A jogrendszer vertikális tagolódása – jogszabályi hierarchia

Mindenekelőtt tegyünk különbséget az állami szabályok két nagy típusa kö-zött, amelyek a jogszabályok és más normák. Utóbbiaknak nincs közvetlen hatása az állampolgárokra és azok szerveire. A jogszabályoknak is két típusát különíthetjük el aszerint, hogy ki, mely szerv alkotta őket, beszélhetünk törvé-nyekről és rendeletekről. Ez mutatja be a 7. ábra.

7. ábra Az állami szabályok főbb típusai Magyarországon

7.2.1. A jogszabályok

A jogszabályok között elkülönítjük a törvényeket, amelyeket a parlament alkot meg. Mint jeleztük, hosszú ideig a törvény és a jogszabály két azonos halmazt jelentett. Később azonban megjelentek a végrehajtó hatalom által alkotott ren-deletek is. A törvények természetesen „súlyosabbak”; a renren-deletek tulajdon-képpen a törvények végrehajtására jönnek létre. Nagyon gyakran erre maga a törvény ad felhatalmazást, sőt szólít fel a végrehajtás részleteit rendező rende-letek kiadására. (Kivételesen rendelet születhet önállóan is, elsődlegesen az el-nöki és félelel-nöki rendszerekben.)

A rendeletek megjelenésének oka a gyorsabb reagálási képesség és a ma-gasabb szintű szakértelem, ami a végrehajtó hatalomban, a közigazgatási ad-minisztrációban adott. A törvények eközben egyre inkább általánossá válnak, ahogyan erről a kerettörvények kapcsán már szóltunk. Jó példa lehet erre a drogpolitika törvényi szabályozása. Ennek lényege ma Magyarországon, hogy az állam – a büntetőjog eszközeivel is – üldözi a drog terjesztését és jelentős részben fogyasztását is. E tényt nyilvánvalóan törvényben kell rögzíteni, egye-bekben az egyik legmeghatározóbb és az állampolgárok szabadságát legin-kább érintő Büntető Törvénykönyvben is. Ugyanakkor kérdés, hogy mit kell drognak tekinteni. Elképzelhető lenne esetleg a tudatmódosító szerek általános tilalma, de az egyrészt egy gumiszabály lenne, másrészt az alkohol egyértelmű-en ilyegyértelmű-en, amit viszont jogregyértelmű-endszerünk nem tilt. Ezért az üldözegyértelmű-endő szerek pon-tos meghatározására van szükség. Ehhez rendkívül magas szintű vegyészi is-meretek (és eszközök) szükségesek, valamint a szinte hetente új összetételt ki-dolgozó gyártók folyamatos követése is. Nyilvánvaló, hogy erre a Parlament tel-jesen alkalmatlan, viszont egy szakembereket foglalkoztató, laborokat működ-tető minisztérium kifejezetten alkalmas lehet.

7.2.2. A jogszabályi hierarchia

A jogszabályok egyfajta hierarchiába rendeződnek, aminek lényege, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintűvel. A magyar jogrendszerben ez a következőképpen vázolható fel:

8. ábra A jogszabályok típusai Magyarországon (jelenleg, „normál” helyzetben megalkotható jogszabályok)

A törvények értelemszerűen „erősebbek”, mint a rendeletek, de a törvények között is érvényesül egyfajta hierarchia. A hierarchia csúcsán mindig az alap-törvény áll, hiszen minden más jogszabály ebből nyeri el végső érvényét (le-gitimitását, jogszabályszerűségét), miközben ez a végső forrás egyben a

jog-rendszer egységességét is biztosítja, amennyiben valamennyi más jogszabály-lyal szemben alkalmazható teszt, hogy megfelel-e az alkotmány előírásainak.

Az alkotmánynak ezt a központi státusát elfogadásának és módosítási lehető-ségeinek módja is jelzi. Az alkotmányt ugyanis speciális eljárások védik. Egyes országokban nem a parlament, hanem egy külön, kizárólag erre létrehozott testület (alkotmányozó nemzetgyűlés) alkothatja meg. Másutt az alkotmány-ban vannak ún. örökös, megváltoztathatatlan szabályok. Megint másutt az al-kotmány csak úgy módosítható, ha az előző ciklus parlamentje által elfogadott szabályt az új parlament is megerősíti. Magyarországon az alkotmány elfoga-dásához az összes képviselő kétharmadának szavazata szükséges.

