1. Nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségek
A következőkben két olyan nemzetközi egyezmény tartalmát fogjuk felvázolni, amelynek hazánk is részese. A kulturális örökség, azon belül is a lopott vagy jogellenesen külföldre vitt kulturális javak védelmét hivatott szolgálni az 1995. június 24-én Rómában aláírt, Magyarországon a 2001. évi XXVIII.
törvénnyel kihirdetett UNIDROIT Egyezmény (továbbiakban: UNIDROIT Egyezmény). A részes államok egyetértettek abban, hogy a kulturális javakkal történő illegális kereskedelem helyrehozhatatlan károkat okoz. Különösen igaz ez a régészeti lelőhelyek „fosztogatása” esetére, amikor pótolhatatlan
460 A 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról helyébe lépett a 324/2010.
(XII. 27.) Korm. rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról, a kulturális örökségvédelmi szakigazgatási szervekről és eljárásaikra vonatkozó általános szabályokról.
régészeti, történelmi és tudományos információk vesznek el. A felek megállapodtak azon minimális közös szabályokban, amelyek hatékony eszközei lehetnek a jogellenes cselekmények elleni küzdelemnek.461 A törvény hatálya a lopott,462 valamint a jogellenesen külföldre vitt463 kulturális javakra terjed ki, melyeket birtokosa köteles visszaadni az Egyezmény értelmében. A visszaszerzésre vonatkozó követelést minden esetben a lopás időpontjától számított ötven éven belül, továbbá attól az időponttól számított három éven belül kell előterjeszteni, amikor a követelést előterjesztő tudomást szerez a kulturális tárgy hollétéről és a birtokos személyazonosságáról.464 Ennek ellenére bármely, az Egyezményben részes állam bejelentheti, hogy a követelés előterjesztésére vonatkozó elévülési idő 75 év vagy még több, ahogyan saját törvényei szabályozzák.465
A jogellenesen külföldre vitt kulturális javak vonatkozásában a sérelmet elszenvedett állam bírósága vagy más hatósága köteles az ilyen tárgy visszaadását a törvényben meghatározott feltételek megléte esetén466 elrendelni. A kérelmet annak az államnak a bírósága vagy más hatósága elé kell terjeszteni, ahol a kulturális tárgy található. Az Egyezményben foglaltak gyakorlati működésének ellenőrzésére a Magánjog Egységesítése Nemzetközi Intézetének (UNIDROIT) elnöke által összehívott Bizottság jogosult.467
A régészeti örökség védelmének kiemelt jelentőségét az Európa Tanács is felismerte, 1992.
január 16-án született meg Valettában (Málta) a Régészeti Örökség védelméről szóló Egyezmény (továbbiakban: Valetta-i Egyezmény). A megállapodás kihirdetése Magyarországon az 149/2000. (VIII.
461 Wollák Zsidi 2003, 243; Szabó 2006.
462 UNIDROIT Egyezmény 3. Cikk (2) bek.: „Az egyezmény alkalmazása során lopottnak tekintendő a jogellenesen kiásott, vagy törvényesen kiásott, de jogellenesen megtartott kulturális tárgy, amennyiben ez összhangban van az ásatás helyszínét adó állam törvényeivel.”
463 Az 5. cikk (2) bekezdése értelmében ilyennek minősülnek „azon kulturális javak, amelyeket a kérelmet előterjesztő állam területéről a kulturális javak kivitelére a kulturális örökség védelme céljából megalkotott törvények szerint kiállított engedély alapján ideiglenesen vittek ki kiállítás, kutatás, restaurálás céljából, de az engedélyben meghatározott feltételekkel ellentétben nem vittek vissza.”
464 UNIDROIT Egyezmény 3. Cikk (3) bek.
465 UNIDROIT Egyezmény 5. Cikk (1) bek.
466 UNIDROIT Egyezmény 5. Cikk (3) bek.: „Abban az esetben, ha a kérelmet előterjesztő állam bebizonyítja, hogy a tárgy eltávolítása területéről lényegesen sért egy vagy több, a következőkben felsorolt érdeket:
a) a kulturális tárgy vagy környezete fizikai megóvása;
b) egy komplex műtárgy integritása;
c) pl. tudományos vagy történelmi jellegű információk megőrzése;
d) a kulturális tárgy hagyományok szerinti vagy rituális használata törzsi vagy őslakos közösségek által, illetve bebizonyítja, hogy a tárgy a kérelmet előterjesztő állam számára kulturális szempontból kiemelkedően fontos.”
