4. A szociális szolgáltatások rendszerének szabályozási sajátosságai
4.3. A legfontosabb törvények sajátosságai
4.3.1. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (Szt.) megalkotása a szociális szakma „új kezdetét” jelentette. Megalkotói Magyarország rendszerváltáskor meglévő problémáira és a szociális szolgáltatásokra 1990 előtt jellemző rendezetlenségekre is választ kerestek.
A meghirdetett állami berendezkedés, a szociális piacgazdaságra való átállás önmagában nagy változást jelentett. Ám a rendszerváltás első éveire hatalmas jövedelmi különbségek alakultak ki, felgyorsult a pénzromlás üteme, a gazdasági termelés visszaesett, megjelent a munkanélküliség, és a növekvő elszegényedés igényelte az új elosztási módszereket és az önálló, korszerű szociális ellátó rendszer kialakítását.67 Az új szabályozást hozzá kellett illeszteni az átmenet során már meghozott törvényekhez, valamint az elavult szabályok helyett újakat kellett alkotni. A megszülető új törvény a szociális biztonság főbb elemeit rögzítette, benne a szociális szolgáltatásokkal.
A személyes gondoskodás terén nagy előrelépést jelentett a jogszabály megjelenése. A törvény három évvel az új önkormányzati rendszer kialakulása után jött létre, amikor a személyi jövedelemadó fele még az önkormányzatok számára biztosított volt. Egyértelmű volt tehát, hogy a Szt. elsődleges elve volt a szubszidiaritás, és ennek rögzítése, az új rendszer pontos meghatározása.68
Ki kellett alakítani a szociális igazgatás új rendszerét is, csökkentendő a szociális intézmények korábbi, nehezen áttekinthető rendszeréből adódó bizonytalanságot. A törvény megjelenése előtt még egyes hatóságok és hivatalok illetékességi területei és hatáskörei is szövevényes képet mutattak, növelve a rászorulók kiszolgáltatottságát.
Fontos kiemelni a szelektív normativitás elvét, amellyel egyes célcsoportokat külön megnevez a szabályozás, és szükségleteikhez idomítva, a sajátosságok figyelembevételével szervezi és nyújtja a szolgáltatásokat. A Szt. 1997-ig, bő három esztendős türelmi időt adva határozta meg az akkor alapvetően kétszintűre tervezett – alapellátások (települési önkormányzatok) és szakosított ellátások (elsősorban megyei/fővárosi önkormányzatok) – rendszer kialakításának követelményét.
Ekkor még fontos elv a „beutalás elve”: az adott önkormányzatoknak döntése alapozta meg a szolgáltatások igénybevételét. Azonban viszonylag gyorsan kialakult az a helyzet, amelyben a megyei, bentlakásos ellátások kapacitásai elégtelennek bizonyultak, azonban a helyi szolgáltatások csak lassan kezdtek kiépülni. Emiatt a szociális problémák gyorsan „magasabb szintre” kerültek, és a megyei önkormányzatok feladata lett azok megoldása.
67 Az infláció mértéke 30% körül volt, és három év alatt 34e főről 705e főre nőtt a regisztrált munkanélküliek száma, s közel másfél millió ember veszítette el korábbi munkahelyét. Elsődleges feladat volt tehát ezen feszültségek kezelése.
68 A települési önkormányzatokhoz került a szociális ellátások – hatósági és szervezési – ügyeinek a kezelése. Ez a helyben elérhető, hozzáférhető szolgáltatásokat is megalapozta. A törvény megfogalmazói abból indultak ki, hogy a rászorultság megállapításához és az adekvát segítő tevékenységek megszervezéséhez a megfelelő ismeretekre a lakossághoz legközelebb lévő, azaz önkormányzati (közösségi) szinten kell eljárni.
