A szuverenitás jelenlegi problémakörét vizsgálva jól láthatóan egy gazdag fo-galmi bokorban találjuk magunkat. Érinteni kell a rule of law és a Rechtsstaat különbözőségét és hasonlóságát, már csak azért is mert az EU vonatkozásában – mivel nem állam – csak a rule of law tárgyalható, ugyanakkor a tagállamok felé tipikusan a Rechtsstaat követelménye fogalmazódik meg. Vizsgálni kell a szuverenitás fogalomtörténetét, jelentésének és alanyainak történelmi vál-tozását, az EU és a tagállamok vonatkozásában a szuverenitás megosztásának kérdését, illetve a demokrácia értelmezését és ennek viszonyát a köztársaság-hoz. Írásomban minderre nem vállalkozom, csupán jelezni akarom a fontosabb összefüggéseket, mégpedig a joguralom és a jogállam eszméje és valósága milyen korlátozásokat jelent a szuverénre nézve. Részben beszélhetünk tar-talmi korlátozásokról, ami az ún. alkotmányosjogállam-koncepció tartar-talmi követelményeiből fakad. Részben pedig formai korlátozásról, ami nagyon egyszerűen: a szuverenitás hordozójának politikai döntéseit jogi formában kell megfogalmaznia.
Nézzük először a rule of law kérdéskörét.
A joguralom eszméje a 17. századi Angliában alakult ki, és módszertanát tekintve szorosan összefonódott a precedensjogra épülő common law-val.
„A joguralom, jogállam, jogállamiság közjogi és politológiai értelemben is éppen az önkényesség, az állami mindenhatóság, a korlátozás nélkül gyakorolt közhatalom ellentétét hivatott kifejezni: a kiszámíthatóságot, a jogbiztonságot,
* Karácsony András PhD, egyetemi tanár, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Jog- és Társada-lomelméleti Tanszék, tudományos főmunkatárs MTA–ELTE Jogtörténeti Kutatócsoport (ELKH).
150 karácsonyandrás
a korlátozott hatalomgyakorlást, a szerzett jogok védelmét, a szerződések meg-kötésének szabadságát és érvényesíthetőségét.”1
Az angol alkotmányosság ezen a területen ugyanakkor nagyban eltérő ala-pokra épült. Ennek oka főleg az, hogy az angol jogrendszer, a common law, nagyrészt sikeresen ellenállt a római jog recepciójának, és bár bizonyos római jogi kontinentális jogintézmények utat találtak maguknak az angol jogrendbe is, erre azonban főszabály szerint csak hiánypótló jelleggel, inkább az equity alkalmazása, azaz a common law kiegészítése során került sor és semmi esetre sem alkotmányossági kérdésekben. Tény az is, hogy az angol alkotmányosság a kontinentális jogcsaládtól már abban is eltér, hogy nem rendelkezik írott al-kotmánnyal, így maga az alkotmányosság is egy időben és térben lényegében jóval nehezebben behatárolható témakör. Írott alkotmány hiányában ugyan-akkor – mely a jogállamiság előfeltétele – az angol alkotmányosság, valamint a jogállam követelményeinek egy része is más úton kellett, hogy utat találjon magának az angol alkotmányjogba. Épp ezért hangsúlyozta Dicey, a 19. század utolsó harmadának jeles angol jogi gondolkodója, hogy a joguralom valójában speciális angol képződmény, nem exportálható a kontinensre.
Albert Venn Dicey arra rávilágít, hogy a common law ennek megfelelően ideológiai lépéshátrányban van a parlament által alkotott joggal szemben, mivel a törvényhozás általi jogalkotás, ahogy kifejezi, a tegnap közvéleményét fejezik ki, viszont ebben az esetben a bírói precedensjog akkor a tegnapelőttre reflek-tál.2 Hovatovább Dicey a bírói jogot magát nem csupán az események mögött lemaradva kullogónak tartja, hanem kifejezetten merevnek is. Ugyanakkor, amint arra Horváth Barna is rámutat az angol jogot elemző átfogó munkájá-ban, Dicey ennek vonatkozásában (sem) maradéktalanul meggyőző, hiszen a törvénykönyv még sokkal jobban megmerevíti a jogrendet, mint a bírói jog.3 Végeredményben azt mondhatjuk, hogy az ítélkezési gyakorlat mégis azáltal, hogy folyamatosan az aktuális eseményeknek megfelelően mindig valós időben kénytelen reagálni a kihívásokra, ezzel egyúttal naprakész állapotban tudja tar-tani magát a jogot is, sikeresebben reagálva az egyéni esetek méltányosságot igénylő rendkívüli körülményeihez.
