Az eljárás további (alapeljárás utáni) szakaszai

Elfogadva a hazai szakirodalom szakaszolását, az alapeljárás lezárulta után két további szakasz lehetséges: a jogorvoslati eljárás és a végrehajtási eljárás.

Előbbire akkor kerülhet sor, ha az eljárás valamely résztvevője, tipikusan, de nem kizárólag az ügyfél, elégedetlen a döntéssel. Utóbbira pedig akkor, ha az érintettek nem hajtják végre a jogerős döntésben foglaltakat.

13.7.1. Jogorvoslat

A jogorvoslat lehetséges típusait a szakirodalom aszerint csoportosítja, hogy azt a közigazgatás, vagy tágabban az állam, avagy az ügyfél kezdeményezte. Előbbi a gyakorlatban jóval ritkább. Anélkül, hogy a részletekbe belemennénk, könnyen megtörténhet, hogy az eljáró szerv maga észleli, hogy a kiadott határozat hibás.

Ez esetben azt kijavíthatja, kicseréli. Ez azonban csak akkor tehető meg különö-sebb korlátozás nélkül, ha az az ügyfél jogait, érdekét nem csorbítja. A

gyakor-latban a leggyakrabban előforduló ilyen eset, hogy valamit (ügyfél neve, székhe-lye, stb.) elírtak és ezt kell korrigálni. A közigazgatási szervnek általában van fe-lettes hatósága is, amely ellátja a szerv felügyeletét. Ebben a körben észlelheti, hogy a szerv nem megfelelően járt el egyes esetekben, gyakran egyes ügytípu-sokban. Ilyenkor intézkedhet a hiba orvoslása iránt. A magyar jogban emellett az ügyészség is jogosult törvényességi felügyeletet gyakorolni a közigazgatás fe-lett. Fennáll továbbá a semmisség lehetősége. Ha a döntés olyan súlyos hibá-ban szenved (pl. bűncselekmény útján jött létre: a döntéshozót lefizették, aki így ártérre adott ki építési engedélyt), akkor úgy kell tekinteni, mintha meg sem hoz-ták volna. Ennek megállapításához persze külön eljárás szükséges.

A jogorvoslattal kapcsolatos általános kérdés, hogy időben és tartalmilag mennyire lehet az kiterjedt. E kérdés kapcsán ugyanis a jogbiztonság két rész-eleme összeütközésbe kerül. Egyfelől alapvető elvárás, hogy a döntések jog-szerűek legyenek, a jog pontos alkalmazásán alapuljanak; ha pedig egyes döntések nem ilyenek, azokat javítsák ki. Másfelől azonban, ha ez az elv kor-látlanul érvényesülne, akkor az maga is rombolná a jogbiztonságot. Ez ugyanis azt jelentené, hogy bármilyen ügyben bármilyen régen hozott döntést is meg-változtathatnak. Ez nyilvánvaló elvi és gyakorlati okokból sem elfogadható. Ép-pen ezért a jogorvoslatnak legalább két korlátja van. Egyfelől egy időbeli. Erre utal a fentebb tárgyalt elévülés fogalma. A jogszabály előírhatja, hogy meny-nyi időn belül van lehetőség a hatósági döntés megváltoztatására. Kimond-hatja pl., hogy a hatóság tudomására jutását követően maximum mennyi időn belül javíthatja ki a döntés hibáját, és azt is meghatározza, hogy egy bizonyos időn túl semmiképpen nem változtatható meg a döntés (abszolút és relatív el-évülési idő). Az ügyfél által kezdeményezett jogorvoslatnak pedig mindig meg-határozott, a határozat kézhezvételétől számított, viszonylag rövid határideje van. (Fellebbezésre pl. 15 nap a hatályos magyar szabályozás szerint.) A másik ilyen kiemelendő korlát a jóhiszeműen szerzett jogok védelme.

Nézzünk egy építési engedélyezést példaként. A döntést az ügyfél akkor tá-madja meg, ha kérelmét elutasítják. Ám lehetséges, hogy a hatóság hibásan engedélyezte az építést. Ha azt azonnal észleli, nincs különösebb gyakorlati probléma. De az is elképzelhető, hogy mire a hibát észreveszik (pl. a felügye-letet ellátó hatóság vizsgálata keretében), addigra az építményt már át is ad-ták. Igazságtalan lenne azt elbontatni, ha az ügyfél nem tehet a rossz döntés-ről (nem tájékoztatta félre a hatóságot, nem fizette le az ügyintézőt, stb.), ha te-hát jóhiszeműen járt el. Erre vonatkozik a jóhiszeműen szerzett jogok védelme.

