6. A szolgáltatási rendszer innovatív változásai
6.5. A nevelőszülői rendszer átalakítása
A fejezet innovációkat bemutató sorozatába látszólag nem illő elem a nevelőszülőség. A nevelőszülői szabályozás a Gyvt. első közlönyváltozatában már szabályozott, mondhatni
„eredeti” ellátási forma. Az ellátás lényege, hogy:
„A nevelőszülő - egyéni gondozási-nevelési terv alapján - a saját háztartásában nyújt teljes körű ellátást az ideiglenes hatállyal elhelyezett, a nevelésbe vett gyermeknek.
Ennek érdekében különösen
a) elősegíti a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, személyisége kibontakozását,
b) elősegíti - a működtető támogatásával - a gyermek vér szerinti családjába való visszakerülését és ennek érdekében együttműködik a családdal, vagy ha ez nem lehetséges, illetve ez nem áll a gyermek érdekében, örökbefogadó családnál történő elhelyezését,
c) elősegíti a gyermek vallási vagy lelkiismereti meggyőződésének szabad megválasztását, kinyilvánítását, gyakorlását, hit- és vallásoktatásban való részvételét,
d) felkészíti a gyermeket az önálló életvezetésre, alapvető személyes ügyeinek intézésére”137
Mindezeket a követelményeket más, otthont nyújtó gyermekvédelmi szolgáltatások is kielégíthetik, azzal a különbséggel, hogy a nevelőszülő saját háztartásában, saját családjával párhuzamosan látja el a fenti feladatokat.
A Gyvt. sajátos intézményként tekint a nevelőszülői hálózat(ok)ra, hiszen – ha a törvény másként nem rendelkezik - az intézmény fogalmát kell megfelelően alkalmazni a nevelőszülői hálózatra is. A nevelőszülői tevékenység minden esetben kisebb-nagyobb hálózatba szervezve valósul meg, amely mögött – ma már – sokféle fenntartói típus található. A jogszabály ezért a legtöbb helyen – ahol nem a nevelőszülőséget ellátó személyre vonatkozó szabályokat alkot –
„nevelőszülői hálózatot” említ.
A nevelőszülői ellátás megszervezése és üzemeltetése 2012-ig a megyei önkormányzatok feladata volt, amelyek a megyei gyermekvédelmi szolgálatokon keresztül látták el fenntartói szerepüket.
6.5.1. Állami szerepvállalás
A gyermekvédelmi szakellátások biztosításának állami kötelezettséggé válása két lépésben valósult meg. Az állam 2012 januárjától átvette a megyei önkormányzatoktól, majd 2013.
január 1-jétől a megyei jogú városoktól és a fővárosi önkormányzattól a gyermekvédelmi szakellátás biztosításának kötelezettségét, s így a gyermekvédelmi szakellátás biztosítása minden szinten állami feladattá vált. Az átvétel a gyermekvédelmi szakellátás területén 2012-ben összesen 363 gyermekvédelmi szakellátási telephelyet és további 3.367 nevelőszülőt, 2013-ban 119 telephelyen működő, koráb2013-ban önkormányzati fenntartás2013-ban lévő gyermekvédelmi szakellátási intézményt, valamint 3.331 férőhelyszámmal további 328 nevelőszülőt érintetett.
A gyermekvédelmi szakellátások biztosítása állami feladatként történő meghatározásának célja a gyermeki jogok fokozottabb védelme, az egyenlő esélyű hozzáférés országos megteremtése, a gyermeki szükségleteknek megfelelő, magas színvonalú ellátásszervezés és a szakmai és
137 Gyvt. 55. § (1).
költséghatékonysági szempontokat egyaránt figyelembe vevő hatékony kapacitásgazdálkodás megteremtése volt.
Az állami fenntartású nevelőszülői hálózatok nevelőszülői működési feltételeinek javítása fejezeti kezelésű forrásból indult el.
2013-ban az Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) a Szociális és Gyermekvédelmi Főigazgatóságon (SZGYF), mint fenntartó szervezeten keresztül egyedi támogatási szerződés keretében nyújtott segítséget a nevelőszülői hálózatok tárgyi feltételeinek javításához. E program keretében 89 millió forint állt rendelkezésére, s a programban 1.239 fő nevelőszülő részesült támogatásban oly módon, hogy a nevelőszülő mosógépet, hűtőgépet, vagy mosogatógépet, illetve porszívót és mikrohullámú sütőt együttesen választhatott. A fejlesztés országosan, egységes feltételek mellett történt meg.138
6.5.2. Humán erőforrás fejlesztés
Először a pedagógus életpálya kiterjesztése történt meg a nevelőszülői hálózatok pedagógus-munkakörű szakembereire is. 2013. szeptember 1-jétől a köznevelési törvény úgy módosult, hogy a gyermekvédelmi szakellátási intézményekben, így a nevelőszülői hálózatokban is, és a javítóintézetekben pedagógus-munkakörben foglalkoztatottakra is kiterjedt a pedagógus előmeneteli és illetményrendszer. A változás hatására a nevelőszülői hálózatok szakmai vezetői és a nevelőszülői tanácsadói a pedagógus életpálya alá tartoznak, ami ekkor összesen közel 400 szakembert érintett kedvezően.
