A kormányzati tevékenység jogias értelmezése

Mind a magyar közigazgatás elméletét, mind a gyakorlatát egy alapvetően más, jogias szemlélet uralja. Az alábbiakban a jogias és a közpolitikai szemlé-let vázlatos összevetését végezzük el.

A legszembetűnőbb eltérés talán, hogy a jogi szemléletben a kiinduló prob-léma, a cél és az eszköz egyaránt maga a jogszabály. A jogias megközelítés a jogi szövegre koncentrál, míg a közpolitikai szemlélet középpontjában a tény-leges – társadalmi és kormányzati – folyamatok állnak. A jogi megközelítés számára a jog az írott joggal, vagyis a jogszabálytárban szereplő joggal azo-nos. A jogi szövegek, azok rendszere alkotja a jogász univerzumát. A „valódi jogászprofesszor” kizárólag a „tiszta joggal”, a jogi szövegekkel, azok megér-tésével, belső összefüggéseivel foglalkozik. Ezen az alapon akár kritizálja is a hatályos jogot, ha az új jogszabály megtöri a jog belső logikáját. A jogi fogal-mak, a közöttük fennálló logikai („X része Y-nak”, vagy „ha X akkor Y”, vagy „X kizárja Y-t”, vagy „X kizárólagos, vagy más tényezőkkel együttesen érvényesü-lő feltétele Y-nak”, stb.) rend megtörése válthat ki kritikát.

Ezt az ideálnak tekintett jogtudósi és ilyenként ideális jogászi figurát a társa-dalmi valósággal szembeni teljes immunitás jellemzi. Az ilyen jogász ugyanis kívül áll, felette áll, a valóság mocskán. Ez a fajta jogtudomány, amely mint lát-tuk, meglehetősen direkt módon, egyfajta ideált is kijelölve jelenik meg a jogi oktatásban, leginkább a teológiához hasonlítható. Mindkét tudomány ugyan-is az adott időszakban lezárt (véges, jól definiált halmazt jelentő), autoritással bíró szövegegyüttes értelmezésére, magyarázatára törekszik; beleértve ebbe a magyarázatba a – látszólagos vagy valós – ellentmondások feloldására való törekvést, csak kivételes végső eszközként nyúlva magának a szövegnek a megkérdőjelezéséhez. Megjegyezzük, hogy ez a jogszabályi szöveg belső lo-gikájára (vagyis a jogdogmatikára) koncentráló szemlélet, együtt a közigazga-tási jognak azzal a fentebb említett jellemzőjével, hogy abból szinte teljesség-gel hiányzik ez a belső logikai kimunkáltság, nagyban oka annak, hogy a köz-igazgatási jog a jogi egyetemek hallgatói között a legkisebb érdeklődést (má-sok szerint legnagyobb undort) kiváltó jogterület.

A black letter law értelmében vett jogi szöveg tehát a jogász univerzuma.

Ami azon túl van, ami kívül esik ezen az univerzumon, az a „valóság mocska”

által fertőzött, amivel a tiszta jog és az azzal foglalkozó jogász lehetőleg ne ke-rüljön kapcsolatba. A jog születése és működése azonban a társadalmi folya-matba ágyazott; „mocskos”. A jogalkotás lényegében politikai folyamat, annak minden, gyakran valóban nem „tiszta” jellemzőjével: politikai alkukkal, a jog politikai eszközként való alkalmazásával, mindazzal a gyakran valóban gyo-morforgató jellemzővel, amivel a politics értelmében vett politika együtt jár. A másik oldalon a jogalkalmazás a szereplők tisztességtelen trükkjeivel, hazudo-zással, hamis tanúkkal, stb.