Az időbeli korlát is lényeges. Könnyen lehet, hogy az épület nem csak elkészült, hanem el is adták, esetleg már a többedik tulajdonosa van, aki mit sem tudhat az engedélyezés hibájáról (még ha az akkori ügyfél nem is járt el jóhiszeműen).

A hatósági döntések tehát nem változtathatók meg korlátlanul. Megjegyezzük, hogy kivételesen súlyos esetben az építményt mégis elbontathatják, ám ez már egy másik hatósági eljárás lesz, és az érintettet kártalanítják.

A valóságban azonban sokkal gyakoribb, hogy az ügyfél kezdeményezi a jogorvoslatot, mert elégedetlen a döntés tartalmával. (Pl. mert nem kapta meg az építési engedélyt.) Az ügyfél számára két jogorvoslati lehetőség adódik: a fellebbezés esetében a jogorvoslat a közigazgatáson belül történik, míg a bírói felülvizsgálat esetében az ügy a közigazgatáson kívülre kerül. A bírói felülvizs-gálat nemzetközi megoldásairól a jogorvoslat, mint alapelv kapcsán már szól-tunk. Ugyanott azt is hangsúlyoztuk, mennyire fontos, hogy a közigazgatás döntései végső soron a független, politikának nem alárendelt bíróságok előtt megtámadhatóak legyenek. Itt viszont arra utalunk, hogy bár a bírói út lehe-tősége egy fontos jogállami garancia, az ügyek tömegében valójában jóval ki-sebb jelentősége van.

Ahogyan jeleztük: ha van hatósági eljárás, akkor alapeljárás biztosan van.

Az ügyeknek azonban csak egy elenyésző százaléka jut jogorvoslati szakasz-ba (Magyarországon ez talán néhány százalék lehet). Ennek is túlnyomó része fellebbezés. Míg egy fellebbezésnek ugyanis nincsenek különösen kötött for-mái, összeállítása nem igényel alapos jogi ismereteket, addig a bírói út, vagyis egy per kezdeményezése aligha képzelhető el ügyvéd igénybe vétele nélkül.

Ráadásul a bírósági eljárást az állampolgárok rendkívül lassúnak és költséges-nek látják, amelyköltséges-nek kimenetele bizonytalan, de kevés esélyt látnak arra, hogy még ha igazuk van is, pert nyerjenek egy náluk hatalmasabb felperessel szem-ben. (Pl. egy 2015 végén végzett empirikus kutatásunk alapján az állampolgár-oknak csak 14%-a mondta azt, hogy ha igaza van, valószínűleg vagy biztosan pert nyerne az adóhatósággal szemben.) Másként fogalmazva, a bírói út egy olyan elvi lehetőség, amely szociológiailag csak rendkívül kevesek számára áll nyitva. Ez azonban nemcsak Magyarországon, hanem általában is igaz. Ez az egyik oka, hogy szinte mindenütt lehetőséget biztosítanak arra, hogy előbb a közigazgatáson belül kereshesse az ügyfél a jogorvoslatot. A magyar rend-szerben ez a felettes hatósághoz fordulást jelenti.

Az ügyfél fellebbezését a felettes hatósághoz címzi, de az adott hatóság-hoz nyújtja be. Ezzel az eljáró hatóság lehetőséget kap, hogy a fellebbezés-ben írtak alapján felülvizsgálja döntését. Az esetek túlnyomó részéfellebbezés-ben nem ez a helyzet, és azt megküldi a felettes hatóságnak, amely dönt az ügyben. A fe-lettes hatóság vagy egyetért az első fokon hozott döntéssel és jóváhagyja, megerősíti azt, vagy nem. Ha nem, akkor ügytípusonként eltérő, hogy mit te-het meg.

Elvileg a jogorvoslatot ellátó szervnek, legyen az közigazgatási vagy bírói fó-rum, két lehetősége van, ha nem ért egyet az alapeljárásban hozott döntéssel:

megváltoztatja vagy megsemmisíti a döntést. Előbbit latin kifejezéssel refor-mációnak (reformatórius jogkörnek), utóbbit kasszációnak nevezik.

18. FELADAT: Vajon melyik az erősebb jogosítvány a felettes, a jogorvoslatot gyakorló hatóság kezében: a reformáció vagy a kasszáció?

