A jog, illetve „jogi” dominanciája a magyar közigazgatásban

E tárgy bevezetését és így e jegyzet megírását azzal indokoltuk, hogy a magyar közigazgatási professzió nyelve a jogi nyelv, a közigazgatásról a tudomány lé-nyegében kizárólag a közigazgatási jogtudomány keretében gondolkodik, és a közigazgatási képzés és továbbképzés is jogi jellegű, annak minden jellemző-jével és következményével.

16. A jog, illetve „jogi” dominanciája a magyar közigazgatásban

Nézzük előbb ennek az állításnak néhány elemét a szerző korábbi kutatásaira tá-maszkodva – jelezve, hogy mennyiben érvényes mindez a mára nézve is. Az aláb-biakban néhány adatot mutatunk be tehát, amelyek azt vannak hivatva igazolni, hogy a jogias megközelítés miként dominálja a közigazgatásról folyó gondolko-dást és a közigazgatási gyakorlatot. Mindehhez abból indulunk ki, hogy a modern társadalmakban a közigazgatási szakembereket képzik, illetve továbbképzik. A képzés egyetemi képzésre utal, míg a továbbképzések általában már a közszolgá-lati munka mellett tanfolyamokon, tréningeken történhetnek. Különösen az egye-temi képzésben meghatározó a tudományos megközelítés: az egyeegye-temi képzés a modern oktatási rendszerekben a tudományos eredmények gyakorlatorientált át-adásaként fogható fel, amitől a régió képzési rendszerei abban térnek el, hogy a gyakorlati orientáltság kevésbé érvényesül; mind a tartalom, mind az oktatás jelle-ge (előadás, vagyis egyoldalú kommunikáció, az interaktivitás, az önálló hallgatói feladatmegoldás, stb. helyett) jobban kötődik az elvont tudományhoz. Az elméleti megközelítés direkt módon is kihat a gyakorlatra azzal, hogy tematizálja (a szónak a „framing” értelmében), hogy a közigazgatásnak milyen feladatokat kell megol-dania (s melyeket nem), milyen eszközökhöz nyúlhat ennek során (s melyek nem jönnek szóba). A közigazgatás sajátos, jogias működésmódja megragadásához a 19. ábrán szemléltetett hatásláncot feltételezzük.

19. ábra A közigazgatás – jogias – működésmódját meghatározó tényezők

Miként értelmezi, milyen elméleti, diszciplináris keretben vizsgálja tehát a magyar közigazgatás-tudomány a tárgyát? Ennek megválaszolásához a jegy-zet szerzője a Magyar Közigazgatás című folyóirat 1996-2006 közötti számai-ban megjelent cikkek címeit elemezte korábszámai-ban. A folyóirat ebben az időszak-ban a közigazgatás-tudomány és egyben -gyakorlat meghatározó, sőt egyetlen folyóirata volt. A cikkek címeiben rákerestünk a „*jog*” kifejezésre, vagyis ami-kor a jog valamilyen formában megjelenik a cikk címében. Egyfajta kontrollcso-portként pedig rákerestünk minden olyan cikkre, amely valamilyen formában a hatékonyság (*hatékony*), eredményesség, teljesítmény kifejezések valame-lyikét tartalmazta a címében. Az eredményt a 20. ábra mutatja be. Jól látható, hogy 529 cikk, az összes közigazgatással foglalkozó publikáció mintegy 60%-a tartalmazta már címében is a *jog* kifejezést. Az eredmény-hatékonyságra uta-ló szavak viszont csak a cikkek mintegy 5%-ában fordulnak elő, ám ezeknek is mintegy harmada (9) az egyéni teljesítményértékeléssel, alapvetően annak jogi szabályozásával foglalkozott. Az utóbbi időszakban a „Pro Publico Bono – Ma-gyar Közigazgatás” című folyóirat számait lehet érdemes elemezni. Rátekintve a 2016. és 2017. évi számokra azt találjuk, hogy a megjelent mintegy 45 cikk kö-zül 24 (53%) kifejezetten jogi tematikájú, noha az egyik különszám témája miatt nem tartalmaz jogi cikket, bár a másik különszám kizárólag a közigazgatási eljá-rás szabályozásának uniós aspektusával foglalkozik. A tudomány kapcsán érde-mes utalni arra is, hogy az MTA Közigazgatás-tudományi Albizottságának min-den tagja jogász, bár nem feltétlenül közigazgatási jogász, de feltétlenül jogász.

(A Bizottság néhány éve alakult újjá ezzel az összetétellel.)

20. ábra A jog kifejezést tartalmazó cikkek aránya

Számos kutatás foglalkozott a közigazgatási képzés témájával. Ezekből egy-értelműen kiviláglik, hogy Magyarországon, még a régió más országaihoz vi-szonyítva is, különösen meghatározó a jogi megközelítés és a jogi tárgyak ará-nya. Jó ideig a közigazgatási képzés az egyetemek jogi karain működött, lénye-gében a meglévő (jogi) oktatói gárdára támaszkodva. Később a Nemzeti Köz-szolgálati Egyetem (NKE) a képzést monopolizálta, majd külön államtudományi képzést indított azzal, hogy annak tartalma gyökeresen eltér a jogi képzéstől.