A jogállamiság Rechtsstaat („Legal State”) értelmű fogalmi meghatározása jelentős kihívást jelent a jog- és államelmélet számára. „Ahogy a szuvere-nitás, vagy a jóléti állam fogalma, úgy a Rechsstaat is egy olyan tökéletes
1 Varga Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Budapest, 2015, Század-vég Kiadó, 10. p.
2 dicey, Albert Venn: Lectures on the Relation Between Law and Public Opinion in England During the Nineteenth Century. London, 1928, Macmillan, 369. p.
3 HorVátH Barna: Angol jogelmélet. Budapest, 2001, Pallas Stúdió – Attraktor Kft., 440. p.
szuVerenitás – jogállam – joguralom 151 eszményképet jelöl, amely a történelemben folytonosan realizálódik, anélkül, hogy kiteljesedése valaha is megvalósulhatna.” – állapítja meg ezt Wilhelm Dilthey.4
A tudományos nézetek egységesek abban a tekintetben, hogy a jogállamiság-ról szóló gondolkodás, a jogállami eszmék voltaképpen korábban megjelentek a porosz történelemben, mint ahogyan maga a kifejezés (Rechtsstaat) bekerült volna a közgondolkodásba. Az is bizonytalan, hogy a Rechtsstaat szót egyáltalán ki használta először. Egyes jogtörténészek ezt Adam Müller 1809-ben megje-lenő írásművéhez kötik, amelyben azonban Müller a „Staat” kifejezést inkább státusz értelemben használta, és valójában inkább az igazságügyi, illetőleg jogi szféráról beszélt. Robert von Mohl államjogász volt az, aki a jogállami rend-őrtudományokról szóló értekezésével tulajdonképpen bevezette a kifejezést a politikai és tudományos szférába.5
A jogállami gondolkodás kezdeteit klasszikusan a 18. század végi kontinen-tális jog- és államfejlődéssel szokás összekötni, elsődlegesen a korabeli Porosz-ország és Ausztria államjogi gyakorlatában lejátszódó fejleményekkel. Az ún.
felvilágosult abszolutizmus korszakában mind a két német államban olyan jogállami tendenciák indultak el, amelyek a közjog világán kívül a magánjogra is hosszú távú hatást gyakoroltak.
Rudolf Jheringnél (1818–1892) a jog kétféle módon jön létre. Mindkettő az erőszakkal, az erővel függ össze. Az első az a mód, amikor a norma min-denki azon érdekéből származik, hogy rendet hozzanak létre, s ami a szük-séges erővel rendelkezik az egyes egyének ellenszegülő akaratával szemben.
Ebben az esetben a norma az elsődleges, amihez az erő(szak), a kényszer társul. A második módban az erő(szak) az elsődleges, amihez a norma társul, minthogy az erősebb a norma révén saját erejét korlátozza, minthogy az ön-nön érdekében áll. Mindkét esetben az egoizmus – írja Jhering – a joghoz jut el kényszerítő ereje révén. A domináns verzió szerint tehát az állam a ha-talomnak, sőt az erőszaknak (Gewalt) a kifejeződése, amely dominánsként tudott megállapodni. A jog pedig ezen erőből ered, az erősebb érdekéből.
Ez a jogállamiság szempontjából egy rendkívül lényeges álláspont Jheringtől.
A jog az az eszköz, amelyen keresztül az erőszak számára előnyt hozó megfon-tolásokból önmagát korlátozva a legyőzöttekkel való kapcsolatát szabályozza oly módon, hogy velük az együttélés feltételeit illetően szerződik. Az erőszak tehát önmagát korlátozza, amelyet a felek betartanak. Az erőszak így elismer egy normát, aminek alá kívánja magát vetni, és az erőszak által elfogadott ezen
4 diltHey, Wilhelm: Zur preussischen Geschichte. Göttingen, 1985, Vandenhoeck & Ruprecht, 199. p.
