiságára és a tartományi igazgatás erős centralizáltságára figyelemmel az osztrák települések önkormányzatiságát csak az 1962-es szövetségi alkotmánymódosítás során ismerték el (Wal-ter–Mayer, 1992: 312).

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

₁₀₁

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

_moDelleKaszoCiálisszolgáltatásoKban

2.1.2 a centralizált, államigazgatás központú modellt érő kihívások és az azokra adott válaszok

A centralizált szociális ellátórendszerek legnagyobb előnye, hogy az egységes, államigaz-gatás általi ellátásszervezés megakadályozhatja a szolgáltatási rendszer töredezetté válását, méretgazdaságossági szempontból megfelelő egységek alakíthatók ki. Ez a rendszer azon-ban jóval rugalmatlanabb, amely rugalmatlanság éppen a központosítottsággal függ össze.

A centralizált rendszerben ugyanis az információk nehezebben áramlanak, mint a decent-ralizáltban.²⁴ A centralizált modelleket érintő reformok elsődleges célja ezért az volt, hogy úgy alakítsanak ki rugalmasabb ellátórendszereket, hogy közben a központosításból eredő előnyöket is meg tudják őrizni.

A rendszer rugalmatlanságának oldására több lehetőség kínálkozott. Az egyik meg-oldást a személyes jellegű szociális szolgáltatások körében – amelyet az 1980-as és 1990-es években az új közmenedzsment által befolyásolt reformok részesítettek előnyben (Okma, 2002: 236) – a piaci jellegű eszközök szélesebb alkalmazása jelentette. A centralizált rend-szerek szociális szolgáltatási reformjai döntően a szolgáltatási szerepkörök szétválasztására, az egyes szereplők közötti verseny (kvázi verseny) kialakítására törekedtek (Horváth M., 2005: 119–121).

Ezekben a rendszerekben nemcsak az önkormányzati, hanem a társadalombiztosítási feladatokkal kapcsolatban is ilyen reformokat hajtottak végre. Így például a német ellátó-rendszerben is fokozatosan növelték az öngondoskodás szerepét, s lehetővé tették a nem állami szereplők belépését (Kirch, 2008: 657–658; Schludi, 2005: 98; Birn, 2007: 855–856).

Figyelemmel arra, hogy a helyi-területi önkormányzatok e téren nem rendelkeznek szereppel, ezek a módosítások csak közvetve érintették az egyes helyi közösségeket.

A verseny azonban a szűkebb körű önkormányzati ellátórendszerekben is jelentkezett.

A szolgáltatások megszervezésének hatékonyabbá válása érdekében az önkormányzatok – a később bemutatandó Egyesült Királysághoz hasonlóan – egyre inkább menedzserekké váltak, akik elsősorban az ő felelősségi körükbe tartozó ellátások hozzáférhetőségéért váltak felelőssé, azok ellátását sok esetben nem csak a saját, közjogias intézményeik, hanem a (tu-lajdonosi) irányításuk alatt álló magánjogi jogalanyokon, valamint külső, gyakran magánjogi személyekkel, szervezetekkel kötött megállapodásokon keresztül látták el (Pitschas, 2003:

1305–1307).

A centralizált rendszer merevsége azonban csak korlátozottan érvényesült ebben a mo-dellben. Ezt a megoldást – a fentiek szerint is – elsősorban föderális felépítésű államok alkal-mazták, ahol az érintett kérdéskörök és szolgáltatások szabályozása tagállami (tartományi) hatáskörbe tartozott. Így a kisebb területi egységekben való alkalmazás miatt a rendszer rugalmatlanságát tükröző elemek csak kisebb mértékben jelentkeztek. A területi önkormány-zatok szempontjából történő centralizáltság oka volt az is, hogy az adott államok szociális rendszere gyakran széles körben biztosítja a szolgáltatók vagy a finanszírozók (bismarcki modell esetében a biztosítók) versenyét. ezáltal az egységes államigazgatási megközelítés

24 Kornai a szocialista tervgazdaságok egyik legfőbb problémájaként a túlzott központosításból és a centra-lizált tervezésből fakadó nehézkes információáramlást és az abból fakadó rugalmatlan, kevéssé adaptív struktúrákat tartotta (Kornai, 1992: 127–130).

102

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

szerepe fontos, hiszen így biztosítható a versengő szervezetek egységes felügyelete (Wal-termann, 2012: 77–80).

2.2 a szociális ellátások decentralizált modellje és annak jellegzetességei

In document K Horváth M. Tamás (szerk.) (Pldal 98-103)