a szociális szolgáltatások főbb modelljei és azok finanszírozása

A diverzifikált modellen belül az osztrák tartományok külön csoportot képeznek, ugyan-is ezek a tagállamok nemcsak a gyermek- és ifjúságvédelem és -segítés, hanem a fogyatékos személyek ellátása tekintetében is önálló törvényeket alkottak.⁷ Az osztrák tartományok fo-gyatékosságügyi törvényei abban a tekintetben térnek el az 1998-ban elfogadott magyar és a 2002-ben elfogadott német szövetségi, a fogyatékos személyek esélyegyenlőségeiről szóló törvényektől,⁸ hogy míg a későbbiekben megalkotott német és magyar normák a fogyatékos személyek jogaira, egyenjogúságukra és esélyegyenlőségükre összpontosító, alapjogias és általános jellegű jogszabályok, addig nyugati szomszédunk tartományi törvényei elsősorban a fogyatékos személyeket megillető személyes jellegű szolgáltatások szabályozására helyezik a hangsúlyt – szociális jogi megközelítéssel.

Az elemzés során elsősorban a szociális szolgáltatásoknak a jog- és igazgatástudomány-ban, valamint a szociológiában kialakult tágabb fogalmát vesszük alapul. Figyelemmel arra, hogy a tág értelemben vett szociális ellátások közül ezen kutatócsoport munkájában már az egészségügy és a lakhatási ellátások körében külön kutatási munkák folytak, így nem térünk ki részletesen a személyes jellegű egészségügyi szolgáltatások, valamint a lakhatási ellátások és támogatások körére. Ez a megközelítés végső soron összhangban van az egyes európai államok tételes jogi szabályozásaival is, amelyek – ha diverzifikáltan és több törvényben is – ezeket a szolgáltatásokat alapvetően szociális jellegűnek tekintik.

és a volt szocialista országok ellátórendszerétől jelentősen eltér a skandináv jóléti modell, amely jelentős részben a kiemelkedően magas adóbevételekből finanszírozott, alanyi jogú ellátásokra épít. Mások külön, ún. reziduális modellként értelmezik a jóléti államok időszakát megelőző, tisztán szegényügyi jellegű ellátórendszereket, amelyek elsősorban az iparosodó országokra jellemzőek (Esping-Andersen, 2006: 16–18; Mejstřík–Chytilová, 2008: 37–38;

Okma, 2002: 230–231).

A fenti modellekben eltérő módon finanszírozzák az egyes szociális szolgáltatások nyújtását. A következőkben azokat modellenként vizsgáljuk meg.

1.2.1 a liberális (angolszász) modell és annak finanszírozási rendszere

Az angolszász államok (különösen az Egyesült Királyság, Egyesült Államok, Ausztrália, Új-Zéland, valamint Írország), aktívan támogatják a szociális közszolgáltatások körében a piaci megoldásokat, oly módon, hogy egyrészt ösztönzik a piaci szereplők által nyújtott jóléti ellátásokat, másrészt az akut piaci kudarcok kezelésére korlátozzák a közfelelősséget.

ebben a rendszerben az „egészségügyi ellátórendszer kivételével az állam szerepe rezidu-ális, és a bizonyítottan rászorulóknak nyújtott célzott ellátások rendezésére korlátozódik”

(Esping-Andersen 2006: 16). Az állam azáltal, hogy szűkebb körben biztosít államilag fi-nanszírozott ellátásokat és az ellátásokhoz való hozzáférés tekintetében erősíti a jövedelem-tesztelés szerepét, a piaci alapon nyújtott szociális ellátások felé orientálja a középosztályt.

Esping-Andersen szerint bár a liberális országok jóléti kiadásainak aránya jóval alacsonyabb, a szociális kiadások azonban megjelennek a magánszféránál. Szerinte ez a modell számos nem kívánt negatív következménnyel jár, így nőnek a háztartások magánbiztosításra köl-tött kiadásai, valamint a „polgárok piaci megoldások felé fordulásával jelentősen csökken az állam bevételnövelő kapacitása” (Esping-Andersen 2006: 17) amellett, hogy a szociális ellátásokhoz való hozzáférés lehetősége is differenciálódik.