5 Lásd moHl, Robert von: Die Polizei-Wissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates.
Tübingen, 1832, Heinrich Laupp
152 karácsonyandrás
norma a jog. Jheringnél az erőszak egyrészt a jogot létrehozó s az az előtti, egyedül valóságosan létező lételméleti valóság, amelynek önszántából tett önkorlátozása a jog. Jhering filozófiai értelemben vett pozitivista elméletében az erőszak nem vonul vissza a jog általa való megteremtésével, hanem a jogi kényszerben koncentráltan fennmarad. Sőt olykor előtérbe is kerül a jogot mint járulékos tényezőjét félretolva. Az erőszak és a jog kapcsolata ugyanis nem a kortárs joguralmi (Rule of Law) relációt, vagyis annak koncepcióját jelzi tehát, amikor a joghoz a jogi kényszer/erőszak társul járulékos elemként, hanem éppen fordítva áll a helyzet, amelyet Jhering a „jog mint az erőszak politikája” teóriájával vázol fel: az erőszakhoz idomul járulékos módon a jog úgy, hogy az erőszak mindeközben megtartja saját pozícióját.6
Jheringnek ez a felfogása erősen vitatott, mindenesetre azonban jól rámutat arra, hogy a jog mögött, illetőleg azzal szoros összefüggésben létezik egy rend-kívül fontos hatalomelméleti kérdéskör is.
A 19. századra a jogállamiságnak három értelmezési iránya alakult ki, rész-ben az abszolút monarchiához való viszony alapján: egyrészt volt egy tartalmi, egy intézményi és egy ún. formális Rechtsstaat-felfogás. A tartalmira – materiá-lis jogállamiságra – szolgált példaként Svarez, vagy Mohl, előbbi a jogállamiság fontos tartalmi pontjának találta például a polgári szabadságot. Mohl továbbvit-te ezt a gondolatot, ő úgy találta, hogy a szabadságjogok mellett a hatalmi ágak megosztásának is fontos szerepe van a jogállami működésben.7 A jogállamiság intézményi érvényesítése elsődlegesen a bírói szervezet függetlenségét, ille-tőleg az államigazgatás bírósági kontrolljának kiépítését célozta meg. Ennek volt kiemelkedő képviselője Rudolf von Gneist.
Végül a harmadik kategória a formális jogállamiság, amelynek a (poszt)mo-dern jogi gondolkodók inkább negatív jelentéskört tulajdonítanak, mivel nem határozott meg tartalmi jellegű jogállami kritériumokat. A formális jogállami-ság-értelmezés nem feltételez egy olyan magasabb rangú normát, amelyhez a törvényhozásnak folytonosan tartania kell magát. Ennek jelentősége nap-jainkban például a nemzetközi emberi jogi egyezmények és a nemzetállami szuverenitás feszültsége kapcsán van. A formális jogállamiság alátámasztására klasszikusan Friedrich Julius Stahlt szokták idézni, mégha valamennyire vita-tott is, hogy Stahl valóban a puszta formális jogállamiság mellett foglalt-e állást.
Stahl mindazonáltal írásművében hangsúlyozta, hogy a jogállamiság „egyáltalán
6 jHering, Rudolf: Das Zweck im Recht. Leipzip, 1884, Breitkopf & Härtel, lásd különösen 62.
és 249. oldaltól és FriValdszky János – karácsony András: Jog, jogosultság, erőszak – jogfilozófiai kérdésfeltevések Jhering tanai nyomán. Jogelméleti Szemle, 2010. 2. sz.
7 moHl, Robert von: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg. Tübingen, 1829, Laupp, 267. p.
szuVerenitás – jogállam – joguralom 153 nem az állam célját és tartalmát” jelenti, sokkal inkább csak a „módját és ka-rakterét”, hogy „hogyan valósítja meg azokat.”8
A felvilágosodás évszázadában az angoloknál a parlament, a franciáknál pedig a nép, illetve később a nemzet jelent meg mint a szuverenitás meg-testesítője. Az alapvető kérdések mindig is azok voltak, hogy kié a főhatalom és mi ennek a hatalomnak a tartalmi jellemzője? Legyen szó a királyról, a parla-mentről, a népről vagy a nemzetről, mindegyik esetben az említett főhatalmat gyakorlók tevékenysége az állam létében és működésében fejeződött ki, s eb-ből következett, hogy a 19. században már az állam jelent meg a szuverenitás megtestesítőjeként – aminek mélyreható elemzését végezte el Georg Jellinek9. Mint látható, valójában csak a király (tágabban: egyeduralkodó, pl. diktátor) esetében beszélhetünk személyes szuverénről, más esetekben egy kollek-tív entitás (nép, nemzet) vagy pedig intézmény (parlament, állam) fejezi ki a szuverenitást.