9. FELADAT: Minimum hány képviselő szavazatával lehet módosítani az Alaptörvényt, ha abból indulunk ki, hogy a teljes Parlament lét-száma 200 fő, amiből 187-en vannak jelen?

Számos olyan szabály van, amelyek fontossága szintén kiemeli őket a sima törvények köréből, de nem lehet őket az alkotmányba foglalni egyebek mellett azért, mert célszerű, ha az alkotmány viszonylag rövid.

Ez emeli a fontosságát, és nagyobb esély van rá, hogy az átlagos állampol-gár is elolvassa egyszer. Ezeket Magyarországon sarkalatos törvényeknek hív-ják. Elfogadásukhoz a jelenlévők kétharmada szükséges.

10. FELADAT: Minimum hány képviselő szavazatával lehet módosítani egy sarkalatos törvényt, ha abból indulunk ki, hogy a teljes Parla-ment létszáma 200 fő, amiből 187-en vannak jelen?

A törvények túlnyomó része azonban egyszerű, ún. feles törvény, amit a je-lenlévők fele plusz egy fő szavazatával el lehet fogadni. A túl sok más jellegű törvény ugyanis egy ország kormányozhatóságát veszélyezteti, mivel a parla-menti többség (min. 50%+1) alkot kormányt, ezért fontos, hogy ez a többség jogszabályokat is tudjon alkotni.

A rendeletek a törvények alatt állnak, és a hierarchiában elfoglalt helyüket a jogszabály alkotójának helyzete határozza meg. Nyilvánvaló, hogy a rendele-tek csúcsán a végrehajtó hatalom csúcsán is álló kormány rendelete van. Ezt követi a kormány alárendeltségében működő minisztériumok vezetőjének, a miniszternek a rendelete (ugyanezen a szinten helyezkedik el a miniszterelnök rendelete is), majd az önálló szabályozó szervek vezetőinek rendeletei és vé-gül a jóval kisebb területen érvényes önkormányzati rendeletek. Sajátos a Ma-gyar Nemzeti Bank elnökének rendelete. Az MNB egy sajátos jogállású szerv (kétséges, hogy egyáltalán a végrehajtó hatalom szerve-e), amely egy ország monetáris politikájáért felel, és számos érv, sőt nemzetközi norma szól

amel-lett, hogy a lehető legnagyobb autonómiával, vagyis ne a kormány alárendelt-ségében működjön. Ugyanakkor rendeletei meglehetősen speciális tartalmúak és egy sajátos kört érintenek csak. Önálló szabályozó szerv viszonylag rövid ideje létezik Magyarországon, bár nemzetközileg jól ismert megoldás. A jegy-zet írásakor mindössze két ilyen van.

Mindezek mellett számos olyan jogszabály is része a magyar jogrendszer-nek, amelyeket korábban alkottak, és ma már ilyet nem adnak ki. A legsajá-tosabb példa erre a törvényerejű rendelet, amelyből még ma is százas nagy-ságrendben találunk a jogrendszerben, noha az utolsót 1989-ban adták ki. Sa-játságuk, mint azt a nevük is elárulja, hogy valahol a törvény és a rendelet kö-zött helyezkednek el. Emellett pl. óriási számban találunk miniszteri rendelete-ket olyan minisztériumoktól, amelyek ma már nem léteznek, mivel a minisztéri-umi struktúra gyakran változik, különösen a régióban, illetve Magyarországon.

Sajátos jogszabályok kiadására kerül sor különleges jogi helyzetekben (há-borús helyzet, katasztrófa stb.). Ezekben a helyzetekben nyilvánvaló, hogy az állam működésmódja jelentősen átalakul (a demokrácia kevésbé, a hatékony-ság inkább válik fontossá). Ehhez igazodik a sajátos jogszabályok rendje, ami-vel azonban itt nem foglalkozunk.

A jogszabályi hierarchia elvileg nagyban segíti a jogrendszerben való eliga-zodást. Valójában azonban az átlagember ezt nem igazán érzékeli, hiszen nem tudja felmérni és még kevésbé jogosult megállapítani egy rendelkezés megfe-lelőségét magasabb szintű szabályoknak. Sőt, a praktikus eligazodásban cél-szerű az adott témában, ügyben releváns minél alacsonyabb szintű jogsza-bályt keresni, mivel általában ezek tartalmazzák azokat a konkrét szabályokat, amelyeket a gyakorlatban alkalmaznunk kell.

