1. Mennyiben hatékony az örökségvédelmi bírság, mint szankció? A Kulturális Örökségvédelmi Hivatalban végzett aktakutatás összegzése
Az örökségvédelmi bírság kiszabásának feltételeit és eseteit a Kötv. tartalmazza.485 A bírság kiszabásakor a hatóság munkatársai mérlegelik a kulturális örökség eszmei jelentőségét, annak egyediségét és az abban okozott kár nagyságát. Erre vonatkozóan az örökségvédelmi bírságról szóló 191/2001. (X. 18.) Korm. rendelet (Öbr.) ad iránymutatást. A rendelet különböző kategóriákat különít el: figyelemmel kell lenni a kulturális örökséghez tartozó elemek korára, ritkaságára, a kulturális örökség egészén, valamint az érintett társadalmi (etnikai, kulturális, vallási stb.) közösségen belüli jelentőségére. Továbbá szorzószámokkal kell beszorozni a meghatározott bírságalapot, annak függvényében, hogy veszélyeztették, rongálták, részlegesen megsemmisítették vagy teljesen elpusztították az adott kulturális örökségi elemet. 486
483 Eszközei a Magyar Nemzeti Múzeumra szállnak, s önálló szervezeti egységként működik a múzeumon belül, ezután Nemzeti Örökségvédelmi Központ néven. http://www.nefmi.gov.hu/kereses?searchStr=K%C3%96SZ (letöltés: 2010. 08. 25).
484 Fr. 21. § (1) „A beruházó a megelőző feltárásra vonatkozó engedély iránti kérelem benyújtását megelőzően, a nagyberuházás által érintett területen a terület régészeti érintettségének egyértelmű tisztázása, a régészeti örökségi elemekre vonatkozó ismeretek (különösen a lelőhely jellegének, korának, kiterjedésének és intenzitásának) megszerzése és pontosítása, valamint az ebből következően elvégzendő régészeti feladatellátás formájának, idő- és költségvonzatainak meghatározása érdekében, a 4. § (1) bekezdésében meghatározott régészeti feltárási módok - a régészeti megfigyelést kivéve - alkalmazásával előzetes dokumentációt köteles készíttetni a régészeti feltárásra jogosulttal.”
485 Kötv. 82. § (1) bek.
486 Öbr. 5/A. § (1) „A bírság kiszabása során meg kell állapítani a bírság alapját.
(2) A bírság alapját
a) a kulturális örökség eleme történeti, eszmei jelentősége és egyedisége,
Az örökségvédelmi bírság kiszabásának gyakorlata487 és az annak alapjául szolgáló ügyek vizsgálata azért szükséges a témánk szempontjából, mivel ezzel rávilágíthatunk arra, hogy milyen elenyésző mértékben indítanak ezek mellett büntetőeljárást.
Az Egységes Nyomozóhatósági és Ügyészségi Bűnügyi Statisztika nem tartalmazza minősített esetek szerinti bontásban a rongálás és lopás tényálláson belül azt, hogy pl. az elmúlt évben milyen arányban indult büntetőeljárás a fentebb említett bűncselekmények miatt, ezért semmilyen statisztikai adat, illetve nyilvántartás sem állt a rendelkezésünkre a számszerűsítéshez.488
A Dél-alföldi és Észak-alföldi regionális irodák aktáiból 47 ügyiratot dolgoztunk fel, melyből mindössze 4 esetben tettek feljelentést, azt is kizárólag az Észak-alföldi Irodában. A feldolgozott esetek 90%-ában indokolt lett volna büntető feljelentés megtétele, hiszen a régészeti lelőhely sérülése olyan mértékű volt, hogy a rongálás elkövetési magatartását kimerítette.