Kiindulópontként az alábbi meghatározás adható: a szuverenitás állami főhatalom egy terület (területi felségjog) és az ott élő népesség (személyi fel-ségjog) felett, akik az állami főhatalomnak engedelmeskednek. Ehhez az en-gedelmességhez kapcsolódik a szuverenitás politikai és jogi értelmezésének megkülönböztetése. Politikailag értve: hogy ténylegesen engedelmeskednek, jogilag értve: a jog által meghatározottan kötelesek engedelmeskedni. A szu-verenitás jogi fogalma tehát abból indul ki, hogy a jog definiálja a szuvereni-tást és persze ezáltal behatárolja a körét. Austin ismert tétele a szuverenitás oszthatatlanságáról, elsősorban azt fejezte ki, hogy amit szuverenitásként ha-tároznak meg, annak egy kézben kell lenni, azaz a jog nem definiálhat több eltérő, s ezért versengő szuverént. Az oszthatatlanság nem azonos a korlátlan-sággal, mivel az erkölcsi, vallási normák korlátozhatják a szuverént, ám ezekből nem konstituálódik egy önálló szuverén. Legfeljebb Istenre utalhatunk mint aki a természet (erkölcsi, jogi) törvényei által korlátozza a szuverént. Ezzel viszont bevonódnak Isten az evilági politikai életbe, ami a transzcendencia felszámolásához vezetne. Isten tehát korlátoz, de rá nem használható a szu-verén fogalma. Továbbá, ehhez kapcsolódóan meg kell jegyezni – s ebben látható, hogy a hatalom kérdése nem azonosítható egyszerűen a szuvereni-tással –, hogy a hatalommegosztás elvének elterjedése, sőt beépülése politi-kai rendszerek struktúrájába nem jeleni feltétlenül a szuverenitás gondolat negligálását. Abban az esetben ugyanis, amikor az államra tekintünk mint
8 staHl, Friedrich Julius: Rechts- und Staatslehre auf der Grundlage christlicher Weltanschau-ung. Zweite Abtheilung: Die Staatslehre und die Principien des Staatsrechts. 5. unveränd. Auflage.
Tübingen, 1878, J.C.B. Mohr, 138. p.
9 jellinek, Georg: Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1920, Julius Springer, 435–504. p.
154 karácsonyandrás
a szuverenitás megtestesítőjére, az államrendszeren belüli hatalommegosztás nem a szuverenitás korlátozását jelenti, hanem az osztott szuverenitás jelen-ségével szembesülünk.
A 19. század második felében – mint említettük – már az államról beszél-tek mint a szuverenitás megtestesítőjéről. Az állam viszont egy személytelen fogalom. Carl Schmitt és Hermann Heller érzékelte ezt a személytelenedési folyamatot és kritikával illette.10 Schmitt szerint ennek a hátterében a felvilágo-sodásban gyökerező mechanisztikus világkép áll, melyben a természettudomá-nyok törvénykutató és törvényalkalmazó tevékenységéhez hasonlatosnak látták a társadalmi életet. A személytelenség működésének a legszemléletesebb for-mája a jogállamdoktrína elterjedése. A weimari köztársaság idején, az említett két államtudóstól eltérően, Hans Kelsen éppen hogy üdvözölte ezt a folyama-tot11. Jogfelfogása, mely a hipotetikus alapnorma tételére épült, nagyon ponto-san és radikáliponto-san kifejezte ezt a szubjektumnélküliséget, elszemélytelenedést.
