A magyar érdekérvényesítés és lobbizás a mezőgazdasággal

Az EU-ban és a magyar politikai rendszerben is az agrárérdekek képviselete az erőteljes, míg a vidéki gazdaság és politika más csoportjai kevésbé sikeresek. Az agrár-lobbi az unió tagállamaiban és Magyarországon is szükségszerűen erős, mert ez a gazdasági ágazat kapja a kiemelkedően legmagasabb uniós fejlesztési támogatásokat (erről F^ERTŐ 1999/1, H^ALMAI 2004, F^AZEKAS–N^EMES–F^ERTŐ 2005). A komplex vidékfejlesztés rendszerré szerveződése a hosszú előkészületeket, balsikereket és politikai erőpróbákat követően még napjainkra sem fejeződött be (C^SITE–K^OVÁCH 2002, C^SITE 2005, N^EMES 2003). A régiók létrehozása Magyar-országon még kezdeti stádiumánál tart, és a funkcionálisan alig működő régiók brüsszeli lobbi-tevékenysége, illetve az uniós fejlesztési források hazai felosztásának kontrollja a ré-giók részéről erőtlen. A hét nagy régió formálisan működik, és az Európai Uniónál történő lobbizásra csak elvétve lehet példát találni. A régiók beléptek a Régiók Bizottságába, közös képviseletet tartanak fent, találkozókat, bemutatókat, továbbképzéseket szerveznek, de ha-tékony lobbizásra egyelőre nem képesek. A Nyugat-Dunántúli Régió nyitott elsőként irodát Brüsszelben. A képviselet az elmúlt években konferenciák szervezésével, a régió és intézmé-nyeinek megismertetésével, projektpartnerek keresésével és információszerzéssel foglalko-zott, míg a hagyományos értelemben vett lobbizást még nem kezdte el.

A mezőgazdasági érdekképviselet legfontosabb intézményi szereplője az FVM. Az agrár-támogatások rendszerének jellege miatt és az európai agrár-támogatások megszerzése érdekében az agrártárca hozta létre az uniós pénzek fogadására alkalmas intézményeket. A FM és az EU tényleges együttműködésének kezdete 1988-ban az agrárvámok csökkentések kezdeménye-zéséről szóló megállapodás volt. A ’90-es évek elején társulási megállapodás született, de az unió kevéssé bizonyult nyitottnak a magyar fél érdekeinek megértésére. A valódi partnerségi kapcsolat a csatlakozási tárgyalások megkezdésével a kétezres évek elején jött létre. A teljes uniós tagságot követően, 2004-től új fejezet nyílt, és a magyar agrárdiplomácia szakismerete, hatékonysága és együttműködési készsége következtében szerzett egyfajta tekintélyt Brüsz-szelben.

Az agrárminisztérium külügyekért felelős vezetői 1996-tól készültek intenzívebben a csat-lakozásra. Mintegy száz jelentkezőből 16 fi atal, 25–30 éves, nyelveket beszélő szakembert alkalmaztak és képeztek ki az uniós csatlakozás lebonyolítására. A felkészítés és a jelöltek kiválasztása egy nemzetközi tekintélyű svéd szakértő közreműködésével történt, aki egyéb ügyekben is évekig segítette az uniós felkészülést. A fi atal uniós szakemberek alkalmazását egy második körben is megismételték. A gyakornokok negyedévenkénti váltásokkal vesznek részt az állandó uniós képviseletek munkájában. A minisztérium gyakori továbbképzéseket szervez az uniós ügyekről. Minden héten uniós értekezletet tartanak, ahol tíz éve szervezett

egyeztetés történik mindazok között, akik itthon vagy külföldön uniós ügyekben járnak el.

Az uniós bizottságok, fórumok munkájában részt vevő, mandátummal rendelkező miniszté-riumi képviselők előzetes felkészítése ezeken a találkozókon történik. A felkészítő értekez-leten helyzetleírást adnak és ismertetik, hogy hol tartanak a tárgyalások és egyeztetések, és megegyezés születik arról, hogy a mandátummal rendelkező mit képviseljen az adott ügyről az európai fórumokon. A mandátum tartalmát elküldik az érdekelt minisztériumoknak.