Ilyen volt például az a beruházás, amely a Hódmezővásárhely, Kopáncs I. Olasz tanya 592., 593., 11. számú lelőhelyeket részlegesen megsemmisítette, mivel a KÖH engedélyét figyelmen kívül hagyva, a lelőhely észak-keleti részét egyszerűen elhordták a földmunkák során. Rézkori (Badeni-kultúra) és neolitikumi településrészek ilyen nagy területen kizárólag ezen a lelőhelyen találhatóak Magyarországon, a KÖH mégsem tett feljelentést, bár kiszabott 7.800.000 Ft-os örökségvédelmi bírságot.489 Hasonlóképp rongálták meg a Makó 41. számú lelőhelyet, ahol bányamunkák során a KÖH megelőző feltárást előíró engedélyét megint csak figyelmen kívül hagyva kb. 40.000 m2 nagyságú területen semmisítették meg a régészeti lelőhelyet. A KÖH kiszabott 6.600.000 Ft-os örökségvédelmi bírságot, de a feljelentés megtétele ebben az esetben is elmaradt.490 Szintén nem tettek feljelentést a Debrecen-Haláp (KÖH azonosító: 30526) lelőhely rongálása ügyében, ahol a lelőhely északi részét teljesen és déli részét részben megsemmisítették.491
A régészeti felügyelők elmondása alapján gyakori eset, hogy a KÖH már csak akkor szerez tudomást a rongálásról, amikor a műszaki átadás-átvétel időpontjában megjelennek a helyszínen, és
b) a helyreállítás lehetősége, időbeni és pénzügyi mértéke,
c) a kötelességszegés tartama jellege, ismétlődése figyelembevételével úgy kell meghatározni, hogy az a kötelezettet a további, az örökségvédelem értékeit sértő magatartástól visszatartsa.”
487 „Az örökségvédelmi bírság kiszabásának gyakorlata: az okozott kár összegének megállapításához a bolygatott területen elmaradt feltárás összegéből indulnak ki, és a megelőző feltárási szerződésben foglalt m2 árat veszik figyelembe.” 130/0329/001/2006 számú másodfokú KÖH határozat.
488 http://crimestat.b-m.hu/ (letöltés: 2010. 08. 24.).
489 Ügyiratszám: 490/0605/001/2010 KÖH, Dél-alföldi Iroda.
490 Ügyiratszám: 490/2642/002/2010 KÖH, Dél-alföldi Iroda.
491 Ügyiratszám: 480/707/3/2010 KÖH, Észak-alföldi Iroda.
szembesülnek azzal, hogy a területen nem történt meg a régészeti feltárás és a beépítettség miatt erre már utólagosan nincs is mód.492
Az ügyiratok mindegyike tartalmazta a „rongálás” és „megsemmisítés” kifejezést, tehát a hivatal munkatársai a rongálás (Btk. 324. §) elkövetési magatartását nevesítették.
A KÖH munkatársaival folytatott beszélgetés során megtudtuk, hogy a KÖH-ön belül nincsen elnöki utasítás a feljelentés megtételére vonatkozóan, így nem áll semmilyen iránymutatás a munkatársak részére arra vonatkozóan, hogy mikor kellene megtenniük a feljelentést. A régészeti lelőhelyek rongálásának és a régészeti leletek lopásának évről-évre növekvő számát csak úgy lehetne megállítani, ha ezek a cselekmények a nyomozati szervek tudomására jutnának és ennek egyetlen útja az, ha a KÖH munkatársai megteszik ezeket a feljelentéseket.
A KÖH munkatársainak véleménye szerint az örökségvédelmi bírság nem megfelelő szankció, mivel nincsen visszatartó ereje a komoly tőkével rendelkező beruházók esetében. Álláspontjuk szerint egy szűkebb költségvetéssel gazdálkodó jogi személy vagy önkormányzat, illetve természetes személy vonatkozásában ez már nem áll fenn, tehát ezekben az esetekben a jogellenes tevékenységet kifejtő elkövető a továbbiakban tartózkodik hasonló cselekmény elkövetésétől. Az elkövetők bíznak abban, hogy nem jut a KÖH tudomására cselekményük, esetleg mérlegelnek és inkább kifizetik a bírságot, semmint a régészeti feltárás miatti határidő túllépés magas kötbérköltségét kelljen állniuk. A KÖH munkatársainak elmondása szerint van olyan beruházó, akinek a bírság megfizetésére elkülönített fejezete van a költségvetésén belül.
