Alá-fölérendeltség és a szervezési elvek

A közigazgatási szervek közötti viszonyok meghatározó elve az alá-föléren-deltség. Ezt láthattuk már a központi közigazgatásban, hiszen a minisztéri-umok a kormány, a központi kormányzati igazgatási szervek általában a mi-nisztériumok alárendeltségében működnek, és ez továbbterjed lefele, ameny-nyiben ezek megyei szervei az országos központnak, a járási szervei pedig a megyeinek vannak alárendelve. Ez a fajta hierarchia általános jellemzője az ál-lamigazgatásnak.

A helyi szervek létrehozásának szükségessége nyilvánvaló. Lehetetlen minden közigazgatási ügyet egyetlen központból elintézni. Ez technikailag lehetetlen, ér-telmetlen és hatékonytalan is lenne. Az ügyintézést közelebb kell vinni az ügyek-hez és ügyfelekügyek-hez. Könnyen belátható, hogy költséges és technikailag is nehe-zen megoldható lenne pl. a felügyeleti tevékenységnek egyetlen központból tör-ténő ellátása. Ez azt jelentené ugyanis, hogy pl. a hatóság, amely a falusi kocs-mák higiénés, számlaadási, fogyasztóvédelmi, stb. ellenőrzését végzi, kiküldi el-lenőrét a Budapesttől 350 km-re lévő szabolcsi kocsmába. Az ellenőr mintegy 3-3 órát utazik autóval (tömegközlekedéssel csak az odaút lenne 7-8 óra), kikér egy felest, ellenőrzi annak mértékét, vagy tartalmát, vagy a poharat, vagy a szám-laadást, jó esetben megteszi ezt még egy szomszédos falu kocsmájában is, majd visszautazik. Nyilvánvaló, hogy célszerűbb, ha az ellenőr Nyíregyházáról vagy Fe-hérgyarmatról utazik ki. Ugyanígy nem várható el az ügyféltől sem, hogy az ügy-intézés miatt a fővárosba kelljen felutaznia. A lakcímváltozást pl. a hatóságnak kell bejelenteni és új lakcímkártyát kérni. Meglehetősen abszurd lenne, ha Botpa-ládon (az ukrán és román határ közelében lévő szabolcsi faluban) valaki az egyik házból átköltözik az utca túloldalán levőbe, és ennek bejelentéséhez fel kellene utaznia Budapestre – az említett tömegközlekedési lehetőségekkel.

Összegezve tehát elkerülhetetlennek tűnik minden nagyobb területű (nem városállam jellegű) országban a helyi szervek létrehozása. A kérdés az, hogy milyen mértékű önállóságot élvezzenek ezek a szervek? A nemzetközi szak-irodalom ezt a kérdést leginkább az autonómia és kontroll elvei között tárgyal-ja. A hazai szakirodalomban a legelterjedtebb fogalompár a decentralizáció és dekoncentráció. (Ezekkel a fogalmakkal tárgyalja a témát, nálunk jóval részle-tesebben, az összehasonlító közigazgatás tankönyv is.) Mindkét esetben a fel-adatok központból történő kiviteléről, lejjebb viteléről van szó. Az eltérés ab-ban van, hogy mennyire engedi meg a központ a döntéshozatal önállóságát helyi szinten. A dekoncentráció elve a feladatok lehelyezését egyszerű igazga-tástechnikai kényszerként értelmezi. A feladatellátást muszáj az ügyekhez és ügyfelekhez közelebb vinni, de tartalmilag az az elvárás, hogy a döntéshozatal

maga olyan legyen, mintha egyetlen központban történt volna. Itt tehát a fel-adatellátás egységességén van a hangsúly. Nyilvánvaló, hogy a jogalkalmazó döntések esetében ez a jogbiztonság, a kiszámíthatóság alapja. Elfogadhatat-lan lenne ugyanis, ha az egyik megyében megbírságolnának azért, amit a má-sik megyében probléma nélkül végezhetek. A jogalkalmazás egységének zálo-ga tehát a dekoncentrált szervek működése.

A decentralizáció ezzel szemben valódi önállóságot ad az adott szervnek.

Ezek a szervek a helyi önkormányzatok. Ebben az esetben az önállóság a jog-szabályi keretek (és anyagi lehetőségek) között jóval nagyobb. Itt a cél éppen az, hogy a helyi igényeket a helyi erőforrások legjobb kihasználásával elégít-sék ki. Az önkormányzatok előnye a helyi sajátosságokhoz való igazodás. Ez magasabb hatékonyságot jelenthet, és általános tapasztalat szerint az állam-polgárok közelebb is érzik magukhoz az önkormányzatokat, mint a jóval távo-labbi kormányt.

