A magyar közigazgatás IKT-befogadásának dilemmája

Az okosváros-definíciók és -modellek áttekintésénél megmutattuk, hogy milyen IKT- infrastruktúrára, illetve ehhez kapcsolódó stratégiákra van szükség településeink moder-nizálásához. Ebben a vonatkozásban az okosváros-koncepció is a közszféra vagy szűkebb értelemben a közigazgatás digitális transzformációjának egy jelentős elemeként fogható fel, amivel kapcsolatosan érdekes tapasztalatok állnak már rendelkezésre a központi és helyi igazgatás szintjein is. Ezek a tapasztalatok azt mutatják, hogy az informatikai beruházások ugyan rendkívül fontos feltételei a közszféra hatékonyságának javítására, de ezek hatása nem jelentkezik azonnal, alapvetően a szervezeti tanulás, a közigazgatási folyamatok át-alakulása, az innovációbefogadás, illetve a mindezek megvalósításához szükséges vezetői felfogás feltétlenül szükséges megváltoztatása miatt. Lényegében ezeket közmenedzsment- vagy igazgatásszervezési feladatoknak tekinthetjük.

A magyar közigazgatás az EU-s csatlakozásunk óta két programozási ciklusban for-dított, illetve fordít jelentős összegeket a közszolgáltatások informatikai modernizálására a kohéziós, illetve strukturális alapokból.

Az első és már lezárt fejlesztési ciklus 2007–2013 között zajlott, és ennek során az úgy-nevezett EKOP (Elektronikus Közigazgatás Operatív Program), illetve ÁROP (Államreform Operatív Program) keretében rendre mintegy 408 millió, illetve 173 millió euró volt a fej-lesztési összeg (a tervezéskor számított 280 Ft-os árfolyammal számolva ezek az összegek 114 Mrd és 48 Mrd Ft voltak). Leegyszerűsítve a fejlesztési stratégiákat mondhatjuk azt,

PB KORREKTÚRAPÉLDÁNY

hogy az EKOP a közigazgatás hardver- és szoftverfejlesztését finanszírozta, míg az ÁROP az ezekhez kapcsolódó szervezetfejlesztéseket, képzéseket és HR-rendszereket¹. Termé-szetesen a közszférára költött IKT-beruházások értéke ezt meghaladta, hiszen más EU-s forrásokból is fejlesztettek közszférát érintő projekteket, illetve az operatív programokat hazai források is kiegészítették.

A második nagy ívű közigazgatás-fejlesztés a 2014–2020-as tervezési ciklushoz kapcsolódó – államreformprogramból származtatott – Közigazgatás Fejlesztési Operatív Program (KÖFOP) 795 millió eurós keretéhez köthető. A KÖFOP két nagy területen célozta meg a digitális transzformáció elősegítését a magyar állam működésében: egyrészt az ad-minisztratív tehercsökkentés területén, másrészt pedig a szolgáltatásszemlélet és etikus működés meghonosításában.

Ezek a hatalmas beruházási összegek számos eredményt hoztak és hoznak folyama-tosan, többek között a települések, önkormányzatok, városok digitalizációjának és „okosí-tásának” területén. Ugyanakkor nemzeti közigazgatásunk versenyképességének nemzetközi szintű összehasonlítása fontos kihívásokra is felhívja a figyelmet.

05 1015 2025 3035 4045 50

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 ENSZ kétéves felmérése

Magyarország (E-Government Development Index – EGDI) pozíciója folyamatosan romlik

5.1. ábra

Magyar ország helyezése az EGDI-rangsorban

Forrás: a szerző szerkesztése a [UN E-Government Knowledge Database 2016] alapján

Az 5.1. ábra például azt illusztrálja, hogy ezekben a fejlesztési időszakokban Magyar ország 16 helyet esett vissza az ENSZ kétévenként megjelenő úgynevezett EGDI-rangsorában (E-Government Development Index). Az EGDI három komplex területen értékeli az egyes országok IKT-fejlettségét; a telekommunikációs infrastruktúra, az online szolgáltatások és a mindezek működtetéséhez szükséges humán tőke területén. Kimondottan érdekes az, hogy a magas EGDI-fejlettségű országokat e három indikátor közül egyértelműen a humán tőke magas színvonala különbözteti meg a kevésbé fejlett országoktól. Ezt alátámasztja az a tény is, hogy a digitális megosztottságot ma már nem annyira a technikai hozzáférés, hanem a használatot meghatározó képességek és az úgynevezett digitális írástudás hatá-rozza meg.

Az EGDI-hez hasonló problémát vet fel Magyar ország teljesítménye a digitális gaz-daság és társadalom fejlettségét mérő DESI (Digital Economy and Society Index) néhány speciális – közigazgatást érintő – területén. Az 5.2. ábra ennek a komplex mutatónak

1 A két program szükségessége a kohéziós pénzügyi „egy program, egy alap” alapszabályból következett, ugyanis az EKOP keretében használták fel az Európai Regionális Fejlesztési Alap forrásait, míg az ÁROP keretében az Európai Szociális Alap forrásait (Nyikos Györgyi lektor).