Az aktakutatás és a régészeti felügyelőkkel folytatott beszélgetés következtetéseként levonható az, hogy nagyrészt útépítés, kábelfektetés, ill. külfejtéses bányamunkák okozták a legnagyobb kárt a régészeti lelőhelyekben. Ezeket a beruházásokat jellemzően jogi személyek rendelik meg, ezért az örökségvédelmi bírság kifizetése egy nagyobb cégnek nem okoz anyagi problémát, sőt nemegyszer azzal is találkoztunk, hogy a bírságot a kivitelező átvállalta.493 Az elmúlt évek tapasztalataiból könnyen levonhatják a beruházók és kivitelezők azt a következtetést, hogy büntetőeljárással való fenyegetéstől nem kell tartaniuk. Azon ügyek, melyek mégis eljutnak a nyomozóhatósághoz, általában megszüntetésre kerülnek. Erre példa, amikor a rendőrség gépjármű ellenőrzés során a gyanúsított azon állítását nem vonta kétségbe, hogy a magánál tartott 55 db régészeti leletet egy budapesti utcán lévő szeméttároló mellé kihelyezett szekrényben találta. Állítása szerint a leleteket be akarta szolgáltatni az államnak, de előtte tudakozódott azok vagyoni értékéről.
492 Pl.: ügyiratszám: 480/0283/2008 KÖH, Észak-alföldi Iroda; 480/3182/2007 KÖH, Észak-alföldi Iroda, 490/3047/2010 KÖH, Dél-alföldi Iroda.
493 Pl.: ügyiratszám: 490/1118/2007 KÖH, Dél-alföldi Iroda.
Az eljárást azzal az indoklással szüntették meg, hogy nem vonható le olyan következtetés, hogy a tárgyak birtoklásával bármilyen bűncselekményt megvalósított volna a gyanúsított.494
Amennyiben a büntetőjogon kívüli, enyhébb jogi eszközök nem jelentenek megfelelő védelmet, akkor nyílik meg az út a büntetőjog előtt, érvényesül az ultima ratio jellege, tehát csak a
„legvégső esetben lehet a legutolsó eszköz”.495
Esetünkben a büntetőjogi szankciók nem is tudják kifejteni esetleges visszatartó hatásukat, mivel az örökségvédelmi bírság kiszabása az egyetlen mozzanat a cselekmények elleni fellépések terén. Nem lehet kategorikusan kijelenteni, hogy a büntetőjogi szankciók nem hatékonyabbak, mint a közigazgatásiak, mivel nem áll rendelkezésünkre erre vonatkozó büntetőjogi gyakorlat. A büntetőjogi fellépés nyomós indokát az szolgáltatja, hogy az elkövetési tárgy olyan kiemelkedő jelentőségű nemzeti érték, melynek ilyen fokú pusztulása hatalmas károkat okozhat tudományos szempontból is.
A múlt megismerhetőségének hiányában tudományos ismereteink mértéke beszűkül, ugyanis az elpusztított lelőhelyekből semmilyen információ nem nyerhető történelmünkre vonatkozóan. Az elmúlt években kiszabott örökségvédelmi bírságok nagyságához és gyakoriságához képest szinte elenyésző büntetőeljárás indult ezen a területen, amitől nem is várhatjuk azt, hogy a beruházók és a kivitelezők komolyan vennék a közigazgatási eljárást. A rongálás és lopás minősített eseteként valóban „jelen vannak” a Btk.-ban a régészeti lelőhelyek és a régészeti leletek, ámde ez korántsem jelenti azt, hogy ezt mind jogalkotói, mind pedig jogalkalmazói oldalról megfelelően kezelnék.