VÁLASZ: Azzal ellentétben, amit a kifejezések sugallnak (megsem-misít), a reformáció erősebb. A megsemmisítés esetében ugyanis a felettes szerv visszautalja a döntést az eredeti-leg eljáró hatósághoz, amely ezután hozhat egy tartalmá-ban ugyanolyan döntést (elutasítja a kérelmet), ám más okra hivatkozva, más indoklással. Ha a felettes hatóság megváltoztatja a döntést, akkor lényegében átveszi a dön-tési jogkört, kimondja a végső döntést, ami bármi lehet, akár teljesen ellentétes is az elsőfokú szerv döntésével.

A közigazgatáson belüli jogorvoslatnak természetesen nem csak a felettes hatósághoz fordulás lehet a módja. Ismerünk olyan megoldást, amely az adott szerven belül különíti el a döntéshozatali lépcsőfokokat, pl. az első döntést egy ügyintéző hozza meg, míg a másodfokút egy testület, vagy egy nagy önálló-ságot élvező, jogi végzettségű személy, mintegy „hatósági bíró” bírálja felül az első döntést.

19. FELADAT: Vajon mitől függ, hogy az ügyfél a fellebbezés vagy a bí-rói jogorvoslat eszközével él? Azt ő dönti el, vagy másként dől el?

A fellebbezés, illetve bírói jogorvoslat lehetősége ügytípusonként eltérő.

Egyes ügytípusokban nincs lehetőség fellebbezésre. Az ilyen ügyekben egye-nesen bírósághoz lehet/kell fordulni. Más ügyekben a jogszabály lehetőséget ad fellebbezésre. Ezekben az esetekben nem az ügyfél dönti el, hogy melyik utat választja, hanem mindenképpen előbb fellebbeznie kell, és csak a kedve-zőtlen másodfokú közigazgatási döntéssel szemben fordulhat bírósághoz. Ezt mutatja be a 18. ábra. Vegyük észre, hogy a bírósághoz fordulás, mint végső garancia, mindkét esetben adott.

20. FELADAT: Vajon mitől függ, hogy van-e lehetőség fellebbezésre?

VÁLASZ: A válasz a szervezeti jogban rejlik. Általában azon szervek döntése ellen van lehetőség fellebbezésre, amelyeknek van felettes hatóságuk. Az autonóm közigazgatási szer-vek nem ilyenek, ide értve az önkormányzatokat is; azzal a megszorítással, hogy az önkormányzati testület – polgár-mesterre, bizottságokra, jegyzőre – átruházott hatásköre-iben hozott döntéssel szemben a képviselőtestülethez le-het fordulni.

18. ábra A jogorvoslat lehetséges útjai

13.7.2. Végrehajtás

A végrehajtásra jogerős döntés után akkor kerülhet sor, ha azt az ügyfél önként nem hajtja végre. A hazai szakirodalom és a jogi szabályozás is a végrehajtás két típusát különbözteti meg aszerint, hogy a végrehajtás mire irányul. Eszerint irányulhat (a) cselekmény végrehajtására vagy (b) pénzösszeg behajtására; ám végső soron ez utóbbiba torkollik az előbbi eljárás is.

Cselekmény végrehajtása lehet pl. az engedély nélkül, engedélytől, illetve az előírásoktól eltérően épült ingatlan elbontása, vagy a gazos terület lekaszálta-tása, stb. Ezt a hatóság határozata írja elő. Ha a döntés jogerőre emelkedett (lásd a fenti ábrát), és az abban foglaltakat az ügyfél mégsem hajtja végre, ak-kor a hatóság előbb felszólítja, majd pedig a következő lehetőségei vannak:

• a cselekményt (bontás, kaszálás, stb.) az ügyfél költségére elvégezteti (lebon-tatja a házat, lekaszál(lebon-tatja a telket), majd a költségeket az ügyfélen behajtja.

• az ügyfelet bírság kivetésével kísérli meg a végrehajtásra rábírni. A bírság a hatályos magyar jogban ismételten, akár naponta is kivethető.

Látjuk, hogy mindkét esetben az ügyféllel szembeni pénztartozás behajtásá-hoz jutunk el. Ennek fokozatai vannak, kezdve a bankszámláról történő leeme-léssel, folytatva a befolyó jövedelem (természetes személynél tipikusan mun-kabér) egy részének elvonásával, majd az ingóvégrehajtással (az ingóságo-kat aztán el kell árverezni) és kivételesen az ingatlan végrehajtással, amelynek azonban lakott lakóingatlan esetében jelentős korlátai vannak. Megjegyezzük, hogy a végrehajtás a magyar közigazgatás egyik gyenge pontja.