Az uniós koordinációval foglalkozó főosztály feladata (az adott ügyben érintett főosztá-lyok képviselőivel együtt) az uniós agrárminiszterek tanácsában történő magyar érdekkép-viselet előkészítése, amely a miniszter felkészítéséből és a tagállamok képviselővel történő előzetes tárgyalásokból és érdekegyeztetésből áll. Az unió rendszerében a mezőgazdasági miniszterek tanácsa hozza az agrárszabályozás szempontjából legfontosabb rendeleteket.

A miniszteri tanácsban általában gyorsan hoznak politikai döntéseket, ezért a szakértők (illet-ve alkalmanként a miniszter) előkészítő munkájának nagy jelentősége van a hatékony érdek-képviselet szempontjából. A csatlakozást követően megközelítően egy év átmeneti időszakra volt szükség, hogy a minisztériumi szakértői csapat megtalálja az érdekegyeztetés megfelelő módjait. Az érdekképviselet és érdekegyeztetés feltételei minden egyes, szabályozás alá ke-rülő üggyel változnak. Nincsenek állandó szövetségek, a hosszabb egyeztetést minden eset-ben elölről kell kezdeni. A gyorsaság és a hajlékonyság a megelőző tárgyalások sikerének az alapfeltétele. A miniszterek tanácsában többnyire igen–nem jellegű szavazásra van lehető-ség, vagy nagyon gyors egyeztetésre, mert egy üggyel nem foglalkoznak sokáig. Az agrár-ügyekkel kapcsolatban az unióban két szinten születnek határozatok, illetve a határozatokat megelőző javaslatok. A miniszterek tanácsának a döntéseit az egyes bizottságok javaslatai készítik elő. Az érdekegyeztetés és érdekképviselet ezen a két szinten és az azokat megelőző informális egyeztetés-sorozaton lehetséges. A miniszterek tanácsában „megállapodási kény-szer” működik. Többségi szavazattal döntetnek, de a legvégsőkig törekszenek a megegyezés kialakítására. A tárgyalásokat az utolsó pillanatig folytatják, és azok befolyásolására az ál-landó egyeztetés a leghatásosabb technika. 2005 és 2010 között az FVM-et vezető miniszter személyes adottságai, a gyors döntés képessége és a hajlékony tárgyalási készség kiemelten előnyös tényező volt az agrárium érdekképviseleti szervezeteinek és az agrárdiplomácia ve-zetőinek egybehangzó véleménye szerint. A magyar fél megbízható partnernek számít, ami az agrárdiplomácia kiterjedt kapcsolatrendszerével együtt esetenként ellensúlyozni képes az uniós döntéshozás során a magyar agrárgazdaság kisebb súlyát. A megbízhatóság és kiterjedt kapcsolatrendszer az érdekegyeztetés legfontosabb elemének számító szavazategyeztetés so-rán is jelentős tőkeként működik. A miniszterek tanácsa elé kerülő ügyek nem egyformán fontosak az egyes tagállamok számára. A miniszteri szavazatok megszerzése, illetve a ma-gyar szempontból kevésbé lényeges ügyekben az egyes álláspontok támogatása hosszú és bo-nyolult koalíciós egyeztetések eredménye, amelyek során a kiszámíthatóság jelentős előny-nyel jár. A miniszterek tanácsában történő szavazást megelőző koalíciós egyeztetést minden napirendre kerülő üggyel kapcsolatban újra kell kezdeni. A szövetséges-keresést a brüsszeli képviselet, a minisztériumi vezető szakemberek és a magyar szempontból kiemelkedően fon-tosnak ítélt ügyekben az FVM-et vezető miniszter végzi. A koalíciós partnerek meggyőzésé-nek módszere a résztvevők által kiterjedtmeggyőzésé-nek ítélt magyar kapcsolati tőkén alapuló személyes egyeztetés. A magyar stratégiai érdekek leginkább a franciáéval egyeztek az elmúlt években, de a német, az ír, az osztrák, a három másik visegrádi ország, a bolgár és román féllel is gyakori az egyeztetés. Egy-egy esetben a holland és a déli országokkal kötött szövetség volt sikeres.