7.2.3. A közjogi szervezetszabályozó eszközök

A közjogi szervezetszabályozó eszközök olyan államhatalmi szervek által alko-tott szabályok, amelyek nem vonatkoznak az állampolgárokra, hanem csak kizá-rólag az adott szervre vagy az annak alárendelt szervekre. Ezek egy része ettől még nagy jelentőséggel bír. A Parlament házszabályát, vagyis a működés rész-letes szabályait pl. egy országgyűlési határozat tartalmazza, noha ezeknek a kér-déseknek óriási alkotmányjogi és politikai jelentősége van. Ugyanez mondható el a kormány ügyrendjéről, amelyet Kormányhatározat szabályoz. Tipikusabb azon-ban, hogy egy nagyobb közigazgatási szerv vezetője ad ki normatív utasítást an-nak érdekében, hogy az adott szervezet területi (pl. járási) egységei egysége-sen lássák el feladataikat. Elképzelhető pl., hogy egy jogszabály bizonyos kötele-zettségeket ír elő (diszpozíció), amelyeket meghatározott helyzetben (pl. ha vala-ki eladásra kíván hurkát tölteni) be kell tartania, majd így fogalmaz: a rendelet 17.

§ - 46. § által meghatározott előírások megszegőire 100 000 és 2 000 000 forint közötti értékben bírság kivetésére kerül sor. A bírság mértéke függ a jogsértés súlyától, a jogsértéssel érintett rendelkezések számától, valamint a jogsértések

számától (esetlegesen annak folytatólagosságától), az esetlegesen már koráb-ban kivetett bírságok tényétől (visszaeső). Mindezek alapján könnyen elképzelhe-tő, hogy az egyik járásban ugyanarra a tényállásra 150 000 Ft, egy másikban 650 000 Ft bírságot vetnek ki, noha a jogbiztonság és jogegyenlőség elvei megkö-vetelik, hogy ugyanazért a cselekményért egy adott jogrendszerben ugyanolyan szankció járjon. Ezt biztosíthatja a szerv országos vezetőjének normatív utasítá-sa, amelyben részletesen szabályozza ezeket a tényezőket (pl. egy nagy táblázat-ban), amivel biztosítható, hogy a félmilliós eltérés helyett csak legfeljebb néhány tízezer forintos eltérések legyenek.

A közjogi szervezetszabályozó eszközöknek hosszabb ideje két típusa ismert:

• normatív határozat és

• normatív utasítás.

Előbbit ún. testületi szervek hoznak, amelyek hatásköreiket testületként gya-korolják. Ilyen a Parlament vagy a kormány. Utóbbit egyszemélyi vezetési szer-vek vezetői alkotják meg. Ilyenek általában a közigazgatási szerszer-vek: minisztéri-umok (amelyek alá általában országos főhatóságok tartoznak) és az országos főhatóságok, amelyeknek viszont gyakran helyi-területi szervei (pl. megyei, já-rási szervek) vannak. A „normatív jelző” arra utal, hogy ezek – a jogi normákhoz hasonlóan – általános megfogalmazásokat tartalmaznak, és így megfelelnek a jogi norma szerkezetének. Ezzel egyben elválasztjuk ezeket a konkrét, vagy jogi kifejezéssel egyedi döntésektől. Ezek konkrét esetre, szervre, személyre vonatkoznak. A konkrét utasítás pl. vonatkozhat arra, hogy a gépjárművet me-lyik ügyintéző viheti el helyszíni ellenőrzésre, amíg a normatív utasítás szabá-lyozhatja a hivatalban a gépjárművek használatának rendjét. A határozat a jog-alkalmazó szervek konkrét ügyben hozott végleges döntésének a megnevezé-se. A közigazgatás pl. határozatot hoz egy kérelem elutasításáról vagy elfoga-dásáról, pl. a szociális segély iránti kérelem alapján a segély megítéléséről. A bíróság szintén határozatot hoz. A normatív határozat ezzel szemben, mint lát-tuk, általánosan rendezi pl. a kormányban a döntéshozatal módját.