Az Egyesült Nemzetek Szervezetének vonatkozó egyezményei

II. 4. A szociális jogi minimumok meghatározása a nemzetközi jogi

ismertetett alapjogok-államcél szembeállításának kérdésére gondolnunk.

Mindemellett a szociális jogok pénzügyi forrásainak biztosítását is problémaként kezelik az államok, noha a szociális jogok biztosításának helyzete sok esetben csak a költségvetés súlypontozásának kérdése. Azt a tényt pedig, hogy a szociális jogok esetében a jog biztosítása olcsóbb lehet, mint az elmulasztás költsége, a legtöbb esetben nem is vizsgálják.¹⁷⁹

Kelet-, és Európa szembeállításakor az alapvető különbség, hogy Nyugat-Európában az első generációs jogok garantálására helyezték a hangsúlyt, míg Kelet-Európában a szociális jogok biztosítása kapott nagyobb hangsúly. Az már más kérdés, hogy ez Kelet-Európában csak elméleti síkon került rögzítésre. Az emberi jogokkal foglalkozó szakemberek körében a leginkább vitatott kérdés, hogy milyen és meddig terjedő felelőssége van az egyes államoknak a második generációs emberi jogok teljesítése terén. Általánosan elfogadott azonban, hogy a piaci viszonyok között sem nélkülözhetetlenek a szociális elemek.¹⁸⁰ Az állami szerepvállalás problémájának összetettsége főként abból ered, hogy az egyes tagállamokra van bízva, milyen eszközökkel kívánják megvalósítani a második generációs jogokat. A szociális jogok teljesítése viszont nem köthető gazdasági berendezkedéshez, az főként politikai akarat kérdése.¹⁸¹

A szociális jogok univerzalitásához minden kétséget kizáróan döntő mértékben járult hozzá a II. világháborút követő időszak nemzetközi jogi jogfejlődése, és ennek következtében az egyes intézmények, egyezmények addig nem látott méretű megjelenése.¹⁸² A szociális jogok kérdéskörével több nemzetközi szervezet is foglalkozik. A szociális jogok kiemelésének alapja az a felismerés, hogy a társadalom és a piac közötti egyensúly nem jöhet létre a nemzetállamok szintjén. A globalizációs törekvések esetében ugyanis a piac országokon átívelő kiteljesedésekor a társadalom egyes tagjait is globalizálni kell ahhoz, hogy a piac és

179 A nyugdíj intézményének bevezetése olcsóbb, mint az időskorúak eltartása. A munkanélküliség megelőzése olcsóbb, mint a munkanélküliség kezelése.

180 KARDOS Gábor [2003.], i.m.5 . oldal

181 BOKORNÉ SZEGŐ Hanna – LEHOCZKI Bernadett [2004.], i.m. 67.oldal

182 KISS [2006.], i.m. 8. oldal

az egyén érdeke azonos legyen.¹⁸³ Abban az esetben viszont, ha megelégszünk a nemzetállamok szintjén kialakított piacokkal, akkor természetesen a szociális jogok szerepe is háttérbe szorul, hiszen a család képes annak szerepét ellátni. A szociális jogok biztosítására reagálva az ENSZ megalkotta a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányát (egyetemes normaként), míg az Európa Tanács tagjai ezt egy szűkebb közösség részére (regionális normaként) megismételve és pontosítva elfogadták az Európai Szociális Chartát. A nemzetközi környezet két alapvetően meghatározó dokumentuma mellett azonban ki kell emelni a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) szerepét is. Az ILO is alapvetően a gazdasági környezethez igazodva igyekszik a munkavállalók jogainak megóvásával a szociális jogok körét szélesíteni. Teszi ezt úgy, hogy a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet égisze alatt létrejött közel 200 nemzetközi munkaügyi egyezmény a gazdasági és szociális jogok körében a legmesszebb menően konkrét kötelezettségvállalásokat tartalmaz az azokat aláíró államok számára. A globális kormányzás korszakában az EU tagjaként is szereplő kontinentális alkotmányos jogállamok jogrendszerei hármas befolyásoltság illetve meghatározottság keretei között működnek.¹⁸⁴