Az adott lehetőségek és a miniszterek tanácsának kiemelt szerepe következtében az FVM-et vezető miniszter a brüsszeli lobbizás kulcsfi gurája. A minisztériumi szakapparátus az előzőekben ismertetett módon készíti elő a miniszteri lobbizást. Az agrárdiplomáciának jelentős a szerepe az előzetes tárgyalások és az információszerzés bonyolításában is. A mi-niszteri lobbizás azonban a magyar érdekképviselet legfontosabb eleme. Az utóbbi évek sikeresebb lobbizásai (kukorica intervenció, bor, cukor) elsősorban a minisztériumi szak-apparátus működésének és a miniszteri részvételnek az eredményei. 2007-ben az EU előbb meg kívánta szüntetni a kukoricafelesleg felvásárlására szolgáló intervenciós keretet, majd később azt 700 000 tonnára akarták korlátozni. Ezzel szemben egyedül Magyarországon 4 millió tonna kukoricafelesleggel számoltak. A miniszteri lobbizást egy Fidesz-MPP és egy MSZP EU parlamenti képviselő parlamenti akciói és a COPA/COGECA néhány magyar tagjának az érdekreprezentációi is segítették. Végül 14 tagállam fogadta el a magyar érveket, és a döntés kedvezőbb feltételeket és a kukoricaintervenció leépítési ütemének lelassítását ered-ményezte. A bortermelés szabályozásának újratárgyalása során sikerült a hagyományos tá-mogatás-felosztási rendszernek a magyar érdekek számára kedvezőbbre cserélése, aminek a következményeként 14,4 millió euró helyett 16,8 millió lesz 2009-ben a felhasználható keret Magyarországon. A borkészítéssel kapcsolatos további érdekérvényesítési siker a cukor felhasználásának engedélyeztetése, lényegében a korábbi 2 térfogatszázalék szinten. A tokaji bor minőségének szabályozása a magyar állam hatáskörében marad. A cukorrépa-termelés szerkezetének átalakítása során az előzetes magyar tervet csak részben lehetett elérni, de az eredeti uniós javaslat helyett, amely 60%-os kompenzációt javasolt a termelés korlátozása miatt bekövetkező veszteségek pótlására, a kompenzáció mértéke 64,2%-ra módosult, és a cukoripari kapacitások nagyobb része is védhető maradt.

Jelenleg a külképviseleteken és a hazai intézményekben mintegy száz fő látja el az uniós agrárügyeket és érdekképviseletet. (A magyar EU elnökség idején ez a létszám további 70–80 fővel bővült.) Az EU Koordinációs Főosztályon 22 fő dolgozik, öten az állandó brüsszeli képviseleteken. Rajtuk kívül a Phare iroda, a Vidékfejlesztési Hivatal alkalmazot-tai, az egyes minisztériumi főosztályok „kijáró emberei” és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség néhány szakembere a brüsszeli lobbizás kormányzati szereplői.

A 2010-es váltás az agrárminisztériumban nem hozott alapvető módosulást a brüsszeli magyar lobbizás és képviselet módjában. Az agrárügyek képviselete meghatározott és kon-szolidált keretek között zajlik, igazán nagy konfl iktus nem eredményezett tartós magyar ér-deksérelmet. Az agrárkormányzat elsősorban a tagállamok közötti kétoldalú tárgyalásokat használja befolyásolásra.

Az európai lobbizás nem kormányzati résztvevői, a termelői érdekképviseletek, formá-lisan kiépítették az európai érdekérvényesítéshez szükséges kapcsolatrendszereiket. A ma-gyar termelők szervezetei is elsősorban a nemzetközi szervezetek tagjaiként szereplői az európai érdekérvényesítésnek. A Hangya Szövetkezeti Együttműködés, a Magyar Agrár-ka mara, a MAGOSZ és a MOSZ a COPA/COGECA érdekképviseleti szövetség tagjai.