467 UNIDROIT Egyezmény 20. cikk.
31.) Korm. rendelettel történt. Az Európa Tanács és a csatlakozó államok közös álláspontja szerint a régészeti örökség alapvető fontosságú az emberiség történetének megismerésében. Ennek jegyében az Egyezmény célja az európai kollektív emlékezet forrásának és a történeti és tudományos tanulmányok eszközének minősülő régészeti örökség védelme.468
A részes felek vállalják, hogy megfelelő eszközökkel létrehozzák a régészeti örökség védelmének jogi rendszerét, így nyilvántartást vezetnek; tartósan megőrzendő, régészet szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró védett területeket alakítanak ki; a lelet megtalálóját kötelezik a bejelentésre. A régészeti kutatómunka tudományos jelentőségének szavatolása érdekében a felek biztosítják, hogy ásatásokat kizárólag csak képzett, külön engedéllyel rendelkező személyek végezhetnek; valamint, hogy olyan eljárást alkalmaznak, amely megakadályozza a lelőhelyeken történő tiltott kutatást, a régészeti örökség elemeinek törvénytelen elmozdítását. A Valetta-i Egyezményben rögzítésre kerül, hogy az aláíró tagállamok a kutatások, illetve a lelőhely állagmegóvását közpénzből finanszírozzák, ezekről nyilvántartást vezetnek, valamint munkájukkal elősegítik, hogy a közvélemény felismerje a régészeti örökség értékét. Ezek érvényesítését az Európa Tanács által felállított szakértői bizottság kíséri figyelemmel. Ennek keretében jelentést tesz az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a régészeti örökség védelmét szolgáló politika helyzetéről az Egyezmény tagállamaiban, javaslatot terjeszt a Bizottság elé a rendelkezések érvényesítését szolgáló intézkedések megtételére, ajánlásokat tehet arra nézve, hogy mely tagállamok csatlakozzanak.
A bemutatott két nemzetközi dokumentum közös vonása, hogy mindkettő a kulturális örökség védelmét hivatott szolgálni. Az UNIDROIT Egyezmény lényegében a lopott, illetve jogellenesen külföldre vitt kulturális javak vonatkozásában rögzíti az államok közötti együttműködés jogi kereteit és kölcsönösen elismert eljárási szabályok alkotásával a részes felek célja, hogy hatékonyan fel tudjanak lépni a jogellenes cselekményekkel szemben. A Valetta-i Egyezmény a kulturális örökség egy szeletének, a régészeti örökség védelme érdekében, általános jelleggel határoz meg olyan kötelezettségeket, amelyeknek a részes államok jogalkotásuk útján eleget kell tenni.
A következőkben azt fogjuk bemutatni, hogy az ezekre épülő hatályos magyar szabályozás alapján a kulturális örökség védelmére milyen jogi eszközök állnak rendelkezésre.
2. A kulturális javak védelmét szolgáló közigazgatási, szabálysértési, illetve büntetőjogi diszpozíciók
468 Szabó 2004.
A kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény (továbbiakban: Kötv.) bevezette az örökségvédelmi bírságot,469 mint közigazgatási szankciót. A törvény indokolásában kifejtettek alapján az örökségvédelmi bírság bevezetésének az volt a célja, hogy a nem természetes személyek kategóriájába tartozó egyéb más személyekre is kivethessék, akik a polgári jog általános kárfelelősségi tétele alapján jogok és kötelezettségek alanyai lehetnek. A jogalkotó ezzel kívánja a gazdasági szférát is olyan irányba terelni, hogy az üzletvitelében és gazdálkodásában már a tervezési és technológiai szisztéma kialakításánál figyelembe vegyék a jogi személyek a kulturális örökségben rejlő értéket. Ezzel érheti el igazán a törvény azt a célját, hogy a kulturális örökség ne legyen alárendelve a piac által meghatározott üzleti szemléletnek.470 Ezek alapján megállapítható, hogy a jogalkotó elsődleges célja a szabályozással az volt, hogy a jogi személyeket is szankcióval sújtsa, amennyiben régészeti lelőhelyre vonatkozóan fejtik ki jogellenes tevékenységüket.