A kétféle elv alapján létrehozott szervtípusok (dekoncentrált szervek és ön-kormányzatok) felépítése jól tükrözi belső logikájukat. A dekoncentrált szer-vek a felettes szervtől függenek: az határozza meg feladataikat a jogszabá-lyi kereteken belül (pl. a felettes hatóság meghatározza, hogy „ebben a félév-ben elsősorban a nagy élelmiszer-láncokat kell ellenőrizni”), költségvetésüket, és ami különösen fontos: vezetőjüket felülről nevezik ki, válthatják le és gya-korolják felette az egyéb munkáltatói jogokat (pl. jutalom megállapítása). Ép-pen ezért e szervek „felfele figyelnek”, a felettes hatóságnak igyekeznek min-denben (olykor a jogi kereteket feszegetve is) megfelelni. Az önkormányzat-ok vezetését ezzel szemben helyben választják. A fő döntéshozó képviselő-testületet és az operatívabb irányítást ellátó polgármestert a lakosság választ-ja. Éppen ezért ezek a szervek „oldalra, lefele”, vagyis a település lakosságá-ra figyelnek inkább.

Ideális esetben ehhez igazodik a feladatok telepítése is. Főszabályként a ha-tósági jogalkalmazó feladatokat dekoncentrált szervekkel, a közszolgáltatások megszervezésének feladatát önkormányzati szervekkel célszerű ellátni. Előb-bi esetben ugyanis a jogElőb-biztonság a legfontosabb, ami az önkormányzatok-nál kevésbé biztosítható; részben mert azt felülírhatják a helyi szempontok és az, hogy a ma jogosan megbírságolt személy holnap választó lesz; és általá-ban a jogi felkészültség is hiányzik. A szolgáltatásszervezés esetében viszont a dekoncentrált szervek kevésbé hatékony és kevésbé demokratikus megol-dásnak bizonyulhatnak.

A demokratikus visszacsatolás oldaláról is megközelíthetjük ezt a szervezé-si kérdést. Ebben a felfogásban, amelyet az I. rész 1. ábrája mutat be, az állam-polgárok egyfelől ki vannak szolgáltatva az államnak, amely rájuk nézve kötele-ző, és gyakran előnytelen jogszabályokat és konkrét döntéseket hoz (pl. meg-bírságol, elbontatja vagy kisajátítja a házát, stb.), ám demokráciában az állam is függ az állampolgárok közösségétől, akik választópolgárként formálják az

ál-lamot, elsősorban a csúcsvezetők megválasztásával. Ez a körforgásszerű ösz-szefüggés, visszacsatolás jóval rövidebb az önkormányzat és jóval hosszabb a dekoncenrált szervek (a szakmai szlengben röviden: dekó) esetében.

14. ábra Demokratikus visszacsatolás a dekoncentrált szervek és az önkormányzati szervek esetében

A hazai szakirodalom továbbra is a dekoncentrált – decentralizált (önkormány-zati) szervek közötti – egyébként a nemzetközi irodalomban is ismert – megkü-lönböztetést alkalmazza. Látni kell azonban, hogy a 2010 után létrehozott gyei kormányhivatalok nehezen helyezhetők el ebben a felosztásban. A me-gyei kormányhivatalok ugyan az államigazgatási hierarchiába illeszkednek, ezért inkább tekinthetők dekoncentrált szerveknek, ám attól legalább két pontban kü-lönböznek is. A dekoncentrált szervek élén ugyanis – elvileg, és a nyugati de-mokráciákban általában ténylegesen is – szakember, köztisztviselő áll. A megyei kormányhivatalok élén álló kormánymegbízott viszont bevallottan-elismerten politikus, akinek az elsődleges feladata – többé-kevésbé bevallottan – a direkt kormányzati-politikai akarat közvetítése helyi szintre. Ez megtöri a dekók szak-maiságát. Megtöri ugyanakkor az irányítás egységét is. A megyei szinten műkö-dő szakigazgatási szervezetek (pl. fogyasztóvédelem, élelmiszer-egészségügy, munkabiztonság és egyéb területeken) nem egyértelműen az országos szakmai hatóság alárendeltségében működnek, hanem ún. kettős alárendeltségben. A szakmai irányítást továbbra is az országos szakmai szervezet látja el, ugyanak-kor az ún. szervi irányítást a ugyanak-kormánymegbízott. Így neki döntő szerepe van pl.

az – idézőjeles vagy ténylegesen – szakmai vezetők (pl. a munkabiztonságért fe-lelős szervezet vezetője) kiválasztásában, és hatással van a szakmai szerveze-tek munkájára is (pl. mit, mikor, hogyan ellenőrizzenek vagy ne ellenőrizzenek).

Így például a felettes szakigazgatási szerv döntheti el, hogy az adott időszakban elsősorban milyen területekre koncentráljanak az ellenőrök (pl. a falusi kocsmák-ra), de a szervi vezetést gyakorló személy dönti el, hogy ehhez ad-e gépkocsit.

15. ábra A megyei kormányhivatal rendkívül leegyszerűsített, sematikus ábrája

Az ábrán az ún. szervezeti irányítás folytonos, a szakmai irányítás szagga-tott nyíllal van jelölve. A megyei szinten működő szakigazgatási szerveket az országos szakigazgatási szerv, míg a járási hivatalok szakigazgatási szerveit a megyei szakigazgatási szerv irányítja szakmai szempontból.

Az ábra áttekinthetetlensége nem csak a szerzőnek róható fel, hanem ma-gának a tárgynak is. A megszokott közigazgatási-szervezési logikában ugyan-is nehéz pl. azt értelmezi, hogy egy alárendelt szerv (járási kormányhivatal) ugyanakkor része is a felettes hatóságnak.