A közigazgatási eljárás és a büntetőeljárás nem zárja ki egymást, elviekben a két eljárás egymás mellet is folyhatna, de a KÖH munkatársai mégsem élnek ezzel a lehetőséggel. A kulturális örökség védelmét szolgáló büntetőjogi tényállások, kiváltképpen a régészeti lelőhelyre elkövetett rongálási cselekmény (Btk. 324. § (3) bek. c) 1.) gyakorlati alkalmazásának problémái nem pusztán a hatóság munkatársainak hozzáállásában keresendőek. Látszólag az a helyzet áll fent, hogy az arra hivatott szervek nem teszik meg a feljelentést, holott a törvények biztosítják ezen kiemelt érdekek védelmét. Mindemellett azonban felmerülhet a jogalkotó felelőssége is, hiszen következetlenséget jelezhet, hogy egy közigazgatási szankció (örökségvédelmi bírság) alkalmazási feltételei megegyeznek egy büntetőjogi diszpozíció objektív oldalának egyes tényállási elemeivel. A közigazgatási bírságnak az a funkciója, hogy a társadalomra kevésbé veszélyes tevékenységek ellen a maga szankciós lehetőségével fellépjen. A büntetőjogi beavatkozás egyben azt jelzi, hogy az adott magatartás által sértett érdek súlyosabb, mint egy közigazgatási diszpozícióba ütköző magatartás. Az örökségvédelmi bírsággal sújtható cselekmények jelenlegi tényállási elemeivel a jogalkotó e két jogterület által
494 Bü. 480/4112/2008 Mátészalkai Rendőrkapitányság.
495 Nagy 2010, 59.
betöltött funkciót mossa össze, amely megítélésünk szerint egyik oka a hatósági jogalkalmazás problémáinak. A végrehajtó szervek közötti „munkamegosztás” következtében büntetőjogi tényállások alkalmazása elsődlegesen a bűnüldöző, illetve igazságügyi szervek feladata kell hogy legyen.
2. A régészek körében végzett kérdőíves kutatás tapasztalatai
A régészeti lelőhely, illetve a régészeti leletre elkövetett deliktumok képezik vizsgálódásunk tárgyát, ezért a hatályos szabályozás anomáliáinak bemutatását követően az általunk helyesnek vélt javaslatok megtétele előtt szükségesnek tartjuk részletezni a „régész szakma” által gyakorlatban érzékelt problémákat. Mindez a téma szempontjából azért jelentős, hiszen mindazon fogalmak esetében, amelyekkel egy-egy büntetőjogi tényállás operál, a keretdiszpozíciót kitöltő jogszabályban meghatározott definíciók az irányadóak.496 Ezen ismérvek kialakulásában elengedhetetlen szerep jut a régészek által képviselt szakmai tudásnak, melynek figyelembe vétele nélkül egy adott tényállás nem tölti be az általa elérni kívánt célt. A jogilag releváns adatok kiszűrése érdekében kérdőívet készítettünk, melyet az ország területén minden, feltárási joggal rendelkező régésznek kiküldtünk.497 A kérdések nagyrészt a régészeti lelet, illetve a lelőhely elleni cselekmények előfordulásának gyakoriságával, a törvényi fogalomhasználattal, az egyéni intézkedések módjával, a
„fémkeresőzők”498 tevékenységének megítélésével kapcsolatosak. A kérdőív végén 1-1 fiktív jogesettel azt kívántunk felmérni, hogy a szakma felől a régészeti örökség elemei védelme érdekében felmerül-e igény a büntetőjogi felelősségre vonásra akkor is, ha az elkövető szándéka nem terjedt ki a sértő eredmény bekövetkeztére.
Elöljáróban fontosnak tartjuk leszögezni, hogy ezen kérdőívvel nem az volt a célunk, hogy a régészek által felvetett problémákat, az általuk javasolt esetleges megoldásokat jogi fogalmak értelmének megfelelően „büntetőjog-kompatibilissé” tegyük, hanem egyrészt rávilágítsunk azon tényre, hogy valójában gyakran előforduló deliktumokról van szó, annak ellenére, hogy kutatásunk során nem találkoztunk az elkövető büntetőjogi felelősségét megállapító jogerős bírósági ítélettel.