Az örökségvédelmi bírság kiszabását megalapozó diszpozíció tényállási elemei megegyeznek a régészeti lelőhely rongálása (Btk. 324. § (3) bek. b) 1.) objektív oldalának egyes elemeivel, hiszen az elkövetési magatartás471 és az elkövetési tárgy is ugyanaz. Az engedély nélküli tevékenység végzése a hatályos szabályozás alapján kimeríti az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm.
rendelet (Szr.) 144. §-ban szabályozott régészeti szabálysértés tényállását. Mindebből az a következtetés vonható le, hogy minden olyan esetben, amikor a bírság kiszabásra kerül, az elkövető természetes vagy jogi személy szabálysértési, illetőleg büntetőjogi tényállásba ütköző cselekményt valósított meg az objektív oldalt illetően. Vajon a gyakorlatban ezen esetekben a közigazgatási szankció kiszabását ténylegesen követi-e büntetőjogi felelősségre vonás? E kérdés megválaszolására a következő fejezetben térünk ki.
Az Szr. a kulturális javak körében elkövetett három szabálysértést szabályoz: régészeti szabálysértés (144. §),472 kulturális javak engedély nélküli másolása (145. §),473 és kulturális javakkal
469 Kötv. 82. § (1) „Azt a természetes vagy jogi személyt és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet, aki (amely) az e törvényben engedélyhez kötött tevékenységet engedély nélkül vagy attól eltérő módon végzi, illetve a védetté nyilvánított, vagy e törvény erejénél fogva védelem alatt álló kulturális örökség elemeit jogellenesen megsemmisíti, vagy megrongálja, illetve a védett kulturális örökségi elemet kötelezettségének elmulasztásával veszélyezteti, örökségvédelmi bírsággal (a továbbiakban: bírság) kell sújtani. Az örökségvédelmi bírság kiszabása nem mentesít egyéb, építésügyi eljárásban kiszabható bírság alól.
(2) Bírsággal sújtható az, aki a jogszabály által előírt bejelentési kötelezettségének nem tesz eleget.”
470 A Kötv. részletes indokolása a 82-85. §-okhoz.
471 Az elkövetési magatartás a kulturális örökség elemeinek (melybe e törvény erejénél fogva a régészeti lelőhely is beletartozik) megrongálása, illetve megsemmisítése.
472 Szr. 144. § „Aki a) régészeti feltárás céljából jogszabályban előírt engedély nélkül ásatást, megelőző feltárást, falkutatást, műszeres lelet- és lelőhelyfelderítést végez vagy végeztet, b) régészeti és
kapcsolatos kötelezettségek elmulasztása (146. §).474 A hatályos Büntető Törvénykönyvben a kulturális javak körében elkövetett jogellenes cselekmények két, egymástól eltérő cím alatt vannak szabályozva. A Btk. XV. fejezetében az államigazgatás, igazságszolgáltatás és a közélet tisztasága elleni bűncselekmények között, a rendészeti bűncselekmények (II. cím) alatt szerepelnek a műemlék megrongálása (Btk. 216. §), a kulturális javak megrongálása (Btk. 217. §), illetve a visszaélés kulturális javakkal (Btk. 216/B. §) tényállások. A kulturális javak megrongálása és a visszaélés kulturális javakkal tényállások e cím alatt történő elhelyezésének indoka, hogy a saját tulajdonban álló műemlék, kulturális javak ellen elkövetett rongálás esetén is megállapítható legyen a büntetőjogi felelősség,475 hiszen a vagyon elleni bűncselekmények esetén az elkövetési tárgynak idegennek kell lennie.