Az AGRYA, a Fiatal Gazdák Magyarországi Szövetsége, a CEJA, a Fiatal Gazdák Euró-pai Tanácsának a tagja. A Hangya Szövetkezeti Együttműködés ügyvezető titkára évekig a COGECA alelnöke volt, az AGRYA adja a CEJA alelnökét. A Közép-európai Fiatal Gazda Központ – CERYC irodája az AGRYA aktív részvételével működik Budapesten.

Az európai színtéren tevékenykedő érdekvédelmi szervezetek törekszenek arra, hogy a magyar agráriumról egységes képet közvetítsenek, de a politikai eredetű hazai törésvonalak időnként rávetülnek brüsszeli tevékenységükre. A COPA/COGECA horizontális és vertikális

rendszerének bizottságaiba négy magyar tagszervezet egy-egy nemzeti képviselőt delegál, és a mandátum kialakítása körül nem alakul ki konszenzus. A magyar érdekképviselet lehe-tőségét gyengíti, hogy a régi tagállamok status quoja változatlanul érvényesül. Az alapvető érdekkonfl iktus a liberalizáltabb agrárgazdasággal rendelkező brit, skandináv és holland kép-viselőkkel alakult ki, mert az uniós támogatások fenntartásában ezek az államok kevésbé érdekeltek. A magyar érdekképviselet egyik feladata a magyar sajátosságok megismertetése.

A COPA/COGECA rendszerében a szavazati súlyok következtében az egyeztetésnek és a part-nerszerzésnek nagy szerepe van az érdekképviselet során. A régi tagok között, valamint a régi és az új tagok között is gyakori a rivalizálás. Az ennek következtében gyakran és ügyenként változó partneri kapcsolatokat akkor lehet a sikeres lobbizás céljaira felhasználni, ha a brüsz-szeli jelenlét folyamatos. Ennek magyar részről a pénzhiány meglehetősen erős akadályt állít.

A négy magyar termelői érdekképviselet közül egynek sem volt állandó brüsszeli irodája, és csupán a Magyar Agrárkamara tervezte állandó képviselet fenntartását. A magas (50 milliós) tagsági díjat kifi zette az FVM, de az állandó jelenét költségeit már nem. A brüsszeli lobbizás a nemzetközi szervezeti tagság ellenére sem megoldott, mert annak költségeit a négy ha-zai szervezet kifi zetni nem tudja. Az új tagországok döntő többségének működik állandó gazdaszervezeti képviselete Brüsszelben. Az FVM és a négy érdekvédelmi szervezet között ritka a nemzetközi együttműködés. A kukoricaintervenció körüli brüsszeli vitában történt meg, a COPA/COGECA kapcsolatokat is felhasználva, a döntőnek bizonyuló francia támo-gatás megszerzése. A MOSZ, az Agrárkamara is elsősorban a magyar belpolitikában törek-szik érdekei érvényesítésére. A két legnagyobb integrátor szervezet, a KITE és az IKR sem tart fenn brüsszeli képviseletet. A vidéki társadalom agráriumon kívüli (többségben levő) részének semmilyen formális érdekképviselete sincs az európai színtéren.

Az élelmiszeripar uniós érdekképviselete néhány sajátos vonással rendelkezik. Az élel-miszergyártóknak több európai érdekegyeztetési színtéren kell érdekeiket képviselniük. Az élelmiszer-előállítás, az élelmiszerforgalmazás, a fogyasztói érdekvédelem, a környezetvé-delem, az általános iparpolitika mind olyan terület, ahol megjelennek az élelmiszergyártók érdekei. Az Élelmiszer Feldolgozók Országos Szövetsége 17 nagy élelmiszeripari szakmai szövetség, egyesülés, és több mint 40 közvetlen egyéni tag föderációja. Tagja az Európai Élelmiszeripari Konföderációnak, a CIAA-nak, amely működése bonyolult mechanizmusok szerint történik. A 21 tagú elnökség összetétele tükrözi a különböző élelmiszeripari szektorok közötti erőviszonyokat. A szervezetben az egyes élelmiszeripari ágazati testületek, valamint a nagy- és a középvállalatok is képviseltetik magukat. Az érdekképviselet és érdekegyeztetés szempontjából a munkabizottságok tevékenysége a legfontosabb. A magyar élelmiszeripar mintegy tíz munkabizottságban képviselt, de fi nanszírozási problémák miatt nem tudnak minden fontosabb fórumon részt venni. A nagyobb magyarországi élelmiszeripari vállalatok közvet-len európai érdekképviselete sem megoldott. A magyar élelmiszeripar kisebb európai súlya ellenére az érdekképviselet a jó személyes kapcsolatok következtében eredményes. Az ÉFOSZ aktív résztvevője a négy visegrádi állam élelmiszeripari szövetségének (The Food Industry Federations of the Visegrád Countries), ami azért jelentős, mert a CIAA-ban erős csoportér-dekek érvényesülnek. A mediterrán vagy a német anyanyelvű országok lobbizását a visegrá-diak összefogása ellensúlyozza valamelyest.