Sorra került tehát 1999 tavaszán egy Szt. módosítás, amellyel a nappali ellátást nyújtó szolgáltatásokat igénybe vevők számának növekedését kívánta elérni a jogalkotó. A saját háztartásban nyújtott ellátások körének bővítése érdekében megjelent az ún. gondozási központ intézményi forma. Az új név mögött kibővített funkciók is megjelentek, és ösztönző finanszírozással az önkormányzatok aktivitását kívánták fokozni a saját lakókörnyezetben megvalósítandó, otthonközeli gondoskodás megszervezésére. A közvetett cél a területi gondozás elvének erősítése, valamint az alap és nappali ellátások integrálása volt.69
Még fontosabb koncepcionális elemként a szociális szolgáltatások igénybevételére vonatkozó szabályok változása is megjelent, s ezt követően az intézményvezető dönthetett arról, hogy kivel létesít intézményi jogviszonyt. Ezzel párhuzamosan erősödtek a fenntartók ellenőrzési jogosítványai is.
Részletesen rögzítésre kerültek az egyes ellátások szakmai tartalmai is, egyfajta szakmavédelmi lépésként. 2000 után elindult a részletes szakmai tartalmak, tárgyi és személyi feltételek aprólékos meghatározása és szabályozásba iktatása, minimumfeltételekként rögzítve azokat.
A Szt. jól szabályozta az átmenetet, innovatív lépések sorozatát tartalmazta, de elérkezett a túlszabályozottság és a rugalmatlanság időszaka a jogszabály tizedik évfordulójára…
4.3.2. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI.
törvény
A Szt. után négy évvel – részben annak egyes részeit átemelve – kihirdetésre került a Gyvt.
A gyermekvédelmi törvény kiinduló elve és alapja a család többirányú támogatása volt. A törvény elsődlegesnek tartotta az ellátások önkéntes igénybevételét, de jellegéből adódóan a gyermekek védelmében megteendő kötelezéseket is rögzítette.
A törvény egésze szempontjából kiemelkedő a gyermekek ellátási rendszerének, a gyermekjólét biztosításának, a gyermeki jogok érvényre jutásának, a veszélyeztetettség elkerülésének és felismerésének kérdéskörei. A jogszabály olyan ellátórendszert kívánt felépíteni, amelynek feladata a család támogatása a gyermek felnevelésében, a gyermek veszélyeztetettségének megelőzése és megszüntetése, illetve a családjából kikerülő gyermekek helyettesítő védelmének biztosítása. A törvény részletes indoklása így ír a korabeli körülményekről és háttérről:
„Az elmúlt években ellentmondás alakult ki a gyermeki jogok alkotmányos, valamint nemzetközi egyezményekben meghatározott köre és annak hazai biztosítása között.
69 Az intézkedések részsikereket hoztak, s bár nőtt az otthonközeli ellátások mértéke, de tíz éven belül kivezetésre került a – külön finanszírozású – gondozási központ a rendszerből. Ennek ellenére a mai napig nagyon sok helyen ezen a néven ismerik és nevezik az idősellátás „helyi centrumait”.
Jogszabályaink számos rendelkezése nem juttatja érvényre mindazokat a kötelezettségeket, amelyeket Magyarország vállalt. Az 1989. november 20-án megszületett a Gyermek Jogairól szóló Egyezményt az Országgyűlés az 1991. évi LXIV. törvénnyel hirdette ki. Az Országgyűlés 47/1991. (IX. 15.), illetve 55/1992. (X.
1.) határozatai felhívták a Kormányt, hogy 1993. december 31-ig gondoskodjon az Egyezmény rendelkezéseinek megfelelő jogszabályok megalkotásáról.
A Kormány 1995-ben határozatával elfogadta a gyermekek védelméről, valamint a szociális és gyámhivatalokról szóló koncepciót azzal, hogy a gyámügyi igazgatás korszerűsítését a területi közigazgatási szervek átfogó reformjában kell ismét döntésre előkészíteni. A Kormány törvényalkotási programja 1996. szeptemberi feladatként jelölte meg a törvény előterjesztését.