Kollízió esetén végső fórumként az Alkotmánybíróság döntheti el, hogy milyen jellegű, tartalmú, arányú alkotmányos védelemben részesíti a humán biztonságot.¹⁸⁵ A közösségi jogon alapuló egyéni alapjogsérelem azonban az Alkotmány értelmezésével nem állapítható meg.¹⁸⁶ A magyar Alkotmánybíróság közösségi jogon alapuló normakontroll szerepe azért tekinthető legalább is vitatottnak, ha nem kizártnak, mert a közösségi aktus ténylegesen nem norma a magyar jogalkotási törvény szerint, másrészt ha annak is tekintjük, akkor sem lehet az Alkotmánybíróságnak hatásköre olyan jogszabály vizsgálatára, amely nem a magyar jogrend része. Az irányelvek esetében ez annyiban alakul másként, hogy

183 GEORGE, Susan: Lugánói tanulmány, Kariosz Kiadó, Budapest, 2009., 57. oldal

184 ÁDÁM Antal: A magyar alkotmányos jogállam újszerű feladatairól és működéséről, Jogtudományi közlöny, 2007. április, LXII. évfolyam, 163. oldal

185 ÁDÁM Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, 23. oldal, Osiris Kiadó, Budapest, 1998.

186 SONNNEVEND Pál: Alapvető jogaink a csatlakozás után, Fundamentum, 2003. 2. szám, 34. oldal (továbbiakban: SONNEVEND Pál [2003.])

magyar jogalkotási termék által válik a magyar jogrend részéve, de akkor sem a magyar jogalkotói döntés eredménye. Végső soron azonban ez nem jelenti azt, hogy a közösségi joggal szemben nincs lehetőség jogvédelemre, azonban itt ezt a szerepet a rendes bíróságoknak kell betölteniük az Alkotmány 70/K. §-ában foglaltak alapján.¹⁸⁷ Álláspontom szerint, mivel ez gyakorlatilag nem eredményezheti az Uniós norma megsemmisítését, így a közösségi jog kapcsán elméletileg előfordulhat, hogy sérülhetnek az állampolgárok alapvető jogai. A megoldást ebben az esetben az alkotmányos hagyományok harmonizálása jelentheti. A probléma lehet, hogy csak hipotetikus, hiszen a nemzetközi szerződések elfogadásával a nemzetállamok és az Európai Unió is egy elvárás rendszerben gondolkodik.

Általános jelleggel megállapítható, hogy a nemzetközi egyezmények a szociális jogok vonatkozásában nem írják elő, hogy azokat alkotmányos szinten kellene biztosítani. A szociális jogok biztosítására a jogrendszer egésze hivatott, természetesen a szabályozás széleskörű autonómiája mellett.

Másik hangsúlyozandó kérdés, hogy nem csak az alapjogokról rendelkező nemzetközi egyezmények hatnak az alkotmányozásra és a törvényalkotásra, hanem ez a hatás kölcsönös, hiszen az alapjogok fajtái és biztosítékai sem nemzetközi, sem nemzeti szinten nem lezártak.¹⁸⁸ Az alapjogok katalógusának növekedése is az egyes államok kezdeményezésein alapul, melynek további, a nemzetközi környezet által az egyes alkotmányokra gyakorolt hatása, hogy az állami alkotmányok rendelkezéseinek száma és terjedelme is fokozatosan bővül. Azt azonban szintén szükséges megemlíteni, hogy az egyes jogok egyezményi szintre emelése gyakran hosszas politikai alkufolyamatoknak az eredménye.¹⁸⁹

A szociális jogok végrehajtásával foglalkozva az ENSZ Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya 2. cikkének 1. bekezdésében rögzíti, hogy a részes államok „a rendelkezésre álló valamennyi erőforrás igénybevételével

187 SONNEVEND Pál [2003.], i.m. 34. oldal

188 ÁDÁM [1993.], i.m. 411. oldal 189SÁRI [1999.]i.m.40. oldal

fokozatosan biztosítják az egyezségokmány szövegébe foglalt jogok teljes gyakorlását”. AZ Egyezségokmány 9. cikke alapján pedig: „Az Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra, beleértve a társadalombiztosítást is.” Ebből kifolyólag a szociális jogok biztosítási szintjének meghatározása – az Alkotmánybíróság gyakorlatán túl – nemzetközi jogi védelemben is részesül.^{190 191}

