Projekt és hatalom

Az új kormányzás szükségességének egyik oka a projekt formájú szervezés és hatalomgya-korlás általánossá válása. A fejlesztéspolitika általános projektesítése, mely az Európai Unió tagállamaiban előrehaladt folyamat (S^JÖBLOM 2006), a kormányzás új formáiban szerephez jutó, nagy számban megjelenő ideiglenes szervezet kontrollja iránti kormányzati igénynek az egyik következménye. A projekt formájú szervezés szoros kapcsolatban van az időlege-sen használt tudásformák, illetve az ideigleneidőlege-sen és korlátozott ideig működő szervezetek gyors elterjedésével (S^JÖBLOM 2006, S^HARCEA–M^ARTINS 2003). Az adminisztráció reformjai és funkcióváltozásai miatt az állami/önkormányzati feladatokat az ideiglenes (stabil költség-vetéssel és állandó, hosszú távon rögzített feladatkörökkel nem rendelkező) intézményekhez szervezik ki a projekteken keresztül. Az ideiglenes szervezetek bevételei az állami, euró-pai vagy éppen a piaci projektekből származó, pályázati technikákkal szétosztott fejlesztési forrásokból származnak. A hagyományos kormányzati szervezetek tevékenységét is egyre nagyobb arányban projektesítik. A projektmenedzsment és az átmeneti, ideiglenes érvényű szervezés szinonimaként jelenik meg a tanulmányokban. Az állandó feladatokkal, költség-vetéssel és személyzettel nem rendelkező ideiglenes szervezetek folyamatos külső forrásfüg-gősége idézi elő és állandósítja a tudás, az információ és a fejlesztési források körforgása, cseréje iránti igényt (K^LIJN 1997).

Az Európai Unió támogatási alapelvei, az ellenőrizhetőség és a partnerség kezdeménye-zése és a fejlesztési források szétosztásával kapcsolatos döntések legitimizálása miatt a tá-mogatott tevékenységformák döntő többségét projektként határozzák meg. Az Európai Unió

nem rendelkezik nagyobb hivatali apparátussal (B^ÖRÖCZ és S^HARKAT 2005), ezért fejlesztési céljait projekteken keresztül valósítja meg. A projekt a transzferek szervezésének és irányí-tásának formája és a vidékfejlesztési eszmék és gyakorlat összekapcsolásának szervezési módja. A projektek a közvetítők a nemzetközi rendszerek, a nemzeti adminisztráció szintjei és a projektek szereplői között, és hozzájárulnak az uniós politikák elfogadtatásához a tag-államokban (B^OONSTRA 2006). A legitimizálási folyamat számos szereplő bevonásával és érdekegyeztetésével jár, és új politikai és közigazgatási eljárásokat indít el.

S^JÖBLOM (2006) szerint a projekteknek szerteágazó stratégiai funkciói lehetnek, amelyek a tudás és az információáramlás során keletkeznek, és megszabják a szervezetekben és a részt-vevő szereplők orientációjában a változások feltételeit. A projekt stratégiai sajátossága a szim-bolikus politizálás, a konfl iktusok kezelése, az innováció, a kaotikus és összetett helyzetek megoldása (K^OVÁCH 2007/3).

A fejlesztési piacok résztvevői a projekten keresztül jutnak a fejlesztésre szánt közpén-zekhez, ami sok esetben a fejlesztési célok megvalósításának az egyetlen fi nanszírozási lehe-tősége. A fejlesztési célok megvalósításán túl a projekteknek más, a hatalommal és kormány-zással összefüggő funkció is vannak (K^OVÁCH–K^RISTÓF 2005/1, S^JÖBLOM 2006). Az Európai Unió értelmezése szerint a projekt egyedi, nem felosztható, előre kijelölt időkeretben és meghatározott költségvetéssel történő beavatkozás. A fejlesztési források meghatározott célú áramoltatása a projekten keresztül egyfajta intervenció, és a hatalomgyakorlás egyik formája.