Az elmúlt évtizedekben háttérérbe szorult a tudományos vizsgálódásokban a szuverenitás problematikája. Azonban 2015 óta újra megjelent. A tudomá-nyon belüli változást a politikai élet változása inspirálta. A politikában ugyanis az elmúlt fél évtizedben központi vitakérdésként merült fel, hogy az európai integrációnak az Európai Egyesült Államokhoz kell-e elvezetnie, avagy meg kell maradni a nemzetek Európája koncepciónál? Értelmezhető-e egyálta-lán az Európai Unió vonatkozásában a szuverenitás? Ugyanis az unió uralmi rendje szerződéseken alapszik, szuverén államok szerződésén. Hol találhatjuk a szuverenitást? A nemzetállamoknál vagy az Uniónál, vagy esetleg mindkettő-nél? Ám ebben az utóbbi esetben pontosan meg kell határozni a szuverenitás megosztását.
Azt mindenképp megállapíthatjuk, hogy napjainkban más a tartalma a szu-verenitásnak, mint a 19. századi államok esetében. A második világháborút követő évtizedekben nemzetközi szerződések, integrációs politikák következ-tében létrejött szervezetek kompetenciái korlátozzák a szuverenitást. A szu-verenitásról való lemondás azonban mindig részleges és feltételekhez kötődik, aminek alapja: egy nemzetállam szuverén döntése. Attól, hogy különbözik a szuverenitás tartalma a másfél évszázaddal ezelőtti helyzettől, nem vált fe-leslegessé a fogalom.
A szuverenitás kérdéskörének jelenlegi vizsgálata talán éppen azért számít bonyolultnak, amit a szuverenitás politikai formájának tartalma jelent. Politi-kai értelemben szuverén az a döntéshozó, mely felett nem áll más, magasabb
10 scHmitt, Carl: Die Diktatur. Von den Anfängen des modernen Souveränitätsgedankens bis zum proletarischen Klassenkampf. München – Leipzig, 1921, Verlag von Duncker & Humblot;
Heller, Hermann: Die Souveränität. Berlin – Leipzig, 1927, Walter de Gruyter
11 kelsen, Hans: Das Problem der Souveränität und die Theorie des Völkerrechtes. Tübingen, 1920, J.C.B. Mohr
szuVerenitás – jogállam – joguralom 155 politikai erő, sem pedig azzal egyenértékű, másik, konkurens tényező, és mely-nek akarata feltétel nélkül érvényesül.
Mivel a 21. század elmúlt évei az Európai Unióban az egységes, közös integrációs politika bizonytalanságait és az ebből fakadó polarizálódást hoz-ta magával, így ez természetesen azt is jelenti, hogy a politikai szuverenitás fogalma nem homogenizál, nem alkalmazható az EU, de még a tagállamai esetében sem, hiszen a föderalista-konföderációs fejlődési irány harca éppen úgy megosztja magát az Európai Parlamentet, mint ahogyan a tagállamok saját törvényhozásait is – maga a jelenség jellemző egész Európára, pusztán annak intenzitása és arányai nem azok. Ami a szuverenitás jogi oldalát illeti, nos, el-enyésző azoknak a felfogásoknak a száma, melyek egyáltalán ne ismernék el a nemzetek felett álló európai jogrend létezését az Unióval összefüggésben – ismételten csak inkább az a kérdés, hogy egy ilyen jogrend mennyiben írhatja felül a tagállamok saját jogrendszereit és alkotmányosságát, tehát a tipikus kérdés nem az európai jog létezése, hanem annak hatáskörei körül kulmi-nál. Az európai jogot már évtizedekkel megelőzően létező nemzetközi jog, mely – politikai test és bármiféle államiság hiányában maga nem lehet szuve-rén – annak példáját mutatja, hogy egy „nem szuveszuve-rén” által is korlátozható a nemzetállamok jogi szuverenitása.
Az Európai Unió a tagállamok közötti alapító és módosító szerződésekre épül, ezek adják a jogalanyiságát. Ezek a szerződések bizonyos – amúgy nem-zeti – hatásköröket átengednek az Európai Közösségnek, ami így a tagállamok részvételével, de nem mindig szükségképpen teljes egyetértésével határozhat ezekben a kérdésekben. A tagállamok külső szuverenitása így tehát lényegében egyrészt mértékét tekintve csökken, másrészt – minthogy a folyamat ebben a tekintetben tulajdonképpen egy zér összegű játszma – az EU döntéshozatali kompetenciája arányos mértékben növekszik.