Az 1970-es, ’80-as években az angolszász államokban megerősödő új közmenedzsment mozgalom, elsősorban az annak keretében megjelenő – az új jobboldalhoz köthető – szabá-lyozási és posztfordista elméletek⁹ hatására az állami és helyi önkormányzati szolgáltatás-szervezésben is kvázi piacok és kvázi verseny kialakítására törekedtek a központi kormányzat szerepének csökkentésével, valamint a helyi autonómiák szabályozó és szolgáltatásszervező feladatainak megerősítésével (Healy, 2002: 5–8).

Az angolszász államokban a társadalombiztosítás nem vagy csak korlátozott, esetleg kisegítő jelleggel jelenik meg. A kontinentális államokban viszont a társadalombiztosítási rendszerhez kapcsolódó szolgáltatásokat vagy a magánbiztosítók – mint az egyesült államok egészségügyi és nyugdíjbiztosítási rendszerében (Diamond–Orszag, 2005: 110) – révén finan-szírozzák, vagy alanyi jogú ellátásokként – mint például az egészségügy terén a brit Nemzeti

9 A szabályozási és a posztfordista elméletek a közszolgáltatások szervezésével kapcsolatban központi szereplőnek nem az állami, önkormányzati szerveket, hanem a fogyasztóként kezelt egyént tekintették.

Elméleteik kiemelten fontosnak tartották a köz- és a magánszektor közötti kapcsolatrendszer újraértelme-zését, a közszolgáltatások terén a magánszolgáltatók megerősítését, elsősorban a kiszervezés és a köz- és magánszféra együttműködéseinek (PPP) keretében, az állami tevékenység kiegészítéseként, annak haté-konysága növelése érdekében. A szabályozási teóriáról és a posztfordizmusról részletesebben lásd: Horváth M., 2002: 28–^29.

88

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

Egészségügyi Szolgálat (National Health Security, NHS) – határozzák meg (Barr, 2009:

444–445). A fentiekre figyelemmel az angolszász modellben a családtámogatások mellett elsősorban a rászorultsági jellegű szociálpolitika játszik központi szerepet, amelyet szintén adóbevételekből finanszíroznak, s amelyek működtetésében az egyes helyi önkormányzatok központi szerepet játszanak (Esping-Andersen, 2006: 16–17; Healy, 2002: 1).

1.2.2 a kontinentális (bismarcki) modell és jóléti finanszírozási rendszere

Esping-Andersen szerint a kontinentális európai országok jóléti rendszereinek az a legfőbb közös vonása, hogy a hagyományos családi jóléti felelősségi körök részlegesen fennmaradnak, éppen ezért ebben a rendszerben a fő kenyérkereső biztonsága a legfontosabb. A modellnek ezt a familiáris jellegét csak tovább erősíti a társadalombiztosítás dominanciája, amely jó védelmet nyújt az egész életükben stabil állással rendelkezőknek (Esping-Andersen 2006:

17–18). A fenti modellt alkalmazó rendszerekben – amelyekhez elsősorban Franciaországot, a Benelux-államokat, valamint a német irányzatot követő országokat (Németországot, Svájcot és Ausztriát) sorolhatjuk – a társadalombiztosítás finanszírozza a hozzátartozói, valamint a rok-kantsági nyugellátásokat is magába foglaló nyugdíjrendszert, az egészségügyi ellátórendszert, valamint – legalább részben – biztosítási alapú a munkanélküliségi és foglalkoztatási szolgál-tatások köre is. Amint azt már jeleztük, Németországban az egészségügyi ellátórendszer részét képezi az ápolásbiztosítás, s ezzel az idősgondozás egy meghatározó szegmense is.

A kontinentális államokban ennek megfelelően a rászorultsági szociálpolitika egyfajta

„végső menedék” („last resort”) azok számára, akik a társadalombiztosítás széles körű ellátó-rendszerében semmilyen szolgáltatásra nem szereztek jogosultságot, így annak szerepe csak kiegészítő jellegű. A modellt követő egyes államok tekintetében általánosságban elmondható, hogy a fenti, kiegészítő jellegű rászorultsági szolgáltatások megszervezésében kiemelkedő szerepe van a helyi önkormányzatoknak.