A visszaélés kulturális javakkal (Btk. 216/B. §) bűncselekmény esetén az elkövetési tárgy részbeni azonossága miatt mutat hasonlóságot a már említett másik két deliktummal. Az elkövetési magatartás jellege azonban teljesen eltérő. A kulturális javak körébe tartozó védett tárgy, illetve védett tárgyegyüttes darabjának elidegenítéséhez a Kötv. 51. § (2) bekezdése értelmében a hatóság előzetes hozzájárulása szükséges. Aki ezen kötelezettségének nem tesz eleget, megvalósítja a tényállást. A Kötv. 52. § (3) bekezdése rögzíti azt is, hogy a védetté nyilvánított kulturális javakkal kapcsolatos tulajdonváltozást, valamint azok őrzésének helyét a tulajdonos a tudomására jutástól számított 8 napon belül köteles a hatóságnak bejelenteni. Önmagában az őrzési hely megváltozása, ha a tulajdonos nem változik bejelentésének elmulasztása az Szr. 146. §-a szerinti szabálysértést valósítja meg. A kulturális javakkal visszaélés a Btk. 216/B. § (2) bekezdése értelmében megvalósul akkor is, ha a kiviteli engedélyhez kötött tárgyat e nélkül juttatják külföldre vagy a megadott engedély kereteit túllépik.476
A vagyon elleni bűncselekmények körében a lopás (Btk. 316. § (4) bek. 2. pont), a sikkasztás (Btk. 317. § (4) bek. c.), a jogtalan elsajátítás (Btk. 325. § (2) bek.), illetve az orgazdaság (Btk. 326. § (3) bek.) minősítő körülményeként szabályozza, ha ezen deliktumokat kulturális javak körébe tartozó tárgyra követik el. Sajátos módon a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) a tulajdon természettudományos feltárásokra, lelőhelyekre, továbbá a régészeti jelentőségű védett földterületekre vonatkozó jogszabályi kötelezettségét megszegi, százezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
473 Szr. 145. § „Aki közgyűjteményben, illetve muzeális intézményben őrzött vagy védetté nyilvánított kulturális javakról engedély nélkül másolatot forgalomba hozatal céljából sokszorosít, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
474 Szr. 146. § „Aki a kulturális javakra és ezek gyűjteményére vonatkozó kötelességét megszegi, ötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.”
475 Kis – Hollán Gellér 2006, 766.
476 Kis − Hollán − Gellér 2006, 809.
elleni szabálysértést meghatározó 157. § (3) bekezdésében még a Kötv. hatálybalépése előtti
„muzeális tárgy” fogalmát használja.
A továbbiakban megválaszolásra váró kérdés, hogy vajon a hatályos jogi szabályozás megfelelő eszköze-e a nemzetközi egyezményekben vállalt kötelezettségek megvalósításának, így különösen a kulturális örökséget magában foglaló nemzeti, történelmi, tudományos érték védelmének.
3. A régészeti örökség védelmének közigazgatási szervezeti kerete
A kulturális örökség védelmében és ezáltal a régészeti örökség védelmében résztvevő szervek teljes körű listájának ismertetése és a hozzájuk kapcsolt hatáskörök kifejtése nem célja a fejezetnek, mindössze egy rövid összefoglalót vázolunk fel.477
Az egész országra kiterjedő illetékességgel a védelem hatósági feladatait hatósági és szakhatósági a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal látja el. A KÖH kihelyezett szervei a regionális irodák, melyek a területi jellegű feladatokat látják el több megyét átfogva, részben igazodva a közigazgatási régiós beosztáshoz.
A funkciók alapján különböző területeket tudunk megkülönböztetni a KÖH szervezetén belül, melyből a régészet területét kell kiemelnünk. A régészeti lelőhelyek vonatkozásában végzett szakhatósági tevékenysége kiemelten fontos számunkra, hiszen ebben a hatáskörében hozzájárulhat a védetté nyilvánított régészeti lelőhelyeken végzendő, a terület jellegét veszélyeztető, befolyásoló munkálatokhoz. A hatósági kötelezés körében széles körű jogosítványok illetik meg,478 elrendeli az engedély nélkül, illetve az engedélytől eltérően végzett munkák esetében az eredeti állapot helyreállítását.479 Az eljárás általában az építésügyi hatóság megkeresése folytán indul meg, amikor is a KÖH a régészeti lelőhelyen megvalósítani tervezett építkezés engedélyezési eljárásában szakhatósági állásfoglalást ad ki. Amennyiben megadja a szakhatósági hozzájárulást, akkor részletesen meghatározza, hogy milyen köztes régészeti munkákat kell elvégeztetnie (pl.: megelőző
477 Az Országgyűlés, a Kormány és a Nemzeti Erőforrás Minisztérium hatáskörét és feladatait ehelyütt nem ismertetjük, mivel az általunk tárgyalt kérdés fő vonalához nem kötődik szorosan. Ehhez Szabó 2010.