A projektnek mint szervezési és menedzselési formának léteznek a hatalommal és más, a gazdaság-fejlesztéssel nem közvetlenül összekapcsolódó funkciói. Az európai fejlesztési politikák projektesítése kormányzási módszer- és stílusváltáshoz kapcsolódik. A felülről igaz-gatott és ellenőrzött rendszereket egyre inkább az ideiglenes szervezetekben működő, magu-kat irányító szereplők interaktív együttműködése váltja fel (S^AHLIN–A^NDERSSON–S^ÖDERHOLM 2002). Változatlanul a kormány és az önkormányzatok felelősek a kormányzásért, de a kor-mányzati feladatokat egyre kevésbé képesek partnerek nélkül ellátni. A közpénzek piaci intéz-ményekhez történő kiszervezése a döntések erőteljesebb legitimációját, ellenőrizhetőségét, átláthatóságát, követhetőségét igényli, mint a stabil költségvetésű, adminisztratív módokon kontrollálható minisztériumi, regionális, helyi vagy uniós ügyosztályok közötti forrásfelosz-tás esetében. Ezért is történik meg a fejlesztési rendszerek projektesítése.

Az állami (és uniós) adminisztráció legnagyobb változása a régi uniós tagállamokban a projektesítés, amely olyan jelentős mértékű, hogy az elemzők a jóléti állam projekt-ál-lammá válásáról írnak (S^JÖBLOM 2006, S^ULKONEN 2006). Az állami/önkormányzati feladatok ideiglenesen működő szervezetek projektjeivé történő kiszervezése hatalommegosztást hoz létre. A kormányzó elitek projektek feletti hatalmából a projektek lebonyolítását végző szak-értői, menedzseri, tervezői csoportok is részt kapnak (K^OVÁCH–K^RISTÓF 2005/1).

A hagyományos kormányzási formákról a projektalapú kormányzásra történő váltás de-mokratikus veszteséghez és irányítási problémákhoz vezethet (T^EMMES 2006). A közhatalom ellenőrzése gyöngül a projektekre szervezett fejlesztéspolitika forrásallokációs rendszere fö-lött, ugyanakkor növekszik a projektek kiírását, az ellenőrzési és döntési folyamatot irányítani tudó bürokratikus szervezetek befolyása. A redisztribúciós folyamat ellenőrzése részlegesen kikerülhet az országgyűlésnek és a számvevőszéknek elszámolással tartozó, közhatalmat gya-korló intézmények fennhatósága alól (K^OVÁCH 2000).

A régebbi EU tagállamokban a hagyományos kormányzati technikák projektesítésre ala-pozott átalakítása először a részvételi redisztribúció (K^OVÁCH 2000) kiterjesztésével járt, amelyet a közigazgatási elitek később tudtak csak ellensúlyozni a forráselosztási rendszerek

részleges újrabürokratizálásával. Az új rendszer bevezetése azonban az állami adminisztráció meghatározó részét is projektesítette, és jelentős részben hozzájárult egy új, a projektesí-tés fölötti hatalommegosztásban érdekelt társadalmi osztály, a projektosztály létrejöttéhez (K^OVÁCH–K^UČEROVA 2006, K^OVÁCH 2007/3). Az új tagállamokban a hatalommegosztás nem teljesen egyértelmű, mert az újrabürokratizáció következtében a hatalmi elitek közvetlenül, a projektesítést mellőzve osztanak szét jelentős állami forrásokat a projektalapú forrásfelosz-tás mellett (K^OVÁCH–K^UČEROVA 2006). A hagyományos, állandó bürokratikus intézmények-kel rendelkező, erősen központosított minisztériumi irányítási modell érvényessége lejárt, és a projektesített kormányzási technikákat csak azokon a területeken és módokon vezeti be a bürokratikus elit, amelyeket továbbra is a befolyása alatt tud tartani. A két kormányzási modell azonban egyidejűleg csak korlátozott sikerrel működtethető, és az újrabürokratizálás mindkét kormányzási módban működési zavarokat okoz. A központi kormányzás az újrabü-rokratizálást követően sem tudja közfeladatait megfelelően ellátni és fejlesztési céljait időben megvalósítani, a projektesített kormányzási mód pedig veszít refl exivitásából. A túlbürok-ratizálással nehezen ellenőrizhető, zavaros állapotok keletkezhetnek, amelyben megnőhet a szereplők individuális és kodifi kált normáktól eltérő érdekérvényesítése. A civil intézmé-nyek az általános forráshiány miatt továbbra is az állami adminisztráció és a politikai elitek függőségében maradnak, érdekeiket pedig áttételes politikai módokon tudják megjeleníteni és esetlegesen érvényesíteni.

