A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet jelentősége a szociális jogok biztosítása kapcsán

II.4.2. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet jelentősége a szociális jogok

Amennyiben egy tagállam nem ratifikálja az ILO által megalkotott egyezményt vagy ajánlást, akkor – az ILO alkotmánya szerint – az Igazgató Tanácsnak jogában áll, hogy a nem ratifikált konvenciók végrehajtásának akadályairól, illetve az ajánlások figyelembe vételével kapcsolatban jelentést kérjen a tagállamoktól.

Ezeknek a jelentéseknek tartalmazniuk kell a tagállam kapcsolódó jogszabályainak és joggyakorlatának állapotát, a nemzetközi jogi dokumentumok végrehajtásának állását, melynek keretében a tagállamnak ki kell fejtenie, hogy milyen tényezők akadályozzák az egyezmény, ajánlás ratifikálását.²¹³

Az ILO egyezmények betartásának fontos garanciája az ellenőrzési rendszer, mely megoldás más nemzetközi szervezet ellenőrzési rendszerének is mintájául szolgált.

A nyilvános eljárása tekintettel, – az ellenőrzés eredményeként – amennyiben az egyezmény, ajánlás súlyos megsértését állapítják meg, az adott tagállam nemzetközi

„kipellengérezésre” kerül. A nemzetközi negatív megítélés az esetek többségében kellő elrettentő erővel bír.

Az ellenőrzésre négyféle módszert alakítottak ki: A rendszeres, szokásos felülvizsgálati rendszert, amely az ENSZ és az Európa Tanács ellenőrzési mechanizmusához hasonló. A reprezentációs eljárást, amely a munkáltatói és a munkavállalói érdekképviseleti szervezetek által benyújtott panaszok kivizsgálását jelenti. A másik tagállam által benyújtott panasz által végzett ellenőrzést, valamint a szervezkedés szabadságának megsértésével kapcsolatos kifogások elbírálására külön rendszer kialakítására került sor.²¹⁴

Annak ellenére, hogy az ILO számos eredményt könyvelhet el, a tevékenysége és ellenőrzési mechanizmusa számos nehézségbe is ütközik. Ezek közül talán a legfontosabb, hogy csak akkor születik a szervezet keretében egyezmény, ajánlás, ha a tagállamok többsége annak elfogadását támogatja. Ebből kifolyólag az egyezmények általános elveket fogalmaznak csak meg, melyeket az egyes

213 ARATÓ [2000.] i.m. 11.oldal

214 CZÚCZ [2003.], i.m. 252-253. oldal

tagállamoknak – a belső jogrend keretei között – kell egyediesíteniük. Ennek eredményeként viszont az egyezmények megvalósulásának szintje is az egyes tagállamok között különböző. Az említett kérdéskörrel összefügg az ILO egyezményeinek a másik fontos problémája is, nevezetesen, hogy az egyes egyezmények teljesítésének szintje az adott állam belpolitikai viszonyaitól is nagyban függ.

Az említett problémák ellenére azonban az ILO működése a nemzetközi szervezetek között rendkívül hatékonynak mondható. Az ILO a szociális biztonsággal kapcsolatos követelményeket jóval részletesebben (és a különféle fejlettségi szinten álló országok számára gyakran választási lehetőséget kínáló módon) szabályozza egyezményeken és ajánlásokon keresztül.²¹⁵

Számos egyezmény – a szociális biztonság területén 24 egyezmény – és 11 ajánlás megalkotására került sor az ILO keretei között²¹⁶, melyek a szociális jogok, azon belül is a társadalombiztosítás szempontjából kiemelt jelentőségűnek mondható.

A szociális jogok szempontjából az ILO tevékenysége három szakaszra²¹⁷ bontható.

Az első generációs minimum standardok esetében az egyezmények egy-egy speciális terület (pl. munkanélküliség, időskor) jogvédelmével foglalkoztak. A második generációs normák (pl. 102. számú egyezmény) már a komplex jogvédelemre törekedtek, azonban a fokozatos ratifikálás lehetőségét is megteremtették. A harmadik generációs normák pedig a rugalmas ratifikáció rendszerét fenntartva egy-egy kockázat területre vonatkozóan alakítanak ki állásfoglalásokat.²¹⁸

215 CZÚCZ [2003.], i.m. 245. oldal

216 KARDOS [2000.], i.m. 8. oldal

217 Más szerzők álláspontja szerint négy szakaszból áll, mert az első szakaszt is két részre osztják a szabályozási terület alapján: a dolgozói, biztosítási jogok és a szociális biztonság kérdését érintő normaalkotás kapcsán. Nagel négy részre osztott jogalkotási szakaszolását ismerteti: BALOGH Gábor – SZŰCS László: Alkalmazott társadalombiztosítástan, Osiris Kiadó, Budapest, 1998., 78. oldal

218 CZÚCZ [2003.], i.m. 254-255. oldal

Az ILO egyezmények közül is szükségesnek látom az 1952. évi a Társadalombiztosítás Minimális Követelményeiről szóló 102. számú egyezmény szabályainak ismertetését, mert ez az egyezmény új szakaszt nyitott a szociális intézmények nemzetközi szintű szabályozásában, a nemzetközi szintű szabályozás alapdokumentumává vált.²¹⁹

Az ILO 102. számú egyezményt elsőként az Egyesült Királyság ratifikálta 1954.

április 27-én, legutoljára pedig Bulgária csatlakozott, 2008. július 14-én aláírva azt.

Összességében az egyezménynek 44 tagállam a részese, Magyarország még nem csatlakozott a részes államok köréhez.