479 Szabó 2010, 302; Paulovics 2003, 118.
feltárás, régészeti megfigyelés) és milyen szabályokat kell betartania a kérelmezőnek.480 Ettől kezdve a beruházó megkeresi a KÖH által megjelölt feltárásra jogosult szervet, hogy megkösse a feltárási szerződést, amely tartalmazza a megelőző feltárás feltételeit. Amennyiben nincsen ismert régészeti lelőhely a kivitelezési területen, de a munkálatok során régészeti objektumok kerülnek felszínre, akkor haladéktalanul értesítenie kell a beruházónak az illetékes múzeumot és a KÖH-öt.481 A megelőző feltárás költségei a beruházót, míg a mentő feltárás költségei az önkormányzatot és a KÖH-öt terhelik.
A régészeti feltárás jogosultja kizárólag a területileg illetékes megyei múzeum (a fővárosban a Budapesti Történeti Múzeum), valamint a Magyar Nemzeti Múzeum és más régészeti gyűjtőkörrel rendelkező múzeum, a régészeti tanszékkel rendelkező egyetemek, és a Magyar Tudományos Akadémia Régészeti Intézete lehet. Az ország területén lévő régészeti lelőhely tudományos terv szerinti komplex feltárására a Magyar Nemzeti Múzeumnak elsőbbsége van.482 A 2010. augusztus
480 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról, illetve a kutatás lezárása óta hatályba lépett 324/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról, a kulturális örökségvédelmi szakigazgatási szervekről és eljárásaikra vonatkozó általános szabályokról.
481 Kötv. 24. § (7) „Ha a régészeti emlék vagy a lelet veszélyeztetése nélkül a tevékenység még részlegesen sem folytatható, a tevékenység jellege szerint hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság köteles annak folytatását azonnali hatállyal megtiltani és legfeljebb 30 napra felfüggeszteni, és intézkedéséről a hatóságot értesíteni.
(8) A múzeum köteles a mentő feltárást haladéktalanul megkezdeni, és folyamatosan - az elvárható ütemben - végezni, az előkerült régészeti leletet ideiglenesen elhelyezni. A mentő feltáráshoz feltárási engedély nem szükséges.
(9) Ha a mentő feltárást nem lehet 30 nap alatt elvégezni, a hatóság ideiglenesen védetté nyilváníthatja a földterületet.”
Kötv. 7. § „A régészeti feltárásra jogosultak által végezhető tevékenységek:
1. Régészeti megfigyelés: földmunkával járó fejlesztések, beruházások régész által a helyszínen történő folyamatos figyelemmel kísérése és annak dokumentálása.
2. Próbafeltárás: a régészeti lelőhelyek állapotfelmérését, jellegük, térbeli kiterjedésük és rétegsoraik megállapítását célzó tevékenység.
3. Megelőző feltárás: régészeti emlék vagy lelet régészeti feltáráson kívüli, váratlan előkerülése során alkalmazandó, a közvetlenül érintett elemek szakszerű megmentésére irányuló azonnali beavatkozás.
4. Mentő feltárás: a hatóság által jóváhagyott írásbeli szerződés alapján végzett olyan régészeti kutatási tevékenység, amely a földmunkával járó fejlesztések, beruházások által érintett régészeti lelőhelyek feltárására irányul.”
482 Kötv. 20. § (2) bek., a régészeti feltárás részletes szabályait az 5/2010. (VIII. 18.) NEFMI rendelet (Fr.) állapítja meg.
jével megszűnt Kulturális Örökségvédelmi Szakszolgálat483 helyét és hatáskörét a Magyar Nemzeti Múzeum vette át a nagyberuházások esetén folytatott megelőző feltárásokat illetően.484 A feltárási engedély iránti kérelmet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalhoz kell a feltárásra jogosultnak benyújtani.