Pontosan ezért érdekes, hogy az Európai Unió a szuverenitás kérdéskörének nem szentel figyelmet. Az alapító szerződések közül az egyik legelső, a római szerződés csak Nagy-Britannia és Ciprus kapcsolatában említi a fogalmat, nem pedig a teljes Közösség vonatkozásában (aminek akkor az UK még nem is volt tagja), és ami még fontosabb; kísérletet sem tesz a definiálására.12 A fogalom ezt követően évtizedekre kiesett az EU alapító dokumentumainak terminoló-giájából, és az 1957-es római szerződést követően legközelebb csak kereken negyven évvel később bukkant fel újra az amszterdami szerződésben, de ott is csupán Dánia fenntartásaként, amint a tagállam kiköti, hogy a szerződés által előírt mértékben a „szuverenitás átengedése” a dán alkotmányosság ér-telmében a törvényhozás négyötödös felhatalmazása alapján lehetséges, így
12 Római szerződés. 227. Cikkely, 5. (b)
156 karácsonyandrás
a szerződés ratifikációja ezen fog múlni.13 Maga a szerződés egyebekben nem említi ezt a fogalmat. Ahogyan az egyéb alapító és módosító szerződések sem;
így az Egységes Európai Okmány, a maastrichti, a nizzai és a lisszaboni szerző-dések is következetesen elkerülik ezt a fogalmat. Ebből logikusan következik, hogy az Európai Unió nem kapott szuverenitást a tagállamoktól, vele kapcso-latban a szuverenitás fogalmát nem lehet használni.
E témakörben figyelemre méltó tanulmányt publikált Neil MacCormick, és a jelenlegi helyzetre a posztszuverenitás fogalmát tartotta használhatónak.14 Ugyanis a szuverenitás fogalmával nem tudjuk megragadni azt a politikai helyzetet, amikor a szuverén tagállamok hatásköröket átadnak az EU-nak, ám azon az oldalon ezek a hatáskörátadások nem összegződnek egy szuverénben – ebben a tekintetben viszont nem beszélhetünk zéróösszegű játékról. Mac-Cormick szellemes hasonlata: a szüzesség elvesztésekor a másik fél nem kapja meg azt, amit az egyik elvesztett. A veszteségek (hatáskör-átruházások) másik oldalán történő összegzésről csak akkor beszélhetnénk, ha Európai Egyesült Államok lenne az EU. Ám a politikai viták éppen ennek szükségessége körül folynak.
A népek és nemzetek politikai önrendelkezésének joga az alapvető jogel-vekből adódóan elidegeníthetetlen, éppen úgy, ahogyan semmilyen modern jogrendszer nem ismer el jogképességről való önkéntes lemondást a jogalanyok esetében (márpedig az állam maga az elsődleges jogalany), így tehát a polgári ellenállás lehetősége mint ultima ratio igenis ott van jogi értelemben – még ha ténybeli lehetősége nem is feltétlenül áll fenn mindig.
A Brexit példája megmutatta, hogy ez a „végleges” szuverenitáskorlátozás, amiről az Európai Bíróság 1964-ben beszélt, a gyakorlatban azért nem egé-szen úgy néz ki, mint a papírra vetve, hiegé-szen a briteknek egyszer csak feltették a kérdést arról, hogy szeretnék-e a polgárok, ha az EU a tagállamok jóváhagyá-sa nélkül olyan döntéseket hozzon, mely alapjaiba véve elvonja a tagállamok szuverenitását. A következmény jól ismert. Ha el is fogadjuk, hogy a szuve-renitás elenyészik az Európai Közösséghez való csatlakozással, ez akkor sem jelenti, hogy a tagállamok döntésével a nemzeti szuverenitás ne lenne bármikor újrateremthető.
Ennek vagyunk tanúi az elmúlt öt évben. A kiváltó ok, ami a pártok, kormá-nyok közötti vitát felerősítette, a tömeges illegális migráció tapasztalata, illetve
Ennek vagyunk tanúi az elmúlt öt évben. A kiváltó ok, ami a pártok, kormá-nyok közötti vitát felerősítette, a tömeges illegális migráció tapasztalata, illetve