Az Egyezségokmány szóhasználata, azonban általános jellege miatt számos jogértelmezési problémát vet fel, hiszen így a szociális jogok biztosításának szintje objektíve nem ítélhető meg. A mérce megítéléséhez itt is a költségvetési források szolgálnak, melyek a biztosított szociális jogok szintjében történő visszalépést tulajdonképpen lehetővé teszik. Az állami szerepvállalással összefüggésben az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogokkal foglalkozó Bizottságának tevékenysége a második generációs jogok fokozatos teljesítésének ellenőrzésében áll. Ezzel összefüggésben a Bizottság megállapította, hogy minden állam köteles az egyes második generációs jogokkal kapcsolatban azok magját meghatározni, és az állam kötelezettsége ezen minimum teljesítése.¹⁹²

A gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi szintű szabályozásának igénye abból az alapfeltevésből indult ki, hogy csak olyan stabil belső viszonyokkal tud egy állam a nemzetközi kapcsolatokban kiegyensúlyozottan részt venni, ahol az emberi jogok érvényesülése nem kérdőjeleződik meg. Mindemellett az Egyezségokmány 1966-os aláírását elősegítette a gazdasági környezet is, hiszen a második világháborút követő gazdasági konjunktúra mellett biztosnak tűnt a gazdasági helyzet folyamatos növekedése.

190 A Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányán túllépve a – Magyarországon az 1987. évi 12. törvényerejű rendelettel kihirdetett – Bécsi Egyezmény 27. cikkébe rögzíti, hogy egyetlen fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni.

191 Ugyanezt a fajta erős nemzetközi közvetett befolyást támasztja alá a Magyarországon 1987. évi 12. tvr.

által kihirdetett Bécsi Egyezmény, melynek 27. cikke rögzíti, hogy „egyetlen fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire, annak igazolásául, hogy elmulasztotta a szerződést teljesíteni”.

192 BOKORNÉ SZEGŐ Hanna: A gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi megítélésének és szabályozásának mai kérdései, Acta Humana 1996. Nº 22-23., 13. oldal (továbbiakban: BOKORNÉ [1996.])

Az Egyezségokmány elfogadása fontos előrelépésként értékelhető a tekintetben is, hogy az emberi jogok biztosítása hagyományosan az államok belső joghatóságának körébe tartozott, tehát az egyezségokmányon keresztüli nemzetközi szabályozás tárgyává válásával a szociális jogok biztosítása a nemzetközi érdeklődés középpontjává vált. A nemzetközi közösség a szociális jogokra vonatkozó szabályozási környezet flexibilitásából, az egyes szerződő államokban rendelkezésre álló eltérő kiindulási feltételekből eredően rigorózus kívánalmakat is megfogalmazott a szociális jogok biztosítása körében. Ennek célja nem a tagállami jogalkotásba való beavatkozás volt, hanem pusztán a megfoghatatlan szociális jogok terjedelmének oly módon történő bővítése, biztosítása, hogy az egyes szerződő felek ne élhessenek vissza a társadalmi helyzetükből fakadó jogaikkal a szociális jogok biztosításának körében. ¹⁹³

A jogokból folyó kötelezettségek terjedelmét vizsgálva a nemzetközi szakértői bizottság ún. limburgi elveket fogadott el. A bizottság a limburgi elvek 16. cikkében kifejtette, hogy a gazdasági, szociális és kulturális jogok biztosítását szolgáló lépéseket az államoknak azonnal meg kell kezdeniük, hogy a jogok biztosítását a lehetőségekhez képest a leggyorsabban elérjék.¹⁹⁴ A 21. cikk szerint pedig a fokozatos megvalósítás lehetősége semmilyen körülmények között sem értelmezhető oly módon, hogy az államoknak jogukban áll a teljes biztosítást szolgáló erőfeszítéseket bizonytalan időre elhalasztani.¹⁹⁵