A szociális biztonság minimális normáit megfogalmazó 102. számú egyezmény a szociális kockázatok széles körét átfogja, védelmet nyújt az egészségügyi szolgáltatások, a keresőképtelenség, az anyaság, az időskor, a családfenntartó halála, a rokkantság, munkahelyi baleset és foglalkozási megbetegedés, munkanélküliség, családi támogatás esetén. Fontos, hogy meghatározza az ellátási minimumot, amit a ratifikáló országnak az adott területen el kell érni, viszont a fokozatosságot is biztosítja, hogy a tagállamok ezt a szinten lépésenként érhessék el.

(Nehézsége viszont, hogy a gazdasági helyzet negatív változásakor sincs lehetőség a visszább lépésre.) Az egyes kockázati körök ratifikálása viszonylag rugalmas (a ratifikáláshoz elég három követelmény elfogadása), azonban itt is van egy kemény mag, melyek közül legalább egy minimumkövetelmény vállalása a ratifikáláshoz elengedhetetlen. Ezek a kemény magba sorolt követelmények az időskor, rokkantság, eltartó hozzátartozó halála, munkahelyi balesetek és foglalkoztatási megbetegedések köre, vagyis jól látható, hogy a szociális biztonságon belül is a társadalombiztosítási rendszer elemei élveznek kiemelt védelmet. A 102. számú egyezményt ezért a követelmény rendszerérét tartják a nyugdíjbiztosítás nemzetköz alapdokumentumának, melyre a többi nemzetközi szervezet is épít.

219 CZÚCZ [2003.], i.m. 255. oldal

Az öregségi nyugellátások vonatkozásában a 102. számú egyezmény szabályozási előzményeként az első generációs normaalkotás során számos részterület helyzetének rendezésére születtek egyezmények. A 35. számú egyezmény az iparban és kereskedelemben, valamint a szabadfoglalkozások területén foglalkoztatottak kötelező nyugdíjbiztosítását rendezte, míg a 36. számú egyezmény a mezőgazdaságban foglalkoztatottak kötelező biztosítását szabályozta.²²⁰ Minkét egyezmény megalkotására 1933-ban került sor. A 102. számú egyezmény a tagállamok felé előírta, hogy az időskorúaknak (maximum 65. életévtől) rendszeresen nyújtott ellátásokat kell szervezni. A jogosultsághoz szükséges életkort a tagállamok állampolgárainak demográfiai mutatói alapján kell meghatározni. Az ellátás mértéke pedig nem lehet alacsonyabb, mint az átlagos havi jövedelem 40%-a. ²²¹ Az ellátásra való jogosultság szempontjából a mai globalizált világban érdekes, hogy a 30 év szolgálait idő mellé 2 év helyben lakás előírását is lehetővé teszi az egyezmény.

A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Egyezségokmányának végrehajtását ellenőrző ENSZ Bizottság ezt az egyezményt vette alapul, amikor kidolgozta irányelveit a 9. cikk tekintetében készülő állami jelentéseket illetően. Kilenc kérdésben kell az államoknak nyilatkozniuk: orvosi ellátás, betegsegély-biztosítás, munkanélküliségi biztosítás, öregkori nyugdíj, munkahelyi balesetbiztosítás, családi ellátás, anyasági ellátás, munkaképtelenségi ellátás és a túlélő házastárs ellátása. Az irányelvek kitérnek arra, hogy: a GDP hány százalékát költötték társadalombiztosításra; ez hogyan változott 10 éves időtávban; milyen a viszony az általános társadalombiztosítás és a magánbiztosítás között; kik nem részesülnek a társadalombiztosítás keretében ellátásban; milyen intézkedéseket tesz a kormány a társadalombiztosítás területén.²²² A Bizottság a 9. cikk végrehajtásának ellenőrzése során a társadalombiztosítás ellenőrzésére koncentrál.

220 CZÚCZ [2003.], i.m. 260. oldal

221 CZÚCZ [2003.], i.m. 261. oldal

222 KARDOS [2000.], i.m. 8. oldal

Az ILO 102. számú egyezményében foglaltak más nemzetközi szervezet, más egyezménye szempontjából is kiemelt jelentőséggel bírnak, hiszen az Európai Szociális Charta a társadalombiztosításhoz való jog elvének keretei között az ILO 102. számú egyezményében foglaltak megtartását írja elő.

A 102. számú egyezményben foglaltakhoz képest a harmadik generációs normák a 102. számú egyezmény részterületein határozták meg a követelmények egy magasabb szintjét. A 128. számú egyezmény a rokkantak, az időskorúak és a hátramaradt hozzátartozóknak nyújtandó ellátásokról szól. Az egyezmény revízió alá vette a területet érintő első generációs egyezményeket valamint a 102. számú egyezmény ellátási szintjét is megemelte, és kiterjesztette²²³.

Az ILO egyezmények esetében külön vizsgálat tárgya lehet, hogy ha az Európai Uniós normával ütközik össze, akkor melyik lesz az alkalmazandó jog. Ennek a kérdésnek a vizsgálata önálló dolgozat tárgyát is képezheti azonban azt mindenképpen szükségesnek látom leszögezni, hogy az Európai Uniós normák végrehajtása hatékonyabban kényszeríthető ki, hiszen a közvetlen jogorvoslati út is biztosított, szemben a nemzetközi egyezményekkel, ahol csak „negatív következtetések” befolyásolhatják az egyezményeknek való megfelelést. A kollíziót pedig elsődlegesen az zárja ki, hogy a nemzetközi és az uniós rendelkezések vagy hivatkoznak egymásra vagy legalábbis átfedések vannak, így kivételes esetében fordulhat csak az elő, hogy ezek a rendelkezések ellentmondanak egymással.

223 Az ellátásoknak a védett személyi kör legalább 75%-ára ki kell terjednie.