A jogállamiság, jogbiztonság, szerzett jog kérdése

A jogbiztonság a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja az Alkotmánybíróság 32/1991. (VI. 6.) AB határozata szerint. Az Alkotmánybíróság már a 62/1993. (XI. 29.) AB határozatában elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált „jogállamisághoz hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása”. Az 5/1998. (III.1.) AB határozatában az Alkotmánybíróság ennek kiegészítéseként megállapította, hogy „szerzett jogok védelme a jogállamban szabályként érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály.” A 32/1991. (VI.

6.) AB határozat alapján „a kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges.

Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie.”

A 731/B/1995. AB határozatban rögzítettek szerint „a szerzett jogok védelmének elvi alapja, azaz a jogbiztonság követelménye a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából is fontos jelentőségű. Az alkotmányos védelmet élvező szerzett jogok a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi ígérvények és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok megváltoztatása így csak akkor ellentétes a szerzett jogok alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást.”

A jog stabilitása, előreláthatósága tehát nem jelenti a jogszabályok megváltoztathatatlanságát. Összességében tehát ha a jogalkotó figyelemmel van arra, hogy a bevezetett korlátozások ne jelentsék a már megszerzett jogok megvonását, akkor a jogszabály módosítása a jogbiztonság követelményét nem sérti.

A 43/1995. (VI. 30.) AB határozat részletesen kifejti a jogállamiság, jogbiztonság, szerzett jog és a tulajdonvédelem összefüggéseit, ezért a szociális jogok szempontjából ez az alkotmánybírósági határozat kiemelkedő jelentőséggel bír. Ez a

megközelítés jelentősen eltér az Alkotmánybíróságnak az Alkotmány 70/E. §-ára alapozott gyakorlatában rögzítettektől. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az egyes alkotmányos jogelveket láncra fűzve vezeti le a társadalombiztosításhoz való jog és a szerzett jog összefüggéseit, eljutva ahhoz, hogy külön választja a társadalombiztosítási ellátásokat: biztosítási és segélyezési típusú ellátásokra és külön-külön ítéli meg azok változtatásának alkotmányosságát is. A korábbi befizetés által későbbi szolgáltatásra szerzett jogok tehát az alkotmányos tulajdonvédelem ismérvei alapján értékelendők. Kis János további eldöntendő kérdésként veti fel, hogy további tisztázást igényel, hogy a felek milyen arányban viseljék a kockázat terheit.¹¹⁵

A jogbiztonság – az Alkotmánybíróság 5/1998. (III.1.) AB határozatában foglaltak szerint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja – a szociális ellátási rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Az átmenet nélküli változáshoz különös indok szükséges. A kötelező biztosítási rendszer esetében a járulékok kötelező befizetése, vagyis e „vagyonelvonás” fejében a biztosított a rendszer fokozottabb stabilitását várhatja el. A törvénnyel elrendelt kötelező járulékfizetést nagymértékű állami garanciavállalás legitimálhatja. A kötelező biztosítás elvonja ugyanis azokat az eszközöket, amelyekkel az érintett saját kockázatára maga gondoskodhatott volna magáról és családjáról, s ezt a vagyont a társadalombiztosítás szolgálatába állítja. A fedezet társadalmasításával az állam tipikus tulajdonosi magatartást kollektivizál. A kötelező biztosítási rendszerben az ellátások, az ellátásokhoz fűződő várományok védelme ezért is különösen indokolt. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a „beteljesedéshez”, vagyis a szolgáltatásra irányuló alanyi jog megnyíltához. A már élvezett, megszerzett szolgáltatás még inkább védendő. Ezért a szerzett jogok védelme szempontjából nem lehet közömbös az ígért szolgáltatás időtartama. A rövid és meghatározott időre szóló szolgáltatások

115 KIS János [2000.], i.m. 41. oldal

(mint a gyes, gyed és gyet) nem csak tárgyuk, hanem a rövid, belátható bizalmi idő miatt is fokozott védelmet élveznek.¹¹⁶ Más a módja és mértéke a védelemnek az egygenerációs időre szóló családi pótlék esetében, ahol a hosszú teljesítési időre figyelemmel a gazdasági helyzet változása már megalapozottabb indoka lehet az állam részéről tervezett időközbeni változtatásnak. A várományok és szolgáltatások védelme attól függően is erősebb, hogy áll-e velük szemben a jogosultnak saját anyagi szolgáltatása is. Mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága a tulajdonvédelem ismérvei szerint bírálandó el.

A 11/1991. (III. 29.) AB határozatban rögzítettek szerint az Alkotmánybíróság az eddigiekben mint a biztosítási elem elsőbbségét vallotta a társadalombiztosítás vegyes rendszerén belül. A járulékkal fedezett időszakra feltétlenül szolgáltatni kell a nyugdíjat, különben szerzett jogtól fosztanák meg a jogosultat. A 26/1993. (IV.

29.) AB határozat szerint pedig a biztosítás szabályai szerint számított nominális nyugdíj sérthetetlen, a biztosítás és szolidaritás arányainak önkényes megváltoztatása alkotmányosan kizárt.

A 62/1993. (XI. 29.) AB határozat a szerzett jogok kérdését egy másik irányból vizsgálta, még pedig a jogellenesen szerzett többletjogok viszonylatából. Az említett AB határozatban az Alkotmánybíróság ismételten deklarálta, hogy a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. A jogállam a szerzett jogokhoz csak akkor nyúlhat hozzá, ha ezek a jogok jogellenesen, így például az állampolgárok jogegyenlőségét sértő módon keletkeztek. A 43/1995.