A szociális jogok meghatározásakor kiindulópont a szociális biztonság kereteinek meghatározása. Tartalmából először a társadalombiztosítás jelent meg, melyet a társadalmi berendezkedés, állami szerepvállalás fejlődését követően a szociális, egészségügyi ellátáshoz való jog konkretizálása követett. A szociális biztonság kereteinek rögzítése azonban azonnal maga után vonta a finanszírozás, fenntarthatóság kérdésnek megjelenését. A kérdés alapján az egyes országok

193 BOKORNÉ [1996.], i.m. 4. oldal

194 The Limburg principles ont he implementation ont he internatiolnal covenant ont he economic, social and cultural rights. In: Human Rights Quarterly, Vol. (9) No. 2. 122-136. oldal

195 The Limburg principles ont he implementation ont he internatiolnal covenant ont he economic, social and cultural rights. In: Human Rights Quarterly, Vol. (9) No. 2. 122-136. oldal

fejlődésének iránya elvállt egymástól, a finanszírozás kérdése eltérő gazdasági stratégiákat alakított ki, a szociális ellátó rendszerek formája, az ellátások egymásra épülésének szintje az egyes államonként különböző módon került felépítésre. A szociális jogok eltérő ellátórendszere, intézményi háttere, véleményem szerint szorosan összefügg a nemzetközi egyezményeknek az egyes tagállamok általi megítélésével. Az Európai Unió pedig a jogközelítésre vállalkozva ajánlások rendszerével segíti ezek érvényesülését.¹⁹⁶

A szociális jogok biztosítása kapcsán érdemes megvizsgálni azt is, hogy az egyes szerződő államok hogyan viszonyultak az egyezmény aláírásakor a szociális jogokhoz. Az iparilag fejlett államok a század elején elsősorban a polgári és a politikai jogokra helyezték a hangsúlyt, és a második világháborút követő gazdasági fellendülés időszakában – a jóléti állam koncepciójának megfelelőn – vállaltak egyre nagyobb szerepet a gazdasági, szociális és kulturális jogok biztosítása körében. Ezzel ellentétben az egykori szocialista államok – akár csak a harmadik világ államai – a második generációs jogoknak biztosítottak elsőbbséget, hiszen az állam a polgári és politikai jogok vonatkozásában nem volt az önkorlátozásra rákényszerítve.¹⁹⁷

Az előre biztosnak tűnő gazdasági fejlődés azonban a hetvenes években megtorpant, újabb gazdasági válságok alakultak ki, és nyilvánvalóvá vált, hogy a növekedésnek környezeti határai is vannak. Ez az probléma megváltoztatta az egyes országok szociális jogok garantálásával kapcsolatos felfogását is. A gazdasági recesszió a jóléti államokban is vitatottá tette a szociális biztonságnak az állam által garantált mértékét. A recesszió következtében a második generációba tartozó jogok érvényesülésének színvonala süllyedt. A kelet- és közép-európai régióba tartozó államokban a gazdasági nehézségeket még fokozta, hogy a piacgazdaságra való

196 85/308 EGK ajánlás, 92/44 EGK ajánlás, 92/442 EGK ajánlás, 277/01 EGK ajánlás, 386/02 EGK ajánlás Részletesen ismertetve in: BÍRÓ – NÁDAS – RAB – PRUGBERGER [2004.], 14. oldal

197 BOKORNÉ [1996.], i.m. 5. oldal

áttérés a gazdasági élet súlyos áldozatokkal járó szerkezeti átalakítását is igényelte.¹⁹⁸

Több – főként amerikai – alkotmányjogász szerint Kelet-Európában a piacgazdaságra való áttérést kifejezetten veszélyeztette volna, ha a jóléti elvek, alapjogok az Alkotmányban deklarálásra kerülnek.¹⁹⁹ Álláspontjuk szerint az alkotmánynak nem szabad hátráltatniuk a civil társadalom létrejöttét.²⁰⁰ A szociális jogok alkotmányból való mellőzése viszont véleményük szerint sem jelentette volna azt, hogy meg kellene szüntetni a szociális és gazdasági programokat. A nemzetközi szervezetek – a probléma észlelésekor – a helyzet felmérésére vizsgálatokat kezdeményeztek, valamint szakértőt kértek fel arra, hogy vizsgálja meg a szociális jogok helyzetét, és fogalmazzon meg javaslatokat. A nemzetközi közösség fellépését az a felismerés indukálta, miszerint a második generációba tartozó jogok színvonalának csökkenése súlyos társadalmi feszültségeket idéz elő és ezáltal destabilizálhatja a nemzetközi közösség rendszerét.