1.2.3 a mediterrán modell és annak finanszírozási rendszere

Ez a modell a dél-európai országokra, így elsősorban Olaszországra, Spanyolországra és Görögországra jellemző. Több kutató – így Esping-Andersen is (Esping-Andersen, 2006:

17) – ezeket az országokat a kontinentális (bismarcki) modell körébe sorolja. Ennek leg-főbb oka az, hogy ezekben az országokban is a szociális szolgáltatások tekintetében a tár-sadalombiztosítás a központi ellátórendszer. ellentétben a kontinentális államok mindenre kiterjedő, széles szociális ellátási rendszerével, ezekben az országokban nincs általános védőháló (szociális minimum), mint a német és a francia modellben, valamint az ellátások kiterjedtsége is kisebb – elsősorban az érintett országok gyengébb gazdaságára figyelemmel (Mejstřík–Chytilová, 2008: 40).

1.2.4 a volt államszocialista államok modellje és szociális szolgáltatásainak inanszírozása

A volt államszocialista országok szabályozásai a kontinentális (bismarcki) modell egy másik altípusaként is értelmezhetőek, azonban attól számos ponton különböznek. Ezek az államok – különösen az egykori osztrák-Magyar Monarchia utódállamai – történeti hagyományaik által

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

₈₉

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

_moDelleKaszoCiálisszolgáltatásoKban

determináltan jelentős és differenciált – alapvetően bismarcki jellegű, társadalombiztosítási – szociális ellátórendszerrel rendelkeztek. A szocializmus időszakában ez az ellátórendszer tovább bővült (Kornai, 1992: 316–317), amelynek biztosítására a tervgazdaság – még rész-leges piaci reformokkal – sem volt képes. Az 1970-es években jelentkező finanszírozási, társadalmi, gazdasági és politikai problémák végül elvezettek a szocialista rendszerek össze-omlásáig, amely magával rántotta a túlméretezett állami gondoskodás mechanizmusait is.

Az 1990-es évek elejétől a frissen kiépülő demokratikus rendszerek mind társadalmi, mind egyéni szinten a mai napig feldolgozatlan szociális problémákkal szembesültek (Hörs-chelmann, 2004: 219–222). Ezek közül a legfontosabb a korábbi, valamennyi állampolgárra kiterjedő foglalkoztatás megszűnése volt. Az egykori állami vállalatok és mezőgazdasági szö-vetkezetek csődje ugyanis nemcsak a munkahelyek megszűnését, tömeges munkanélküliséget generált, hanem együtt járt az általuk szervezett és nyújtott szociális szolgáltatások eltűnésével is. Az új kihívásokhoz alkalmazkodni nem képes – jellemzően vidéki, mezőgazdasági (Hörs-chelmann, 2004: 222) – területeken tartós, magas szintű munkanélküliség alakult ki, továbbá a városias, urbanizált régiókban megjelent a hajléktalanság. A tartós munkanélküliség mellett az inaktív személyek számának növekedéséhez vezetett az is, hogy az átmeneti időszak gyor-san leépülő nagyvonalú ellátásait kihasználva többen a nyugdíjba „menekültek”, amely csak gyorsította a korábbi – társadalombiztosítási – rendszerek problémáinak a kezelését. A töme-ges munkanélküliségre a volt szovjet blokk államai ad hoc, az aktuális probléma tekintetében tűzoltás jellegű – jellemzően biztosítási alapú – munkanélküli ellátási rendszerek kiépítésével próbáltak választ adni, amelyek nem jelentettek stratégiai, hosszú távú megoldást.

Az állami költségvetési problémák rendezéséhez kapcsolódóan az 1990-es évek ele-jétől gyökeresen át kellett alakítani a korábbi, széleskörű gondoskodást biztosító rendszert.

ennek keretében a társadalombiztosítás költségeinek csökkentése érdekében több ország¹⁰ a társadalombiztosítását részben magánbiztosítási, tőkefedezeti rendszerré alakította. Szintén a költségvetési kiadások csökkentésével függött össze, hogy viszonylag gyorsan épültek le a korábban széles körben, alanyi jogon nyújtott – jellemzően családtámogatási – ellátások és a segélyezési rendszerek.

A költséghatékonyabb feladatellátás érdekében egyes országokban (pl. szlovákiában) az egészségügyi és szociális ellátórendszert részlegesen privatizálták, ezzel egyidejűleg rész-ben térítéskötelessé tették. Mindezeken túl jelentősen megnőtt az önkormányzatok szerepe a szociális gondoskodás terén.