Az elemzések azonban azt mutatják, hogy a képzés továbbra is meghatározóan jogi tartalmú. A tárgyak negyede egyértelműen jogi (alkotmányjog, közigazgatá-si jog, stb.), de más témák is szinte kizárólag vagy nagyrészt jogi keretek között kerülnek tárgyalásra. Így pl. a közigazgatás szervezeti felépítése, alárendeltsé-ge a politikának, szerepe a demokratikus állami működésben az alkotmányjog;

a költségvetés, közpénzügyek a pénzügyi jog keretében kerülnek tárgyalásra.

A közigazgatási továbbképzés tartalma szintén meghatározóan jogi. Mint ar-ról a hallgatók is meggyőződhetnek, a Közigazgatási alapvizsga tankönyv 21 al-fejezetéből 9 egyértelműen, címe és tartalma alapján is jogi jellegű, és a nem jogi témákban is jelentős a jogi megközelítés szerepe. Így az Európai Unió vagy az államháztartásról szóló fejezetek is jelentős részben jogszabály ismertetést tartalmaznak. A jogi felfogás olyan erősen hat, hogy amikor didaktikailag nyil-vánvalóan tarthatatlan, akkor is a jog és nem az oktatás logikáját követi. Így az-tán két helyen is szó van – jórészt átfedő tartalommal – a kormányról és a helyi önkormányzatokról; hiszen ezek a közigazgatási szervek megjelennek az alkot-mányban és a közigazgatási jogban is. Hasonlóan jellemezhető a közigazgatási szakvizsga is, amely a felsőfokú végzettségűek számára kötelező.

A jogi végzettség preferálása jól érzékelhető az egyes köztisztviselői munka-körök képzettségi előírásait meghatározó, megjelenése óta többször (így 2016-ban és 2017-ben is) módosított 29/2012. kormányrendeletben is. Az összes itt meghatározott, 190 felsőfokú végzettséggel betöltendő munkakörből 140 (74%) tölthető be jogászi végzettséggel, míg közszolgálati (ide értve a közigaz-gatási és számos más diplomát is) végzettséggel csak 100. Mindezt úgy, hogy az utóbbi időszakban a kormányzat erőteljesen preferálta az NKE által kiadott közszolgálati diplomákat.

Sajnos a köztisztviselőkre nézve már hosszabb ideje nem lehet megbízható adatokhoz jutni. Egy 2006-ban zajlott kutatásunk szerint a felsőfokú végzettsé-gű köztisztviselők 13%-a, a vezetők 23%-a, az időközben megszűntetett, a köz-igazgatás elitjének szánt főtisztviselői karnak pedig 57%-a bírt jogi végzettség-gel. A vezetők és felsővezetők körében így a jogi diplomák aránya jelentősen felülmúlta a közigazgatási diplomákét.

A „jogi” jelen van nem csak a képzettségben, hanem a köztisztviselők gon-dolkodásában is, bár ez jóval nehezebben megragadható, különösen kvantita-tív módszerekkel. Az állítást talán egy, szintén a 2006-os kutatásunkban feltett kérdésre adott válaszok támasztják alá a legegyértelműbben. Ebben azt

kérdez-tük a köztisztviselőktől, hogy munkájuk miként oszlik meg az előre megadott fel-adattípusok között. Az eredményeket a 21. ábra mutatja be.

21. ábra Köztisztviselők arról, hogy milyen feladatokat látnak el (előre megadott válaszalternatívákkal)

A köztisztviselők önreflexiója szerint tehát teljes munkaidejük pontosan két-harmadát (66%) jogi jellegű tevékenységre fordítják. Figyelemre méltó, hogy a jogászok esetében ez az arány alig valamivel magasabb (68%), mint az átlag, az önkormányzati dolgozók esetében pedig szinte megegyezik az átlaggal (65%).

Ne felejtsük el, hogy az önkormányzatok elsődleges feladata a helyi közszolgál-tatások szervezése, biztosítása a nemzetközi gyakorlatban, és ebben az időben még Magyarországon is az volt. Egy másik, szintén reprezentatív köztisztviselői adatfelvételben arról kérdeztük a válaszadókat, hogy milyen szakértelemre van szükség a közigazgatásban. Ebben az esetben számos előre megadott kompe-tenciát kellett értékelni. Ez esetben is a jogi ismereteket rangsorolták első hely-re (3,1 átlagos rangsorszámmal), valamivel megelőzve a speciális szakismehely-re- szakismere-tek (pl. egészségügyi igazgatásban egészségügyi, műszaki igazgatásban mér-nöki) fontosságát is (3,16). Minden más ismeretkör, de különösen a társadalom-tudományi ismeretek ehhez képest jóval hátrébb sorolódtak.

Úgy tűnik tehát, hogy a köztisztviselők – saját önreflexiójuk szerint – első-sorban „jogászkodnak”, függetlenül attól, hogy mi a képzettségük (jogászok-e vagy sem), és hogy mely területen (hatósági vagy közszolgáltatási) dolgoznak.

Valóban úgy tűnik, hogy a magyar közigazgatásban, töltsön be valaki bármi-lyen posztot, bármibármi-lyen előképzettséggel, előbb-utóbb elkerülhetetlenül „eljo-gászosodik”.

De mit jelent ez az „eljogászosodás”? Jelent-e problémát, s ha igen, miként?

Az alábbi két pontban ezt tekintjük át röviden.