KORREKTÚRAPÉLDÁNY PB

(amelyben egyébként hazánk helyzete lényegében évek óta állandó, a 31 mért ország közül 20–21.-ek vagyunk) a közszolgáltatói komponensében való visszaesésünket ábrázolja. Itt sem arról van szó, hogy nálunk nem fejlődnek a szolgáltatások vagy például a bevallásokhoz használandó formanyomtatványok elterjedése; inkább arról, hogy a környező és más európai országok gyorsabban és hatékonyabban vezetik be az IKT-alkalmazásokat, és ezáltal ver-senyképesebben támogatja közigazgatásuk a gazdasági fejlődésüket (például Finnország, Észtország vagy a velünk szomszédos Szlovénia).²

2014: Magyarország 20.

2017: Magyarország 27.

5.2. ábra

Magyar ország helyezése a közszolgáltatások területén a DESI felmérési rendszerben

Forrás: [EC DSM 2017]

Az IKT-bevezetéseknek ez a sajátossága nem ismeretlen a gyakorlatban. Mielőtt azt gondol-nánk, hogy ez magyar vagy specifikusan közigazgatási probléma, fontos dolog tisztáznunk azt, hogy az informatikai beruházások problémája a huszadik században végig kulcskérdés volt. Az amerikai vállalatok például már az 1970-es években az üzleti befektetéseik egy-negyedét számítógépes és egyéb technikai felszerelésekre költötték, de ennek termelékeny-ségre gyakorolt hatását folyamatosan kétségbe vonták [Brynjolfsson–Saunders 2010].

A Nobel-díjat nyert közgazdász, Robert Solow ebben a témakörben végzett kutatásai alapján fogalmazta meg világhíres termelékenységi paradoxonját: a vállalatok miért költenek olyan sok pénzt az információs technológiára, ha annak nincs mérhető eredménye a ter-melékenységben? 1987-ben ezt úgy foglalta össze, hogy „a számítógépkorszak mindenhol megfigyelhető, kivéve a termelékenységi statisztikákban”.

2 A DESI átfogóbb bemutatásához lásd a 9.1.2. szakaszt.

PB KORREKTÚRAPÉLDÁNY

A technológia termelékenységre való hatását vizsgáló egyik legismertebb amerikai közgazdász, az MIT³-n kutató Erik Brynjolfsson több elemzésében is megmutatta, mi-szerint idővel, ahogy az új technológiához kötődő szervezési és tanulási folyamatokat is elsajátítjuk, a hatékonyság növekszik. Brynjolfssonék szerint nem az informatikai esz-közök gyártása, hanem az informatikai eszesz-közök alkalmazása járult hozzá a növekedéshez [Brynjolfsson–Saunders 2010]. Az innovatív technológiák alkalmazásában ugyanakkor nem a régi intézményi keretek adják az igazi lehetőséget, hanem ezek igen bátor fesze-getése, és egészen új „üzleti modellek” kitalálása – például a kereskedelemben az online kereskedelem vagy a pénzügyi szektorban az elektronikus banki műveletek kialakítása [Manyika–Nevens 2002]. Ahol sikerrel jártak ezekben a vonatkozásokban, ott a szervezeti átalakítások és a feltételek a következők voltak:

• a projektek az adott iparág kulcssikertényezőire és termelékenységet mozgató ele-meire fókuszáltak,

• a beruházások sorrendje is megfelelő volt – fokozatosan állították elő az IKT-képes-ségeket, a szervezeti/vezetési és technológiai innovációk tandemben készültek el,

• a tandemben készült innovációk átalakították a folyamatokat és a hozzájuk kap-csolódó szervezeteket, így maximálisan ki tudták használni az IKT-képességeket,

• a költségek csökkentése és az időmegtakarítás elsősorban a kommunikációs terü-leten mutatkozott meg.

Adataink azt mutatják, hogy a magyar közigazgatás ezekben az években érkezett el az IKT-beruházásoknak ahhoz a kritikus tömegéhez, amikor ezek a szervezeti befogadást feszegető kérdések érdemben feltehetők, és az igazgatási munkát irányítók számára, többek között az okosváros-fejlesztésekkel kapcsolatosan is feladatok fogalmazódnak meg az igazgatás-szervezés számos elemének újragondolására. Ahhoz, hogy ezt sikerrel meg tudják oldani, érdemesnek látjuk részletesebben körbejárni azt a kérdést, hogy a jelenlegi IKT-infra-struktúra milyen sajátos elvek mentén teszi ezt lehetővé – különösen a települések, illetve városok környezetében.