Következő lépésben a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony bevezetése történt meg. A nevelőszülői tevékenység társadalmi presztízsének előmozdítása érdekében jelentős előrelépés a nevelőszülők erkölcsi és anyagi elismerését jelentő nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony megteremtése egy 2014. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással. Ez az akkori nevelőszülői létszám összességét, mintegy 5.531 főt érintett.
A nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony bevezetésének célja az egységes, a nevelőszülői hivatás részére magasabb szakmai, erkölcsi és anyagi elismerést, és a „normális”
munkaviszonyhoz hasonló feltételek biztosítása volt. A korábbi szabályozás értelmében az ún.
„hagyományos” nevelőszülők igen alacsony, és biztosítási jogosultságot nem tartalmazó 15.000 forint/hó nevelőszülői díjban részesültek ellátott gyermekenként, ugyanakkor a „hagyományos”
és a hivatásos nevelőszülők gyakorlatilag ugyanazon tartalmú tevékenységet folytattak.
138 A következő évben, 2014-ben már az egyházi és nem állami (civil) fenntartású nevelőszülői hálózatok nevelőszülői működési feltételeinek javítása is megtörtént. A támogatás igénybevételének feltételei azonosan kerültek meghatározásra a korábbi, állami rendszerben megvalósítottal. A programban 8 egyházi és 4 civil nevelőszülői hálózat összesen 339 fő nevelőszülőjének a háztartásába került használatra közel 25 millió forint értékű tárgyi eszköz.
A nevelőszülői hivatás anyagi és társadalmi megbecsültségén túl tehát az ellátott gyermekek érdekeinek érvényesülését, jogainak biztonságát is növelte a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony bevezetése, mely a rendszer lépcsőzetes bevezetését követően a nevelőszülők díjazásában - átlagban – mintegy háromszoros jövedelem emelkedésnek felelt meg 2017-ben.
A nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony az emelt összegű nevelőszülői díjon felül biztosítja továbbá a nevelőszülői díj értékállóságát (a minimálbérhez kötöttség elve alapján), családi adó- és járulékkedvezmény igénybevételét a nevelt gyermekek után is, az egészség- és nyugdíjbiztosítás ellátásaira való teljes körű jogosultságot (táppénz, nyugdíj, saját gyermekek után TGYÁS, GYES, GYED igénybevétele), valamint a nevelőszülői foglalkoztatási jogviszonyon kívüli munkavégzést is.
A nevelőszülői foglalkoztatási jogviszony mellett időkorlátozás nélküli keresőtevékenység folytatása lehetőségének megteremtése is megtörtént 2015-ben. A Gyvt. korábbi hatályos 66/B.
§ (5) bekezdése a négy vagy több gyermeket gondozó nevelőszülő egyéb keresőtevékenységét heti 20 órában korlátozta. A Gyvt. 163. § (11) bekezdése pedig az ötnél több gyermeket nevelő, 2013. december 31-én nevelőszülői vagy hivatásos nevelőszülői jogviszonyban álló személy egyéb keresőtevékenységét pedig heti 30 órában korlátozta. A Gyvt. 2015. január 1-jén hatályba lépett módosítása a nevelőszülő számára már mindkét esetben időkorlátozás nélkül lehetővé tette az egyéb keresőtevékenység végzését. Az egyéb keresőtevékenység végzésére – a működtetővel kötött megállapodásban foglaltak szerint – akkor kerülhet sor, ha a nevelőszülő ezzel nem veszélyezteti a nála elhelyezett gyermek, fiatal felnőtt ellátását.
A gyermekvédelmi szakellátásban részesülő gyermekek nevelőszülőnél történő elhelyezésének elősegítése érdekében a módosítással elérni kívánt cél kettős volt. Egyrészt, hogy a nevelőszülői tevékenységre alkalmas és azt vállaló személyek nevelőszülővé válását ne gátolja a más keresőtevékenységre vonatkozó korlátozó szabály. Másrészt a szabályozás ne állítsa a nevelőszülőt választási kényszer elé a nevelőszülői feladatellátása és más keresőtevékenysége tekintetében. Járulékos haszonként jelentkezik, hogy a nevelt gyermek vagy fiatal egy
„természetes” működést láthat, ahol a nevelők (gondviselők) is „munkába járnak”, ezzel mintát is nyújtva számukra.