Ha ezek a határok, ti. a tiszta jog és a jog valóságos léte, társadalomban tör-ténő megjelenése között egyértelműek, akkor ez nem feltétlenül jelent problé-mát. Sőt, a jog belső logikája fölött őrködő jogász nagyon fontos szereplője le-het az eredményes jogalkotásnak. A probléma akkor keletkezik, ha a jogi azo-nosítódik a valóságossal, ha mintegy felülírja azt. A képzés során, különösen a kontinentális, és ezen belül határozottan a magyar képzésben a jog azonban azonosul a valósággal. Ehhez hozzájárulhat az is, hogy a magyar jogi nyelvben – mint arról volt már szó – a kijelentő mód lényegében a jogi kötelezés megfe-lelője, ám nyelvtanilag a tényleges helyzet leírásaként értelmezhető. Minden-esetre a magyar közigazgatás-tudományban a jogi leírás általában a valóság leírásával azonosként értelmeződik. Ezt Lőrincz Lajos jogi fetisizmusként jelle-mezte; amikor a jogi előírást a valóság leírásával azonosítják. Így lehetséges, hogy a jogszabály-előkészítés folyamatában (lásd ott) azt írják, hogy a kormány szavazással dönt (mert ezt mondja a kormányhatározat), noha lényegében soha nem teszi ezt. Hasonlóképpen az európai kormányzati rendszereket bemuta-tó kötetben Ciprus kormányzati rendszerét az Alkotmány alapján mutatják be, amely ugyan elvileg érvényben van, de több évtizede az ország jelentős részét megszállták a törökök, fegyveres ENSZ csapatok vannak a török és görög terü-let határán, ami így a kormányzás jelentős átalakulását hozta (valószínűleg nem-igen van olyan bekezdés az említett Alkotmányban, ami a valóságban érvénye-sül). Ám a jogászi szemlélet szerint ez a leírás rendben lévő.

A jog ilyen értelemben felülírja, mintegy helyettesíti a valóságot. Ha jog és valóság ütközik, akkor, mint azt egy kitűnő magyar jogászprofesszor mondta:

annál rosszabb a valóságnak. Ezt indokolhatja, hogy az állami szervek felépí-tése és működöse joghoz kötött, („semmit nem tehet jogi felhatalmazás nél-kül”), ami pl. Németországban indokolhatja, hogy az előírás szerinti működést feltételezzük a valóságban. Ez talán alkalmas is lehet a tényleges működés vi-szonylag jó leírására. Ott viszont, ahol a jogi előírásoktól a tényleges működés jelentősen eltér, márpedig a közép-kelet-európai országok nyilván ilyenek, ez már meglehetősen kérdéses. Összegezve, a jogias megközelítés egyfelől ér-dektelennek mutatkozik a társadalmi valóság, így a közpolitikák kiinduló pont-ját jelentő társadalmi feszültségek iránt, sőt gyakran a valóságot a joggal he-lyettesíti, ami alkalmas lehet arra is, hogy elfedje a tényleges feszültségeket. Ez a talán legjelentősebb probléma e szemlélettel.

A jogias szemlélet a megvalósítást, vagyis e kontextusban a jog érvényesü-lését mintegy automatikusan megtörténő dolognak tételezi: elfogadták a jog-szabályt, s ezzel az meg is valósul. Az érintettek kötelesek a jogszabályt vég-rehajtani. Ha mégsem tennék azt, akkor a jogszabálynak a szankciót megha-tározó eleme aktiválódik, és az kényszeríti ki a jogkövetést. Ez egy zárt logikai rendszer, amely az írott jog szintjén – elvileg – biztosítja a jog megvalósulását.

Ezt így nyugodtan feltételezhetjük a valóság ismerete, külön alakítása nélkül is.

A közpolitikai szemlélet ezzel szemben figyelembe veszi, hogy a

megvalósí-tás korántsem automatikus. Az egyfelől jelentős előkészítést és további erőfe-szítéseket igényel, másfelől a megvalósítás nagyon gyakran elmaradhat, vagy a döntéshozók szándékától teljességgel eltérő irányban haladhat. A közpoliti-kai szemléletben ezért különösen nagy szerepe van a megvalósítás tervezésé-nek, a szükséges erőforrások meghatározásának és biztosításának, a folyama-tok megtervezésének és –szervezésének, majd az eredmények értékelésének.

A jogi szemlélet alapvetően intézményekben, jogintézményekben és külö-nösen szervezetekben gondolkodik. A közpolitikai szemlélet viszont a – célok-ból következő – funkciókra és a – megvalósítást szolgáló – folyamatokra helye-zi a hangsúlyt. Ez határozza meg a határvonalak meghúzását is. A jogi szem-lélet pl. egyes intézménytípusokat sorol egy körbe (pl. a végrehajtó hatalmi ág szervei, vagy az állandó bentlakást biztosító szociális intézmények), míg a köz-politikai szemlélet számára a határvonalat a társadalmi probléma és az akörül szerveződő kormányzati aktivitás jelöli ki.