Másrészt, hogy a jelenlegi büntetőjogi szabályozás átalakítására vonatkozó javaslatunk megtételekor
496 Pl.: a kulturális javak, a régészeti lelet és a lelőhely fogalma a Kötv.-ben szerepel. Nagy 2010, 68.
497 Fr. 2. § (1) „A régészeti feltárást csak szakirányú mesterfokozattal és szakképzettséggel rendelkező régész vagy a régészet tárgyban doktori fokozatot szerzett személy vezetheti, aki a feltárást végző intézménnyel munkavégzésre irányuló jogviszonyban áll.” A kérdőíveket eljutattuk a megyei és országos feltárási joggal rendelkező szervezeteknek, illetve a Magyar Régész Szövetségnek, hogy minden régészt megkereshessünk.
Becslések szerint kb. 200 aktív régész lehet az országban.
498 A régészek a gyakorlatban azt a személyt nevezik fémkeresőzőnek, aki engedély nélkül, anyagi haszonszerzés céljából végzi a régészeti lelőhelyek felkutatását és „feltárását.”
mindazon elgondolásokat, amelyek a szakma irányából érkeznek és a dogmatikai rendszerbe beilleszthetők, valamint büntetőjogi alapelvvel összhangban állnak, figyelembe vegyünk.
Összesen harminc kérdőív került feldolgozásra, melyből megállapítható a régészeti lelet lopásának, és leginkább a lelőhely rongálásának gyakorisága. Ez utóbbi bűncselekmény esetén a válaszadók több mint fele, 23 régész volt már szemtanúja lelőhely rongálásának, melyből 5 személy eddigi tevékenysége során egyszer. Régészeti lelet lopása esetén ez az arány nem ilyen magas:
összesen 11 fő számolt be arról, hogy tetten ért már elkövetőket. A kérdőívben megkérdeztük, hogy ezen esetekben milyen intézkedést alkalmaztak a tettesekkel szemben. A rongálás esetében a legtöbb válaszadó, a 23-ból 17 régész a KÖH felé jelezte a jogsértést, 2 archeológus rendőrségen feljelentést tett, további 3 válaszadó „önállóan intézkedett”, amely a mi szempontunkból nem tekintendő relevánsnak. Régészeti lelet lopása körében 5 feljelentés érkezett a rendőrséghez, hét megkérdezett a KÖH-nek jelezte a cselekményeket, négyen önállóan intézkedtek. Ezen adatokból világosan látszik, hogy előfordultak esetek, mikor egy-egy régész mindkét hatósághoz bejelentést tett, illetve a választható lehetőségek közül többet is alkalmazott.
Figyelemre méltó, hogy a harminc válaszadóból csak három értett egyet a régészeti lelőhely jelenlegi fogalmával.499 Ennek a három személynek a kivételével mindegyik régész szankcionálná a régészeti lelőhely rongálását, függetlenül attól, hogy az nyilvántartott vagy sem. Megfogalmazták, hogy a régész szakmán belül többször felvetődött a hatályos jogi szabályozás fogalomhasználatával kapcsolatos probléma. Meglátásuk szerint azzal, hogy kizárólag a KÖH által nyilvántartásba vett lelőhelyek rendelkeznek törvényi védelemmel a büntetőjogi tényállás vonatkozásában is ezen fogalom az irányadó , a tényleges lelőhelyek körülbelül kétharmada figyelmen kívül marad. A régészeti megfigyelések alapján négyzetkilométerenként 1-2 lelőhellyel lehet számolni, ezáltal 100.000- 200.000-re tehető ezek száma, szemben a nyilvántartásba vett ötvenezerrel. A szakma egy részének álláspontja szerint erre a helyzetre megoldást nyújtana, ha a jövőben minden nagyberuházás, építkezés és kisebb földmunkákat megelőzően egy szakértői testület állapítaná meg a terület régészeti érintettségét.500 E felvetés már azért is problémás, mivel a lelőhelyek megbolygatását nem csupán beruházók végzik, hanem bárki, akár olyan személy is, akinek saját tulajdonú területén található a lelőhely, akitől nem várható el, hogy minden ilyen esetben az adott szakmai testülettől régészeti érintettség megállapítását kérje. Másrészt ezt lenne hivatott szolgálni a KÖH által a beruházás érdekében előírt örökségvédelmi hatástanulmány is.501 A régészeti lelőhely
499 A Kötv. értelmében (7. § 20. pont): „régészeti lelőhely az a földrajzilag körülhatárolt terület, amelyen a régészeti örökség elemei történeti összefüggéseiben találhatóak, és amelyet a hatóság nyilvántartásba vett.”