A projektesítés egyik stratégiai funkciója az állam legitimizálása és újraformálása. A si-keres projekt mint kormányzási technika az állam (és az államhatalmat gyakorlók) legiti-málását erősítheti. A projektek további funkciója a forrásfüggőség kezelése, a szimbolikus politizálás és a konfl iktuskezelés. A helyi és nem helyi szereplők gazdasági érdekegyeztetése egyre inkább a projektek keretei között történik. A hatalmi változások a projektek technikájá-val kezelhetők, mert ahol a közjavak részleges újraosztása a fejlesztési projekteken keresztül egyfajta érdekegyeztetéssel és az új szereplők bevonásával valósul meg, ott a hatalmi rend-szer és a hatalmi hálózatok nagyobb változások nélkül üzemeltethetők.

A projekten keresztül történő politikai beavatkozás, a legitimizálási folyamat, a fejlesz-tés szervezése és az érdekek egyeztefejlesz-tése összekapcsolja a tudáshasználatot és a hatalmat.

A tudás birtokosainak részvétele a fejlesztésben azt eredményezheti, hogy egy új menedzseri csoport születik, és a helyi szereplők (beleértve az önkormányzatokat is) elsősorban eze-ken a közvetítőkön keresztül tudják a fejlesztési forrásokat felhasználni (A^NDERSSON 2006, S^ULKONEN 2006).

A fejlesztési projektek tervezése és szervezése, a forrásokért történő pályázás kénysze-rének következménye, hogy a tudásformák felhasználása a legfontosabb társadalmi tőkévé vált. A fejlesztési programok, elképzelések és imázsok tervezéséhez, a pályázatok megírá-sához és lebonyolítámegírá-sához sajátos tudás és intellektuális tőke szükséges. Egy nemzetközi összehasonlító kutatás tanúsága (C^SURGÓ és társai 2007 és 2008) szerint a projekt a részvevők között hatalmi viszonyokat hoz létre, és hatalma van a résztvevők fölött. A projektekben részt vevők és a fejlesztés forrásainak felhasználásából kimaradók között új típusú társadalmi egyenlőtlenség jön létre.

A projekt hatalma a résztvevők fölött abból ered, hogy a szereplők többnyire csak rész-leges tudással és rész-forrásokkal rendelkeznek, fejlesztési céljaik megvalósításához szüksé-gük van a külső és belső erőforrásokra és a tudás különböző formáira, és ez a hiány kénysze-ríti ki a projekt kereteiben történő kooperációt. Az együttműködés kényszere az egyik forrása az új együttműködési hálózatoknak és hatalmi szerkezetnek. Az egyes szereplők különböző

kényszerítő mechanizmusok következtében integrálódnak a projektek rendszerébe, amely a projektesítésen keresztül integrálja a részvevők tevékenységét, míg másokat kizár a fej-lesztési források felhasználásából. A projekt négy kényszerítő mechanizmussal fogadtatja el a különböző érdekkel, kapcsolattokkal és tőkefajtákkal rendelkező szereplőkkel a részvétel játékszabályait. A vidékfejlesztési célok eléréséhez szükséges alkalmazkodási kényszer, az intenzív tudásfelhasználás szükségessége, a szereplők közötti nélkülözhetetlen együttmű-ködés és az adminisztratív szabályok betartásának kényszerűsége (C^SURGÓ és társai 2007 és 2008) veszi rá a szereplőket a projektalapú együttműködésre.

A projekten belüli hatalmi kapcsolatrendszer a szereplők aktívan felhasznált gazdasági, kapcsolati tőkéinek és fejlesztési céljainak, valamint a tudásfelhasználással érvényesített hatalmi pozícióknak a függvénye. Sjöblom szerint a szereplők projektben való részvételét a gazdasági célok és a hatalmi viszonyok legitimációja motiválja. A hatalmi pozíciók viszont azokon a jól kidolgozott stratégiákon keresztül érvényesíthetők, amivel a szereplők hatalmuk megerősítésére vagy a lehetséges ellenállásra törekszenek, és erre a tudásfelhasználás kínál elfogadtatható lehetőséget. A hatalmi célú tudásfelhasználás a fejlesztési projektekben az uralkodó hatalmi pozíció és a hierarchikus tudásközvetítés, az alulról építkezés képességén alapuló tudás és a szereplőközpontú hatalmi struktúra, a tudásmozgósítás, az együttműködés és a formálisan demokratizált hatalmi viszony, valamint az értékvezérelt tudás és a szereplők feletti intellektuális hatalom együttjárásait teremti meg. A projekt az a keret, amely a szerep-lőket a tudásfelhasználáson keresztül hatalmi kapcsolatokba zárja.