A 4. táblázat összegzi a jogias és a közpolitikai szemlélet legfontosabb el-téréseit.

4. táblázat Jogias és közpolitikai szemlélet eltérései – szakvizsga tananyag

Jogi Közpolitika

Kiinduló pontja A jogi szöveg. A társadalmi valóság, feszültségek.

Lényegi

össze-függés-rendszer Jogszabályok egymáshoz való viszonya (jogértelmezés, joghézag, jogi összeütközés).

A társadalmi viszonyok, bonyolult ok-okozati összefüggések, statisztikai összefüggések. Az állami beavatkozás szerepe ebben a komplex társadalmi rendszerben.

Ez lehet jogszabály, de nem feltétlenül az.

(Lásd pl. az ún. White és Green Paper-t az Egyesült Királyságban, illetve az EU-ban.) Értékmérő Jogszerűség. Társadalmi hatás, eredményesség,

hatékonyság. azonosítható. Éles határt von a törvényhozástól.

Szervezeti határok kevéssé jelentősek: a hangsúly nem a szervezeten van.

A határt inkább a közpolitika alkotása és megvalósítása között vonja meg. Előbbiben részt vesz a közigazgatás, a parlament és számos egyéb szereplő. (Erre is utal a

„kormányzat” kifejezés.)

Ez a felfogás jobban tükrözi a tényleges viszonyokat is: hiszen a törvényeket általában a minisztériumok készítik elő, és egyeztetik az érdekeltekkel, a kormány nyújtja be a parlamentnek, és biztosítja a szavazattöbbséget.

Tagolás,

Cél-eszköz logika Nem értelmezhető a jogi

keretek között. Meghatározó a közpolitikai szemléletben:

társadalmi célok és ahhoz rendelt eszközök, elsősorban kormányzati cselekvés formájában.

Eszköze (a) Jogalkotás és/vagy (b)

jogalkalmazás. Policy instruments: (a) Szabályozás, (b) gazdasági-pénzügyi eszközök (pozitív és negatív), (c) közszolgáltatások szervezése, biztosítása, (d) informálás.

A jogalkotás csak az egyik lehetséges eszköz. A szabályozás, „regulation” kifejezést használják, ami minden esetben magában foglalja a végrehajtásról való gondoskodást is.

„Tagolás” Bekezdések, paragrafusok,

jogszabályok, jogrendszer. Társadalmi probléma – kitűzött célok – célok elérését biztosító eszközök.

Az alkalmazott eszközökben. A jogszabályban a rendszerezés alapja az intézmény, szervtípus. Egy intézménytípus (mindegy milyen társadalmi probléma megoldására szolgál) kerül egy paragrafusba. A közpolitikai szemlélet viszont a hajléktalanság problémáját kezelő eszközöket látja együtt, mert a rendszerezés egysége a megoldandó probléma. Az eszközök együttes, komplex alkalmazásával keresi a társadalmi probléma kezelésének legjobb módját.

Célkitűzés módja Dichotóm: valami vagy jogos

vagy jogtalan. Skálaszerű: Milyen mértékben sikerült a célt megvalósítani? (Pl. 72%-ban.) Egy példa: a jogi szabályozás meghatározhatja, hogy a mentőnek hány percen belül kell kiérnie a beteghez. A mentő vagy kiér ennyi idő alatt, vagy nem. A közpolitikai szemlélet szerint kitűzhető pl. az a cél, hogy az esetek 90%-ában a mentő érjen ki 15 percen belül; vagy a tavalyi évhez viszonyítva 3 %-kal kell növelni a 10 percen belüli kiérkezések arányát.

Összegezve azt mondhatjuk, hogy a jogias szemléletben a cél-eszköz logi-ka, az ilyen értelemben vett racionális döntés és cselekvés teljességgel hiány-zik. A célok definiálatlanok, az eszközök kizárólag jogiak, másban nem is tud-nak gondolkodni.