Fontos lépés volt a nevelőszülők és a nevelőszülői ellátás további szereplőinek térítésmentes képzésének biztosítása. A nevelőszülők felkészítését, képzését térítésmentes OKJ-s szakképzésen való részvétel biztosításával a TÁMOP 5.4.10.-12/1. Szociális képzések modernizációja c. kiemelt projekt segítette.139 A megvalósult képzések összességében a
139 Igen jelentős, 1.297 millió forintos támogatást jelentve a szakterületnek.
nevelőszülői ellátás területén dolgozók közül 3.749 főt (nevelőszülőket, nevelőszülői tanácsadókat és gyermekvédelmi gyámokat) érintett.
2015. július 1-jétől nevelőszülői foglalkoztatási jogviszonyt létesítő nevelőszülők számára szervezett Központi Oktatási Programban (KOP) szerzett képesítéssel – a korábbi OKJ-képzéssel párhuzamosan – választási lehetőséget biztosított az új rendszer a nevelőszülők számára. A KOP oktatási módszere az interaktivitás, a nevelőszülő gyakorlati tevékenységébe ágyazottan segíti a szükséges tudás megszerzését. A kb. 240 órás képzés kevesebb időbeli és gyakorlati leterheltséggel jár, ugyanakkor gyakorlatorientáltabb, mint az 500 órás (volt) OKJ-s nevelőszülő szakképzés. A KOP tematikájának és keretszabályainak, a KOP alapján képzést szervező intézmények miniszteri kijelölésére vonatkozó szabályok is hatályba léptek 2015.
október 29-én. A képzés így elsősorban egyházi és civil fenntartókhoz került át.
6.5.3. Legfontosabb innováció: nevelőszülői ellátás elsődlegessége
A nevelőszülőknél történő elhelyezés elsődlegességének megteremtését szolgálta a Gyvt. 2014.
január 1-jén hatályba lépett szabályozása, mely szerint 12 év alatti életkorú gyermeket nevelőszülőnél és nem intézményben kell elhelyezni, kivéve abban az esetben, ha a gyermek tartós betegsége, súlyos fogyatékossága, a nagy létszámú testvérsor együttes elhelyezésének igénye miatt, vagy más – gyermek számára jelentős – okból a gyermek érdekét az intézményes elhelyezés szolgálja jobban.
A törvényi rendelkezések megfelelő felkészülési idő biztosításával ütemezetten kerültek bevezetésre. 2014. évben a gyermekotthonban nevelkedő 3 év alatti gyermekek nevelőszülőhöz való kihelyezése történt meg, melynek eredményeként az év végére az adott korosztályból gyermekvédelmi szakellátásban részesülő 2.183 fő közül már 1.833 fő (84%) nevelkedett nevelőszülőnél, míg 334 fő (15,3%) élt gyermek- vagy lakásotthonban és 16 fő (0,7%) ápolást-gondozást nyújtó intézményben.
Főszabály szerint 2014. január 1-jétől az újonnan gyermekvédelmi szakellátásba kerülő 0-12 éves gyermekek is nevelőszülői családokba kerülnek. 2015-ben a 6 év alatti, 2016-ban a 12 év alatti gyermekotthonokban elhelyezett gyermekek nevelőszülőknél történő elhelyezése volt a rendszer feladata. A 12 év alatti gyermeket – a lentebb sorolt speciális körülmény meglétének kivételével – továbbra is minden esetben nevelőszülőnél kell elhelyezni. A 2004-ben vagy később született (azaz ekkor 12 év alatti) 10.267 gyermek közül 2014. december 31-én 8.647 fő, vagyis 84,22%-uk élt nevelőszülői ellátásban, míg 1.480 fő (14,42%) gyermek- vagy lakásotthonban, és 140 fő (1,36%) ápolást-gondozást nyújtó intézményben.
2017-re a kiskorúak 66,97%-a, a 12 éven aluli gyermekek 84,94%-a nevelkedett nevelőszülőknél.140
Ezzel párhuzamosan lehetőség nyílt arra, hogy a gyermekotthoni rendszer differenciáltabbá válásával célzottabb ellátást nyújtson a kamaszkorú gyermekek, a nagyobb létszámú testvérsorok, a krízis helyzetben levők, a különleges és speciális, valamint kettős szükségletű gyermekek, továbbá a különböző személyiségállapotú fiatal felnőttek számára.