Így a kelet-közép-európai államok rendszerei – bár számos hasonlóságot mutatnak – ösz-szességében jelentős mértékben eltérnek egymástól. A fenti reformok ellenére is megmaradt központi szereplőnek a társadalombiztosítás, jóllehet annak kiadásait folyamatosan csökken-tik. A társadalombiztosítási szektor körében több ország piaci alapú reformokat hajtott végre, így vagy a nyugdíjbiztosítás vagy az egészségbiztosítás, esetleg mindkét ágazat tekintetében versengő biztosítók rendszerét alakította ki (Mejstřík–Chytilová 2008: 47).

Az egyéb ellátások összevethetőek a nyugat-európaiakkal, azonban ki kell emelni, hogy a rendszerváltás időszakának tömeges munkanélkülisége és a munkanélküliség elől a szociális ellátórendszer védőszárnya alá vonulás miatt a korábbiakhoz képest jelentősen megnőtt az adókból fizetett, rászorultsági alapú és alanyi jogú támogatások szerepe. Az egyes

10 Így Magyarország is 1998 és 2010 között.

90

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

modellek közötti, az ellátásokban megjelenő különbségeket jól mutatja az alábbi, 2007-es adatok alapján készített összehasonlító táblázat is.

1. táblázat Szociális transzferek a visegrádi államokban

és egyes, mintaadó európai államokban (2007)

Ország

Teljes szociális

kiadás (GDP

%-ában)

Szociális kiadások szerkezete (az összes %-ában)

Időskor Hozzá-tartozói ellátások Rokkantság Betegség Család/ gyermek Munka-nélküliség Lakhatás Egyéb (pl. tömegközl. tám.)

Magyarország 28,2 30,0 4,8 7,6 20,3 10,2 2,7 3,3 21,1

Szlovákia 19,4 29,5 4,3 6,6 23,8 7,7 2,8 0,0 25,9

Csehország 23,5 30,5 3,2 6,2 26,0 7,1 2,7 0,3 24,1

Lengyelország 24,6 36,0 8,2 7,0 16,2 3,3 1,6 0,4 27,3

Olaszország 31,5 43,0 8,1 5,0 21,9 3,9 1,5 0,1 16,5

Svédország 35,6 31,4 1,6 12,3 21,0 8,2 3,0 1,3 21,0

Németország 28,8 32,4 7,1 7,0 27,3 9,7 5,3 2,1 9,1

Francia-ország 34,5 37,3 6,4 5,8 28,8 8,2 5,9 2,5 5,1

Forrás: ECOSTAT, 2010: 21.

1.2.5 a skandináv jóléti állam és annak finanszírozási modellje

Esping-Andersen szerint a skandináv államok jóléti modellje „nemzetközileg egyedülálló abban, hogy az állami pillérre helyezi a hangsúlyt” (Esping-Andersen, 2006: 15). A modell három főbb jellemzőjének azt tekinti, hogy ezek az országok a) univerzális garanciákat, b) foglalkoztatást biztosító és elősegítő, ún. aktivációs lehetőségeket és c) fejlett szolgáltatásokat nyújtanak a gyermekeknek, a fogyatékossággal élőknek és a támogatásra szoruló időseknek.

A skandináv modell univerzális jellegét emeli ki Dietmar Rauch is tanulmányában (Rauch, 2008: 268). Esping-Andersen jelzi, hogy a skandináv (északi) jóléti modell költséges, ha az állami bevételeket és kiadásokat nézzük, de kimutathatóan nem költségesebb a többi mo-dellnél, ha a rendszer egészére kiterjedő könyvelési módszert alkalmazzuk.¹¹

A modell finanszírozása – bár folyamatosan jelen volt, s az utóbbi évek reformjai so-rán¹² erősödött a társadalombiztosítás és a magánbiztosítások szerepe – alapvetően adókból finanszírozott. Éppen ezért a szociálpolitikusok általában kiemelik, hogy az arányosan terített

11 Esping-Andersen jelzi, hogy a GDP százalékában mért teljes jóléti forrásallokáció nem nagyobb a skandi-náv államokban, mint az Egyesült Államokban. A különbség egyszerűen a magán- és a közkiadások eltérő aránya (Esping-Andersen, 2006: 15–16).