A gyermekek védelmének jogszabályi alapját az Alkotmány rendelkezései teremtik meg. Az Alkotmány ugyan az államnak igen tág szabályozási lehetőséget ad a gyermekvédelmi rendszer kialakítására, ezt a lehetőséget azonban a Gyermek Jogairól szóló Egyezmény rendelkezései tematikusan korlátozzák. Meghatározzák a rendszer felépítésére, szervezésének elveire, elemeire vonatkozó szabályokat, megállapítanak bizonyos aktivitási minimumokat, szabályozásbeli standardokat.”70
A Gyvt. innovatív szerepkörét tehát gyengébbnek vélhetjük, hiszen teljesen új rendszerelemeket csak a gyámhatósági munkában és néhány részletkérdésben jelenít meg.
Azonban kétségtelen, hogy sokat tett az addig egységes szociális szolgáltatási rendszer megkettőzése, illetve a gyermekjóléti-gyermekvédelmi (önálló, különváló) paradigma kialakulása terén. Ezt azonban – mai szemmel – nem tartom előrelépésnek, hiszen egy korosztályi szempont kiemelése, új szabályozás alá helyezése önmagában még nem hoz megújulást. Ráadásul kifejezetten elvi kérdésnek tekintem, hogy amennyiben mindkét szabályozás középpontjában a családok állnak, akkor a nekik nyújtott szolgáltatások szétválasztása rendszerszemléleti és hatékonysági oldalról nem indokolt.71
A Gyvt. elemzésekor sok olyan ponthoz érkezünk, ahol szabályozó elvei és elképzelései, gyermekek jogainak érvényesülése terén mutatkozó összefüggései csak a családjogi szabályokkal együtt, esetleg azok mentén tárhatók fel. Ez azonban a gyámügyi, hatósági feladatokhoz kötődik leginkább, így a szolgáltatások kapcsán nem kívántam az elemzésben ezeket szerepeltetni, hiszen innovatív hatásokat más intézkedések elemzésében találtam.
70 Forrás: Gyvt. részletes indoklása annak országgyűlési benyújtásakor.
71 Kissé anekdota jellegű közlés, de amikor személyesen megkérdeztem az illetékes állami vezetőt 1998-ban, hogy mi szükség volt az amúgy már működő és önálló identitást építő családsegítő tevékenység mellé a „gyermekjólétis”
feladatkört is „felépíteni”, a válasz az volt, hogy így lehetett indokoltan újabb pénzügyi forrásokat nyitni az ágazat számára. Ez logikusan érthető a költségvetési alku oldaláról, azonban a rendszerben ezzel olyan kettősség jelent meg és alakult ki, amely hosszú távon több kárt okozott, mint hasznot. Ez a párhuzamosság 2016-ig, a rendszer legutóbbi korrekciójáig állt fenn.
4.3.3. Egyéb szabályozók
A fenti két törvényen kívül még egy fontos törvényt találhatunk, amely konkrét elvárásokat fogalmaz meg a szociális szolgáltatások területén.
A fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI.
törvény (Fot.) tartalmaz – egyes szolgáltatások kapcsán – szabályozási elemeket.
A törvény sajátossága, hogy egy leköszönő Országgyűlés 1998. március 16-án fogadta el azt, és már a jogszabály célja is – a fogyatékos emberek hátrányainak enyhítése, esélyegyenlőségük megalapozása mellett – a társadalom szemléletmódjának alakítása volt. Alapvetően van minden normának szemléletformáló hatása, és igaz ez a jogi normákra is természetesen, de érzékenyítő szerepkört nehéz elképzelni egy szabályozásnak.