A gyermekek érdekeit előtérbe helyező, de az érintettek kiadásait csökkentő lépés volt a nevelőszülőnél, gyermekotthonban elhelyezett, nevelésbe vett gyermekek, tanulói jogviszonyban álló, utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttek számára ingyenes gyermekétkeztetés és ingyenes tankönyvellátás biztosítása célzott természetbeni juttatásként.
2015. július 1-jétől, a gyermekvédelmi szakellátásban - nevelőszülőnél és gyermekotthonban - elhelyezett gyermekek, fiatal felnőttek számára nyújtott ellátás színvonalának emelése érdekében a Gyvt. módosítása megteremtette a bölcsődés, óvodás, és nappali tagozaton tanulmányokat folytató nevelésbe vett gyermekek és a tanulói jogviszonnyal rendelkező, utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttek 100%-os gyermekétkeztetési normatív kedvezményre való jogosultságát. A vonatkozó, nemzeti tankönyvellátásról szóló törvény módosítása ingyenes tankönyvellátásra való jogosultságot teremtett 16.800 fő érintett részére.
A módosítások javítják a nevelésbe vett gyermekek, utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttek ellátásának színvonalát azzal, hogy az ellátásukra rendelkezésre álló forrást az étkeztetésükért havonta fizetendő mintegy 8-10 ezer Ft térítési díj és a tankönyvek költsége már nem terheli, így más ellátási szükségletükre több forrás lett fordítható. A módosítással a nevelőszülőnél elhelyezett gyermek, utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőtt ellátására folyósított nevelési díj és ellátmány is emelésre kerülhetett, amelyre korábban bő évtizede, 2008-ban került sor utoljára.
6.5.4. Nevelőszülői kapacitások
A fenti, rendkívül sok elemből álló fejlesztéstől minden érintett – döntéshozó, fenntartó, szolgáltató, gyermekvédő – egy várhatóan jelentős nevelőszülői létszámnövekedést várt. A lényegesen jobb anyagi megbecsültség és számos kedvezmény ellenére a nevelőszülői hálózatok azonban nem tudtak érdemben bővülni.
140 Ezen belül a 3 év alatti gyermekek 86,41%-a, a 3-6 év közötti gyermekek 91,37%-a, míg a 7-11 év közötti gyermekek 80,96%-a élt nevelőszülőnél. (Forrás: saját feljegyzések és KSH.)
Lényeges adat viszont – és egyúttal az innováció visszaigazolása –, hogy 1998-ban a nevelőszülőknél elhelyezett gyermekek aránya 40,13% volt, és ez 2017-re 65,39%-ra emelkedett. Másfélszer több gyermek gondozása, nevelése történik tehát családias, családpótló környezetben. Ráadásul az 1998-as 22.915 fő szakellátásban lévő gyermekkel és fiatallal szemben ez a szám 2017-re 23.387 főre növekedett. Arányaiban és nominálisan is több gyermek kapott tehát esélyt nevelőszülői ellátásra az eltelt húsz évben.
Ezzel együtt a nevelőszülői férőhelyek száma is 18.000 fölé emelkedett.
A felmenő rendszert alapul véve az is fontos, hogy a 3-6 év közötti gyermekek több, mint 90%-a él nevelőszülői házt90%-artásb90%-an.
Időközben megváltozott a fenntartói kör is, hiszen 2018-ban a férőhelyek 50%-át állami, 47%-át egyházi, míg 3%-47%-át civil fenntartó működtette. Az azóta megtörtént – még statisztikában nem követhető – további egyházi intézményátadások ezt az arányt az egyházi működtetés oldalán tovább növelte, túlsúlyba hozva az egyházi hátterű hálózatokat.
Aggasztó jel lehet azonban a nevelőszülők számának kvázi stagnálása, hullámzása.
10. ábra – A nevelőszülői kapacitás változásai, 1990-2019
Forrás: KSH, saját ábrázolás
Összefoglalva: nagyon fontos, jelentős innovatív lépések sorozatával a nevelőszülői hálózat keretrendszere megerősödött. Szabályozási oldalról a legmagasabb szintű beágyazás, a Gyvt.-be építés megtörtént. Anyagi forrásai jelentősen bővültek, mégsem sikerült a nevelőszülői
hálózat létszámát megerősíteni, újabb férőhelyeket létrehozni és a speciális vagy különleges szükséglettel rendelkező gyermekek nevelőszülői kihelyezését megerősíteni.
Az egyházi fenntartásba kerülő hálózatok megalapozzák azt a reményt, hogy a szakmai és erkölcsi alapok erősek maradhatnak, azonban további lépések szükségesek, hogy az innováció meghozta eredmények – jelen munkaerőpiaci helyzetben is – fenntarthatók legyenek, és a rendszer tovább erősödhessen.