(VI.30.) AB határozatban ezen túllépve az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az ilyen változás alkotmányossága is e szerint vizsgálandó. A biztosítási és szolidaritási elem aránya önkényes megváltoztatásának alkotmányellenessége

116 Az Alkotmánybíróság érvelésének magvalósulása számos esetben vizsgálható a jogalkotás folyamatában.

Például, hogy a gyes és gyed átalakítására sor kerülhet-e úgy, hogy a már terhes kismamákra szülés időpontjában már kedvezőtlenebb szabályozás vonatkozzon, mint ahogy az előfordul például a 2009-es jogalkotásban is.

ebben az összefüggésben értelmezendő. Az alkotmányellenes, ha az arányok olyan mértékben eltolódnak, hogy az eddigi védelem szintje minőségileg gyengébbre változik, s ennek nincs alkotmányos indoka.

A szerzett jogok és az ellátáshoz való jog kapcsolatának levezetése a 37/2007.

(VI.12.) AB határozatban összefoglalásra is kerül. A 966/B/1997. AB határozatban az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben azt vizsgálta, hogy sérül-e a jogállamiság elve azáltal, hogy a jogalkotó csak meghatározott időtartamon belül ismeri el az özvegyi nyugdíj-jogosultság feléledését. Az Alkotmánybíróság említett határozatában megállapította, hogy „az Alkotmány rendelkezéseiből nem következik az, hogy az özvegység tényénél fogva minden magyar állampolgárnak alanyi joga lenne özvegyi nyugdíjra. Az özvegyi nyugdíj ugyanis a társadalombiztosítás keretében biztosított hozzátartozói nyugellátás, amely nem azonosítható az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésében szereplő özvegység esetére szóló, megélhetéshez szükséges ellátáshoz való joggal, hanem annak csupán egyik lehetséges - a társadalombiztosítás rendszerében megvalósuló – formája.” Ebből következően a jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az özvegyi nyugdíj, illetve feléledésének szabályozása során.

A jogalkotó mérlegelési körébe tartozik annak meghatározása is, hogy hány évben állapítja meg az özvegyi nyugdíj feléledésére nyitva álló határidőt.¹¹⁷

A társadalombiztosítási jogalkotást megítélő alkotmánybírósági gyakorlat¹¹⁸ visszatérő megállapítása, hogy a szerzett jogok megvonása sérti a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvét. Az Alkotmány szerint a társadalombiztosítás az ellátáshoz való jog megvalósításának egyik eszköze, azaz a társadalombiztosításnak a szerzett jogok garantálását az ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósítására figyelemmel kell biztosítania.

117 Az Alkotmánybíróság ugyan nem vizsgálja, de az özvegyi nyugdíjnak van egy helyettesítő jellege is, hiszen az ellátás célja, a saját jogon jogosultságot nem szerzők számára – a hozzátartozó által befizetett járulékra figyelemmel – a megélhetés biztosítása. Ebben az olvasatban az özvegyi nyugdíj más megítélés alá eshet a segélyezési jelleg túlsúlya miatt. Amennyiben az ellátás saját nyugdíj, jövedelem mellett is biztosításra kerül, úgy az már vásárolt jogként illeti meg a jogosultat.

118 11/1991. (III. 29.) AB határozatból kiindulva.

A vásárolt jog az Alkotmánybíróság gyakorlatában eleinte a szerzett jog szinonimájaként szerepelt, ami szó szerinti jelentésében is arra utal, hogy a járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatások állnak alkotmányos védelem alatt.

Ugyanekkor határozataiban az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a vegyes rendszerű társadalombiztosításban nem választható élesen ketté a biztosítási és a szolidaritási elem. A „vásárolt jogra” azonban csak a biztosítással fedezett szolgáltatások esetében lehet sikerrel hivatkozni, viszont az elemek keveredése miatt nem dönthető el teljes pontossággal, hogy melyik mögött áll ellenszolgáltatás, és melyik mögött nem.

A szerzett jog, mint általános kategória és a vásárolt jog szinonim fogalmaként való használata akkor változott meg, amikor az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) AB határozatával bevezette a tulajdonvédelem szempontjainak alkalmazhatóságát a társadalombiztosítás terén. E határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság elvi éllel állapítja meg, hogy a jogbiztonság, mint a jogállamiság leglényegesebb fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének elvi alapja a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű. A határozat hozzátette, hogy a szolgáltatás megvonása vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása az alapjogi sérelem ismérvei szerint bírálható el. Azokban az esetekben tehát, amelyekben a biztosítási elemnek van szerepe, a tulajdonvédelem alapján, azokban pedig, ahol a biztosítási elemnek nincs szerepe, a jogbiztonság alapján kell megítélni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a tulajdonvédelem szempontjából nincs különbség a saját jogú és a hozzátartozói nyugdíjak között. Az 5/1998. (III. 1.) AB határozat megállapította, hogy „az özvegyi nyugdíj, a szülői nyugdíj – tehát a társadalombiztosítási igény – tekintetében a tulajdonvédelem szempontjából a jogszerző biztosítottal azonos jogállású a biztosított hozzátartozója. A

továbbiakban, amikor a biztosítottat megillető tulajdonvédelemről beszélünk ezen az özvegyet és a szülőt megillető tulajdonvédelmet is értjük.” ¹¹⁹

119 Az özvegyi nyugdíjat szintén várományként kell tehát tekinteni.