Az Európai Unió szociálpolitikája

A részleges szuverenitásra és a nemzetközi kapcsolatokra épülő gazdaságirányítási rendszerben sokkal inkább a negatív integráció és a hatékonyságnövelő szabályozás eszközei alkalmazhatóak, semmint az intézmény-építés, az újraelosztó beavatkozás, vagy a „piactorzító” szabályozás.²⁴⁶ Ennek az oka, hogy a gazdasági, kereskedelmi akadályok lebontása, a szabályozások egységesítése sokkal kevésbé veszélyes a nemzeti szuverenitásra, mint a demokratikus legitimáció eszközeinek megváltoztatása, a tulajdonjog, valamint a szociális jogok intézményi szabályaiba való beavatkozás. Az európai szociálpolitika tehát a nemzetek feletti, közös kormányközi döntések és a kölcsönös függésben lévő nemzeti politikákból származó megosztott szuverenitás eredőjeként jött létre.

Másrészről a politikai háttéren túlmenően alapvetően felmerülő probléma, hogy a szociális jogok más jelentéssel bírnak az EU-ban és mást a nemzeti szinten. A szociálpolitika terminológiája a nemzetállamok fogalomrendszerében klasszikusan két körben kerül megjelölésre. Szűkebb körben a rászorultsági elven működő szociális ellátások körét jelenti, míg tágabban értelmezve a szociális jogot, ide soroljuk a szociális ellátó rendszer mellett a foglalkoztatáspolitikát és a munka világával kapcsolatosan a munkavállalókat megillető jogosultságokat is. A szociális jogok ilyen formájú kiterjesztése az állam szociális szerepvállalásának fokozatos kiterjesztésén alapul, amely a globalizációval nemzeti szintről nemzetek közötti szintre emelkedett. Így a szociális jog gyűjtőfogalomként összefoglalja a munkavállalók krízishelyzeteit²⁴⁷: a munkahely elvesztését, az egészségi állapot megromlását, az időskor bekövetkezését, a szociális háló szükségességét.

A közösségi politikában a szociális jogon belül eredetileg súlyponti kérdés a munkavégzéssel, foglalkoztatással kapcsolatos szabadságjogok voltak. Ez egyrészt abból adódott, hogy a gazdasági integráció szempontjából ezek a kérdések voltak a jelentősek. A közösségi szociálpolitika többé-kevésbé a gazdasági integráció árnyékában van, nem az egyéni jólétre összpontosít hanem az egységes európai

246 Idézet G. Majone-től,, In: STREECK [1999.], 1 i.m. 5. oldal

247 BÍRÓ – NÁDAS – RAB – PRUGBERGER [2004.], i.m. 9. oldal

piacra.²⁴⁸ Másrészt a tagállamoknak dönteni kellett, hogy melyek azok a szabályozási területek a szociális jog területén, amelyeket hajlandóak átengedni a közösségi intézményeknek, és ennek a mérlegelésnek az eredménye, hogy a nyugdíj, munkanélküli ellátás, szociális ellátórendszer átengedése helyett, a kisebb anyagi megterheléssel járó, inkább jogvédelmi kérdéseket érintő területek kerültek a közösségi jog illetékességi körébe.

A Római Szerződés eredeti 2. cikkében a Közösség céljának tekintette a

„munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítását.” A közösségi szakpolitikák ennek megfelelően a munkavállaló nők és férfiak közötti egyenlő bánásmód biztosítását, a munkavállalók jogainak, illetve egészségének és biztonságának védelmét igyekeznek megvalósítani.

Az Európai Unió által definiált szociális jog tehát egyrészt fogalmilag szélesebb körű, mint a tagállamok szociális jogi fogalma, másrészt viszont sokkal szűkebb a mozgástér szempontjából. A közösségi jog egyáltalán nem szabályozza a szociális intézményi rendszert, az újraelosztást. Ennek eredményeként a tagállami szociálpolitikák tartalma tagállamok között jelentősen különböző maradt.

Korábbi – a tagállamokat megillető – korlátlan szabályozási lehetőséget annyiban korlátozza az EU, amennyiben harmonizációs jogkörében minimális előírásokat állapít meg. Ezáltal pedig létrejött a szociális jog második, nemzetközi dimenziója.²⁴⁹ A szociális jogok megítélése az Európai Unió szintjén alapvetően eltér a tagállami szintértől. A közösségi szociális jog részben többet, részben kevesebbet jelent, mint a nemzeti szociális jog fogalma. Az Európai Unióban a szociális jog nem a klasszikusan szociálpolitika által biztosított ellátórendszert jelenti, hanem a munkavállalók szabad mozgását alapvetően meghatározó munka világát érintő a munkaerőpiachoz kapcsolódó szociális jogi kérdéseket takarja.²⁵⁰

248 GYULAVÁRI [2003.], i.m.51. oldal

249 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 51. oldal

250 HAJDÚ József: A szociális dimenzió fogalma és normatív szabályozásának fejlődése az Európai Unióban, Európai Jog, 3/2001. szám, 19. oldal