Az ÉFOSZ tagja a GYOSZ-nak, ami egy másik európai érdekképviseleti lehetőséget biz-tosít. A hazai élelmiszeripari érdekérvényesítés megjelenik az országgyűlésben. A fogadó-készség viszont a mindenkori politikai helyzet függvénye. A gazdaság irányításért felelős minisztériumokkal és az FVM-mel, a környezetvédelemmel viszont csupán formális

egyez-tetések történnek. Az ÉFOSZ az Országos Kereskedelmi Szövetség, a Márkás Termékek Egyesülete, a hazai és külföldi kamarák, az Érdekegyeztető Fórum és a Gazdasági Érdek-egyeztető Fórum tevékenységén keresztül is végez érdekérvényesítést. Az európai és a hazai lobbizás azonban a hazai élelmiszeripar átalakulása következtében egyre nehezebb.

A régi uniós tagállamokhoz hasonlítva a magyar érdekérvényesítés legfontosabb sajá-tossága, hogy kevéssé képes a vidéki lakosság nagyobb csoportérdekeinek a közvetítésére.

A magyar vidékfejlesztéssel kapcsolatos lobbizás szinte kizárólagosan agrárközpontú. A me-zőgazdaság brüsszeli túlsúlya európai jelenség, azonban a régi tagországok vidéki gazdasága sokkal működőképesebb, és a vidéki társadalom állapota korántsem olyan aggasztó, mint a hazai.

A magyar lobbizás az unióban elsősorban a miniszteri és a parlamenti képviselői részvé-telre korlátozódik. A termelői érdekképviseletek részvétele az európai érdekérvényesítésben egy sor technikai és fi nanszírozási ok következtében csak töredékes lehet. A négy nagy gaz-daszervezet képviselteti magát a különböző európai szervezetekben, de csak sokkal intenzí-vebb részvételük biztosíthatná a miniszteri lobbizás hatékony támogatását. Az agrárlobbizás sikerének egyik kulcsa az állandó európai részvétel, információszerzés, meggyőzés és érdek-egyeztetés a termelői érdekképviseletek oldaláról is. A magyar részvétel nagy hiányossága, hogy a legnagyobb termelők, integrátorok, agráripari szereplők nem rendelkeznek közvetlen brüsszeli képviselettel.

A hatékony magyar agrárlobbizás az előbbiek következtében a minisztériumi szakappa-rátusra, a magyar diplomáciára és esetenként az európai parlamenti képviselőkre marad. Egy-fajta átmeneti időszakot követően a hazai apparátusok sikerrel álltak át az európai ügyek ke-zelésére és teljesítik azt, ami az uniós támogatások fogadásához minimálisan szükséges. Egy évvel az uniós tagságot követően néhány jelentősebb lobbizási eredmény jelezte az agrárdip-lomácia hatékonyságát. A kialakult lobbizási gyakorlat szükségszerű következménye, hogy erősen személyfüggő, mind hazai, mind európai viszonylatban kevéssé intézményesített, és a személyes kapcsolatok hálózatán keresztül működik. Mindez azt jelenti, hogy erőteljesen hierarchikus érdek-megjelenítést tesz csak lehetővé, ami a hatékony lobbizáshoz szükséges (magyar) partnerek hiányában törékennyé teheti a magyar mezőgazdasági és vidékfejlesztési érdekképviseletet.