Vélhetően az időbeliségi helyzete okán a törvény teljesen új elemeket nem is jelenít meg, sokkal inkább a meglévő, vonatkozó szociális szolgáltatásokat nevesítve erősíti meg azok esélyegyenlőséget biztosító szerepét. A jogszabály a szociális szolgáltatások kapcsán számos furcsa szabályozást alkot. Példaként álljon itt a kiváltással kapcsolatos egyik eleme:
„2013. december 31-éig legalább 1500 fő fogyatékos és pszichiátriai beteg személynek ellátást nyújtó intézményi férőhely kiváltásához az európai uniós társfinanszírozással megvalósuló fejlesztési programok nyújtanak támogatást.”72
Annak ellenére, hogy ez a Fot.-ban szerepel, sajnos nem valósult meg. Hatását tekintve valóban EU-s források allokációjával valósulnak meg kitagolási feladatok, de sem egy EU-s projekt céldátuma, sem a tervezett férőhelyszám – véleményem szerint – nem egy törvény szövegezésébe való tartalom.
Néhány innovatív tartalmi elem azonban ténylegesen itt kerül rögzítésre, mint például az aprólékosan meghatározott tartalmú, látássérült személyek számára biztosított elemi rehabilitációs szolgáltatás, de a szociális szolgáltatások területén meghatározó erővel nem rendelkezik.
Az értekezés kapcsán megpróbáltam felmérni, hogy – szorosabban és tágabban – hányféle további szabályozó eszközt – törvényeket, rendeleteket – kell ismernie annak, aki a szociális szolgáltatásokról kíván részletesen tájékozódni. A kutakodásom során azonban annyira sokféle elágazást és alkérdést gyűjtöttem össze, hogy a vonatkozó szabályok számát sem sikerült egyértelműen meghatároznom.
Ez ugyanis nagymértékben függ a fenntartó típusától, a szolgáltatás szervezeti kialakításától, infrastruktúrájától, az intézményekben foglalkoztatottak jogviszonyától és számos olyan,
72 Fot. 17.§ (3).
apróbb és nagyobb kérdéstől – foglalkoztatnak-e megváltozott munkaképességű személyt, nyertek-e el hazai vagy EU-s pályázati forrást, működtetnek-e adománygyűjtést stb. – amelyek hatványozottan megnövelhetik a betartandó, betartatandó szabályok számát. Legalább 40-45 féle törvényt és rendeletet a legkisebb szolgáltatónak is ismernie kell a jogszerű működéshez, de ez a szám nagyobb, integrált intézmény esetén könnyen száz fölötti lehet.
Érdemes azonban azt a tendenciát megvilágítani, amely az egyre részletesebb, összetettebb és egymással időnként összefüggést sem mutató vagy éppenséggel egymásba ágyazott szabályozási helyzeteket hozza magával. A nagyon magas szintű – túlzóan részletes, mindenre kiterjedni kívánó – szabályozás a rugalmasság, alkalmazhatóság gátja lehet, és az innovációkkal kapcsolatban ellenösztönző hatású lehet.
Ráadásul a túlszabályozás a Szt. és részben a Gyvt. esetén is tudatos törekvés volt a kétezres évek elejéig, hiszen a minisztériumokban sokan ebben látták a szakmai minőségvédelmet.
Sokan úgy gondolták – és részben még ma is vallják – hogy a részletes szabályozás a leghatékonyabb eszköz annak érdekében, hogy az ellátottak fogyasztóvédelme, illetve az ellátók elemi érdekvédelme megvalósuljon a szociális szolgáltatási területen. Így látják biztosítottnak a megfelelő számú munkatárs alkalmazásának betartatását, a megfelelő munkakörülmények megteremtési kötelezettségének megvalósítását.
Új utak bejárása, innovatív megoldások kiötlése és kipróbálása, a folyamatos megújulás azonban kreativitást, megoldáskeresési kényszereket is igényel. Ezért fontos, hogy – a merev szabályozáson túl – a szociális szolgáltatások innovációs útjait megismerjük.