A törvényhozó hatalom

A törvényhozó hatalmi ág meghatározó szerve a parlament. A jogász szem-pontjából a parlament szerepe a jogalkotás, a törvények megalkotása. A po-litológus emellett számos más funkcióját is nevesíti a parlamentnek. Ilyen pl., hogy a modern demokráciákban, ahol a parlament tagjait mindig szabad, egyenlő, titkos választásokon kell megválasztani, ez a szerv egyben a legiti-mációt is biztosítja az állam számára azzal, hogy az államot az állampolgá-ri akaratnak rendeli alá, hiszen az állami szervek, a végrehajtó és a bírói ha-talom szervei is kizárólag jogszabályok, végső soron törvények szerint járhat-nak el. Ennek kapcsán érdemes megemlíteni az egyik legfontosabb jogállami alapszabályt: Az állam semmit nem tehet meg, csak amire jogszabály kife-jezetten felhatalmazza; az állampolgár bármit megtehet, amit jogszabály kifejezetten nem tilt.

Ezzel a demokratikus országokban sajátos hatalmi „körforgás” jön létre, amelyben az állampolgár felett az állam hatalmat gyakorol, de az állampolgár is befolyásolni tudja ezeket a döntéseket, illetve hatalmat gyakorol az állam fe-lett. Ezt elsősorban a választások során teszi az állam csúcsán állók megvá-lasztásával, ám a választások között a jogalkotó döntéseket befolyásoló más módszerekkel (pl. utcai demonstrációk, civil mozgalmak támogatása, a kép-viselőnek írt levelek), valamint a direkt demokrácia eszközeivel, különösen a népszavazással is befolyásolhatja az állami döntéseket.

1. ábra Állam és állampolgár kétirányú hatalmi viszonya a demokratikus jogállamban

Ahogy a nevében is szerepel, a törvényhozó hatalom elsősorban a törvényho-zásért felel. Az elnevezés azonban annyiban félrevezető lehet, hogy ez nem azo-nos a jogalkotással. Montesquieu idejében ez az azoazo-nosság még fennállt, azon-ban a társadalmi, gazdasági és talán leginkább a technológiai fejlődés a konk-rét szabályok megalkotásához egyre inkább magas fokú szakértelmet igényel, ami az alapvetően dilettáns parlamenti képviselőktől elvileg sem várható el. (Hi-szen bárki megválasztható képviselőnek, még az analfabéták is. Ami nem baj, sőt egy jogállami elvárás.) Éppen ezért a törvények egyre nagyobb arányban ún.

kerettörvények, amelyek a fő irányokat, elvárásokat, célokat vagy éppen a dön-téshozatal eljárási szabályait jelölik ki, míg a részletes szabályokat a végrehaj-tó hatalom szervei hozzák. Emellett szól egyébként felgyorsult világunkban az azonnali reagálás igénye. Nyilvánvaló, hogy erre a feladatkörét az ülésein, eset-leg hosszadalmas vitákban ellátó parlament a törvényjavaslatok plenáris tárgya-lását megelőző bizottsági ülések mellett is képtelen lenne, míg mondjuk egy fo-lyamatosan működő hivatal, pl. egy minisztérium teljesen alkalmas.

A modern parlamentek pártfrakciókra tagozódnak, és a döntéseket jelentős részben ez határozza meg; a pártfrakciók általában együtt, egy irányban szavaz-nak, az ún. kiszavazástól pedig különféle szankciókkal rettentik el képviselőiket.

2.1.1. Feladat és szervezet

A parlament feladata, hogy a társadalom egészét érintő bölcs, jól megalapo-zott, az emberek értékrendjét is tükröző döntéseket hozzon, amelyek aztán vi-szont mindenkit kötnek. Ehhez az a megoldás, amelyben a döntéseket az em-berek által megválasztott képviselők hozzák előnyös, mert ez biztosítja, hogy a döntéshozók figyelembe vegyék az állampolgárok elvárásait; jól felfogott ön-érdekükből, ha a következő választás után is képviselők szeretnének maradni.

A választás ugyancsak növeli a döntések elfogadottságát is. A parlament mű-ködésmódja pedig eredetileg kifejezetten a bölcs és megfontolt döntést szol-gálta. Az – elméletileg – a nemzet legkiválóbbjait tömörítő szervezet ülésein gyakorolja a hatásköreit. Ezeknek az üléseknek a vita a lényege, amelynek so-rán – a felvilágosodás ideálját tükrözve – a képviselők érveket és ellenérveket ütköztetnek annak érdekében, hogy a racionális vita, alapos megfontolás után a végső soron legtökéletesebb döntés születhessen.

Ez az ideál időközben jelentősen átalakult. A vitában a pártok által képvi-selt szempontok váltak meghatározóvá, s mivel a frakciófegyelem az újravá-lasztás záloga, a valós vitának kevés szerepe van, a képviselők általában nem meggyőzhetők észérvekkel. Mivel a parlamenti viták a nyilvánosság előtt zaj-lanak, ezért a tényleges, az érvek ütköztetéseként felfogható vita helyett egy-re inkább a közönségnek szóló show-műsorrá alakul a parlamenti munka. Ez az egyik oka annak, hogy a tényleges döntések elsősorban a bizottsági mun-kába szorulnak vissza. A parlamenti bizottságok egy-egy témakör körül formá-lódnak (pl. nemzetbiztonsági bizottság, gazdasági bizottság, szociális, esetleg oktatási és kulturális bizottság). Számos ország parlamentjében és azok bi-zottságaiban még érdemi munka zajlik.

A bizottságok működtetésének másik oka, hogy a parlament tagjai dilettán-sok, de ha nem így lenne, akkor sem érthetnek mindenhez. A bizottságok eh-hez képest specializáltabbak, lehetőséget adnak a képviselőknek, hogy egy-egy témába jobban beleássák magukat, mintegy-egy annak szakértőjévé válva. A bizottságok mellett számos államban nagyszámú független szakértőt is fog-lalkoztatnak.

Meg kell jegyezni, hogy a parlament ma már csak központi, de nem egyedü-li szerve a törvényhozó hatalomnak. A parlament munkáját jelentős adminiszt-ráció segíti, amely Magyarországon az Országgyűlés Hivatalában található, és viszonylag nagy számú szakértő is a képviselők rendelkezésére áll az államok nagy részében. Jelentős szervezet a számvevőszék, amely a parlamentek mel-lett működő költségvetési-pénzügyi szakmai ellenőrzést végző szerv. Számos országban ebbe a hatalmi ágba tartozik az egyfajta jogvédelmet ellátó, felme-rült visszásságokkal kapcsolatos panaszokat vizsgáló ombudsman is. Mind-ezek a szervezési megoldások a parlamenteknek a sajátos működésmódból és dilettantizmusból eredő hátrányát kívánják csökkenteni. Ez a hátrány külö-nösen a végrehajtó hatalommal szemben áll fenn.