Danilo Türk professzor, az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága által felkért speciális rapporteur több jelentésben is vizsgálta a gazdasági, szociális és kulturális jogok helyzetét, és érvényesülését. Első jelentése ezen jogok szerepét elemezte, majd második jelentésében már a Nemzetközi Valutaalap tevékenységének a szociális jogokra gyakorolt hatását vizsgálta. E körben Türk professzor kimondta, hogy a Nemzetközi Valutaalap, sőt a Világbank is a tevékenysége során gazdasági érdekből nem veszi figyelembe az intézkedések emberi, szociális jogokra gyakorolt hatását.

Más szerzők ezt árnyaltabban fogalmazzák meg: a Világbank a gazdasági érdekek elsődlegessége mellett törekszik a gazdaságilag nehéz helyzetbe került országok társadalmi jólétének szintjét stabilizálni.²⁰¹ Türk professzor túllépve ezen megállapításon, következtetett arra, hogy ezzel a nemzetközi pénzügyi szervezetek

198 BOKORNÉ [1996.], i.m. 5. oldal

199 SUNSTEIN, R. Cass: A pozitív jogok ellen, Fundamentum, 1998. év 3. szám, 12-13. oldal

200 Ha az állam által biztosított jogosultságokat egyéni jogosultságként tekintjük, akkor az visszavetheti az egyéni kezdeményezéseket.

201A szerző elsődlegesen nem védi, hanem magyarázza a globalizáció és intézményeinek működését. In.:

STIGLITZ, Joseph E.: A globalizáció és visszásságai, Napvilág Kiadó, Budapest 2002., 214-215. oldal

nemcsak nemzetközi kötelezettségeikkel kerülnek ellentétbe, hanem saját intézkedéseik hatékonyságát is korlátozzák.²⁰² Végső jelentésében pedig már a jogok érvényesülésének korlátait elemezve visszatér arra a pontra, hogy párbeszédet javasol a nemzetközi pénzügyi szervezetek és az emberi jogokkal foglalkozó nemzetközi szerveztek között, melyhez a dialógus katalógusát is kidolgozta. ²⁰³ Türk professzor a különleges jelentések készítőjeként rámutatott arra is, hogy tulajdonképpen valamennyi állam képes annak igazolására, hogy a szociális jogok magasabb szintjét nem tudja biztosítani.²⁰⁴ Ebből leszűrhető, hogy a szerződő felek által aláírt szubjektív mérce a jogvédelem korlátjaként jelent meg, és a helyzet feloldása a szerződő államoknak sem áll érdekében. Vagyis az ösztönzés olyan rendszerét kell kialakítani, ami alapján a tagállamok maguk is érdekeltté váljanak a szociális jogok érvényre juttatásban.

A kötelezettségek nem teljesítésének a társadalmi megítélés szempontjából is vannak következményei, hiszen amennyiben az állam nem teljesíti az állampolgáraik megítélése szerinti feladatait, akkor a polgárok sem fogják teljesíteni az állam felé a szociális ellátórendszer biztosítása érdekében vállalt kötelezettségeiket. Ezáltal a szürke és a fekete gazdaság erősödik, melyet Türk jelentése szerint az állam emiatt el kell tűrjön.²⁰⁵

Az ENSZ az egyezmény betartásának ellenőrzésekor a kötelezettségek minimális magjának a biztosítása oldaláról közelítette meg a kérdést, melyet azért emelek ki, mert az tökéletes szinkronban áll az Alkotmánybíróság fentebb már rögzített magyarországi álláspontjával. Ezen is túlhaladva a limburgi alapelvek szerint a létfenntartási igények kielégítését kell a rendelkezésre álló erőforrások

202 UN. Doc. E/CN.4./Sub.2./1991/17.

203 UN. Doc. E/CN.4./Sub.2./1992/16.

Türk porfesszor által adott jelentést a nemzetköz környezet befogadta, az Emberi Jogok Bizottsága a dialógus katalógusát 1993/14. számú határozatával el is fogadta.