500 Kármán – Kriston – Stankowsky 2004, 144-145.
501 4/2003. (II. 20.) NKÖM rendelet az örökségvédelmi hatástanulmányról.
fogalmára – ellentétben a szakma álláspontjával – a Kötv.-ben meghatározott fogalmat megfelelőnek tartjuk, ennek indokát a következő fejezetben fejtjük ki részletesen.
Az illegális leletfelderítést végzők (fémkeresőzők) tevékenységének megítélésével kapcsolatban feltett kérdésekre a válaszok egyöntetűek voltak abban, hogy az ilyen eszköz használata csak engedéllyel rendelkező régész számára lehet megengedett. Hatályos szabályozásunk alapján, a Kötv. értelmében feltárást csak a feltárási rendeletben meghatározott intézmények és az itt meghatározott személyek végezhetnek.502 Így a feltárási engedéllyel nem rendelkező személyek régészeti lelőhelyen ásatást, egyéb munkálatokat nem végezhetnek.503 Amíg a fémkeresős személy magatartása nem valósít meg rongálást, lopást, a cselekményét a régészeti szabálysértés diszpozíciója alapján kell megítélni. A szakma szerint ezen személyek a legkártékonyabbak, hiszen a fémkereső egy eszköz a kezükben, annak érdekében, hogy segítségével felfedezzék mindazon helyeket, ahol régészeti leletek nagy számban előfordulnak és a lelőhely fosztogatásokat ezáltal megkezdhessék. Gyakorlatban többször előfordult, hogy a tettenéréskor az egyetlen bizonyítható eszköz az elkövető kezében a fémkereső detektor volt, azonban tekintve, hogy az eszköz birtoklása jogilag nem szankcionált tevékenység, a rendőrség tehetetlen volt. Azonban a szabálysértési feljelentést sem tették meg.
Mindennek következtében a szakma felől megfogalmazódott az engedély nélküli régészeti tevékenység kriminalizációjának igénye. Ezt jól mutatják a kérdőív adatai, hiszen a válaszadók kétharmada szerint is büntetőjogi beavatkozás szükséges. Mindezt azonban azért nem tartjuk elfogadható nézetnek, mert a büntetőjog ultima ratio elvével áll szemben. A szabálysértési tényállások arra hivatottak, hogy a cselekmények olyan esetekben, amikor a normaszegés súlyosságának mértékéből adódóan nem igényli büntetőjogi beavatkozást, ezen diszpozíciók alapján kerüljenek megítélésre. Így tehát az engedély nélküli tevékenységre vonatkozó hatályos szabályozás megfelelő, a gyakorlatban felmerült problémák megítélésünk szerint nem a bűncselekménnyé nyilvánítás eszközével oldhatók meg.
A kérdőív kérdéseire adott válaszok jelentősége abban rejlik, hogy ezáltal rávilágíthatunk olyan tényekre, amelyek felvetik a hatályos büntetőjogi szabályozás megfelelőségének kérdését. A bemutatott adatokból feltételezhető, hogy a régészeti leletre és lelőhelyre elkövetett deliktumok hatványozottabban vannak jelen a bűnelkövetésben, mint ahogy az e tárgyban indult nyomozati vagy bírósági eljárások számából kitűnik. A gyakorlatban felmerült problémák megoldására, egyúttal ezen
502 Fr. 2. § (1) bek.
503 Szr. 144. §.
diszpozíciók tényleges érvényre juttatására nem újabb kriminalizáció nyújt megoldást, sokkal inkább a régészeti lelőhely rongálás, régészeti lelet lopás tényállások által ténylegesen védeni célzott érdekek előtérbe állítása lehetne eredményes.