12 Így például a 2010-es svéd társadalombiztosítási törvény megerősítette a svéd nyugdíjrendszer tőkefedezeti jellegét azzal, hogy az alapnyugdíj helyett a tőkefedezeti alapon finanszírozott nyugdíj járulékát, s ezzel mértékét növelte (Munell, 2011: 219–220).

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

₉₁

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

_moDelleKaszoCiálisszolgáltatásoKban

adóteher ellenére a magas adók veszélyeztetik a rendszert, amelynek fennmaradása a gazda-sági növekedéstől és a teljes foglalkoztatottság megőrzésétől függ (Esping-Andersen, 2006:

15; Rauch, 2008: 269–207).

A skandináv modell így egyfajta szegénységi kockázatokat megelőző (preventív) rendszert jelent, azaz célja, hogy minél tovább maradjon az állampolgár a munkaerőpiacon aktív foglalkoztatottként, ám ha kiesik onnét, akkor széles körű, univerzális juttatásokra vá-lik jogosulttá, amelyeket alapvetően az adórendszer finanszíroz. Esping-Andersen szerint ennek a preventív modellnek az a legfontosabb előnye, hogy egyidejűleg képes csökken-teni az időskori és a gyermekszegénységet, ezzel is bizonyítva, hogy „a bőkezű időskori ellátások önmagukban nem összeegyeztethetetlenek az aktív családtámogató politikával”

(Esping-Andersen 2006: 16).

Összességében tehát megállapítható, hogy az állami szerepek kiterjedése alapvetően meghatározza az egyes államok szociális feladatok ellátásában történő szerepvállalását, va-lamint a választott megoldások döntően befolyásolják a különféle finanszírozási technikákat, s ezzel jelentősen kihatnak a szervezeti szabályozás modelljeire is.

Az egyes modellekben a finanszírozás mértékét jól mutatja az alábbi táblázat is, amely az EU egyes, a fenti modellekre figyelemmel kialakított országcsoportok vonatkozásában a szociális kiadások arányát és mértékét fejezi ki.

2. táblázat Az európai modellek és azok finanszírozása (2007)

Vizsgált szempontok

Liberális jellegű európai modell (NL, UK)

Klasszikus

„bismarcki”

modell (AT, BE, LU,

FR, DE)

Skandináv modell (DK, SE, FI)

Mediterrán modell (EL, IT, MT,

ES, PT)

Átmeneti gazdaságok

– bismarcki alapokon nyugvó – modellje (CZ, HU, PL,

SK, SI)

Liberális – reziduális jellegű modell

(CY, IR, EE, LT, LV) Teljes szoc.

kiadás (GDP %-a)

27,4 28,4 29,8 22,9 21,2 14,7

Teljes szoc.

Kiadás / fő (EUR/év)

7343,3 7769,0 8651,7 3957,6 2453,0 2165,9

Forrás: Mejstřík–Chytilová, 2008: 51.

A táblázat alapján megállapítható, hogy a különböző modellek ellenére a nyugat-európai (liberális és bismarcki) országok szociális kiadásai hasonló nagyságúak, ezzel szemben az alacsonyabb gazdasági fejlettségű tagállamok szociális kiadásai (GDP-hez viszonyított ki-adásai is) egyértelműen kisebbek. A legszélesebb szociális hálót a nyugat-európai országok közül a skandináv modell, míg a legalacsonyabb szintű szociális ellátórendszert a fejletlenebb országok közül a liberális – reziduális modell biztosítja.

A főbb jóléti modellek – s ehhez kapcsolódóan a finanszírozás legfőbb elemeinek az – áttekintését követően az államigazgatás és az önkormányzatok közötti, a szociális szolgál-92

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

4.Korrektúrapéldány / © Dialóg Campus

© Dialóg Campus

ágAzATi ModelleK H^offman i^stván

tatások biztosításával összefüggő feladatmegosztás elveinek és rendszereinek vizsgálatával folytatjuk az önkormányzati szociális ellátórendszerek felépítését befolyásoló fontosabb körülmények vizsgálatát.

1.3 az államigazgatás és az önkormányzati igazgatás közötti

In document K Horváth M. Tamás (szerk.) (Pldal 87-93)