204 KARDOS Gábor: Megsérthetőek-e a szociális jogok végrehajtásából eredő kötelezettségek a nemzetközi jog alapján, Jogtudományi közlöny, 2003. november, LVIII. évfolyam 11. szám, 454. oldal (továbbiakban:

KARDOS Gábor [2003. november])

205 KARDOS Gábor [2003. november], i.m.454. oldal

felhasználásával minimum biztosítani,²⁰⁶ mely még fogalmilag is megegyezik az Alkotmánybíróság által megfogalmazott szociális jogok létminimumként meghatározott alanyi jogi szintjeként történő biztosításának kötelezettségével.

Egyes szerzők véleménye szerint²⁰⁷ a szociális jogok körében is különbséget kell tenni a járulékfizetésen alapuló és a biztosítási elvű ellátások jogvédelme között, a járulékfizetés alapján előfordulhat ugyanis, hogy a létminimum biztosítása nem elegendő és a többletigényt a tisztességes megélhetés elvéből kiindulva szükséges biztosítani.

Az Egyesült Nemzetek állam- és kormányfők részvételével, Koppenhágában 1995.

március 6-12. között megtartott társadalmi haladásról tartott csúcstalálkozón újabb dokumentum elfogadására került sor. Az elfogadott Nyilatkozat szerint a XXI.

században elsőbbséget kell biztosítani a társadalmi haladásnak és az általános jólét megteremtésének, mert az elengedhetetlen a nemzetek közötti béke és biztonság fenntartása érdekében. A Nyilatkozat a kötelezettségvállalások körében külön foglalkozik a gazdasági szerkezetátalakítási programok és a szociális jogok érvényesülésének összefüggésével, rögzítve, hogy az álalakítási reformok szociális jogokra gyakorolt hatását mindig kiemelten kell kezelni.²⁰⁸

A szociális jogok nemzetközi vizsgálatakor sem szabad megfeledkeznünk arról, hogy az emberi jogok azok, amelyek jogcímeket jelentenek a társadalmi elosztásban való részvételre, és csupán akkor, ha ezeken a jogcímeken nem biztosítható az alapvető emberi szükségletek kielégítése, következik a szociális jogokra – konkrétan a szociális biztonsághoz való jogra – történő hivatkozás. A szociális jogok biztosításán belül is hierarchia van: a társadalombiztosításból eredő szolgáltatások – tekintettel arra, hogy történetileg korábban, a szociális jogok fejlődésének alacsonyabb szintjén elfogadott jogról van szó – meg kell, hogy előzzék a szociális segítségnyújtást.²⁰⁹ A szociális jogokból eredő igények teljesítési

206 KARDOS Gábor [2003. november], i.m. 454. oldal

207 PRUGBERGER [2008.] i.m. 173. oldal

208 BOKORNÉ [1996.], i.m. 11-12. oldal

209 KARDOS [2000.], i.m. 6. oldal

szintje körében a belső arányok meghatározása azonban az állam kizárólagos feladata. Ennek jelenti a korlátját az állam számára például a Magyar Köztársaság Alkotmánybírósága által a korábbiakban már megállapított megélhetési minimum szintjének biztosítási kötelezettsége.²¹⁰ Összességében megállapítható, hogy a nemzetközi szervezetek is megkongatták a vészharangokat a szociális jogok biztosításával, fenntarthatóságával kapcsolatosan. Ezen jogok érvényesülésének akadályait nem csak a gazdasági fejlődés akadályaként rögzítik, hanem biztonságpolitikai veszélyként is kezelik azt.

210 43/1995. (VI. 30.) AB határozat

II.4.2. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezet jelentősége a szociális jogok

In document Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Deák Ferenc Doktori Iskola (Pldal 106-117)