Ezek az egyenlő bánásmódnak, a diszkrimináció tilalmának, a munkahelyi egészség és biztonság biztosításának a kérdése.²⁵¹ Ebben a tekintetben tehát a tagállami jogalkotástól szélesebb a szociális jog fogalma. Másik oldalról azonban a klasszikus szociális ellátórendszer biztosítása, annak tartalma kizárólag a tagállamok hatáskörében maradt, így az Európai Unió szociális jogi megítélése szűkebb is a nemzeti szociális jog fogalmától. Meg kell jegyezzük azonban hogy a szociális jog fogalma tagállamonként is merőben eltérő mélységű ellátórendszert takar. Az Európai Unió szociális dimenziója tehát az összefoglaló megjelölése a szociális jog Európai Uniós kissé skizofrén megítélésének. A nemzeti szociális jogoknak viszont át kell alakulniuk, össze kell csiszolódniuk a közösségi joggal. Ami nem jelent meghasonulást, mivel a két szinten mások a kulcsszereplő a célok és az eszközök.²⁵²

Az Európai Unió tagállamainak szociális biztonsági rendszerei alapvetően három– a bismarcki, a beveridge-i és a skandináv – modell köré csoportosíthatóak. Ezek a modellek tiszta formában azonban egyetlen országban sem valósulnak meg, hanem csak meghatározó jegyeikben érvényesülve épülnek egymásra. A bismarcki modellben biztosítási típusú ellátórendszerről beszélhetünk, ezekben az országokban az ellátások alapvetően munkavégzéshez kötöttek. Tipikusan ezt a megoldást követi Németország, Franciaország Ausztria és a Benelux Államok.²⁵³ Ennek ellenpéldájaként említhetjük meg az új-zélandi modellt, amely tisztán segélyezési elven működött az 1930-as években.²⁵⁴ Az angolszász megoldás a beveridge-i modell, amely egy mindenkire kiterjedő, un. „virtuális-univerzális”

szociális ellátórendszert²⁵⁵ takar. A beveridge-i modell a vegyes rendszerek alaptípusaként említhető meg.²⁵⁶ Ebben a megoldásban az univerzalitás is több összetevőből áll, egyrészt minden állampolgárra, azonos feltételek mellett terjed ki, másrészt technikailag is integrálva van a társadalombiztosítási, a segélyezési és az

251 GYULAVÁRI Tamás (szerk.) [2000.], i.m.49-50. oldal

252 GYULAVÁRI Tamás: Szociális jogok: az európai integráció mostohagyermekei?, Acta Humana, 16.

évfolyam, 2005. 2. szám, 133. oldal (továbbiakban: GYULAVÁRI [2005.])

253 GYULAVÁRI Tamás (szerk.) [2000.], i.m. 112-113. oldal

254 FABÓK – PRUGRBERGER [2005.] i.m. 25. oldal

255 GYULAVÁRI Tamás (szerk.) [2000.], i.m. 113. oldal

256 FABÓK – PRUGRBERGER [2005.] i.m. 25. oldal

alanyi jogon járó ellátórendszer.²⁵⁷ A skandináv modell jellemzője a munkavégzéshez kötött ellátások és a lakóhelyhez kötött alanyi jogon járó ellátások jelenléte. A modell jellemzője még, hogy egyén orientált, nem pedig család-alapú, mint a bismarcki modell.²⁵⁸ A skandináv modell kapcsán is szükséges azonban megemlíteni azt, hogy az általánosan alanyi jogon járó ellátások kezdeti szinten történő biztosítását a svédeknek is felül kellett bírálni, hiszen annak költségvetési kihatása finanszírozási problémákat eredményezett. Az alanyi jogú ellátások körében így jelent meg a rászorultsági elv fogalma is.²⁵⁹

A nemzeti hagyományok fényében szükséges tehát vizsgálnunk az Európai Unió szabályozásának fejlődést. A szociális jogok európai szintű szabályozásának igénye először 1957-ben, már az európai integráció alapítói körében felmerült. Az egységes európai szociálpolitika megteremtése a Római Szerződés szövegezésekor komoly vitát váltott ki: a franciák a szociális ellátórendszer harmonizációját követelték, míg a németek mindvégig ellenezték azt.²⁶⁰ Az ellenzők egyrészt a gazdasági integráció szempontjából szükségtelennek tartották az egységesítését, másrészt számos politikai, gazdasági és jogi érvet is felsorakoztattak. Megoldhatatlannak tartották ugyanis, hogy ki finanszírozza a közösen szabályozott szociális ellátórendszert, illetőleg a kérdést minden tagállam esetében az egyik legfontosabb belpolitikai kérdésként határozták meg: ahol a juttatások szintje, és formája is nagyon különböző.

A gazdasági integráció érdekében – ezek alapján – elegendőnek ítélték a szabad munkaerő-áramlás biztosítását, kiiktatva ezzel a tagállamok közötti munkerőpiaci versenyt. E döntés eredményeként az integrációt kirekesztették a szociálpolitika leglényegesebb területeiről.²⁶¹ A Római Szerződés alapításkori szövegében tehát nagyon kevés szociális jogi rendelkezést találunk, amelyek még kevesebb

257 GYULAVÁRI Tamás (szerk.) [2000.], i.m. 114. oldal

258 GYULAVÁRI Tamás (szerk.) [2000.], i.m. 114. oldal

259 FABÓK – PRUGRBERGER [2005.] i.m. 26-27. oldal

260 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 45. oldal

261 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 45. oldal

konkrétumot tartalmaznak, a rendelkezések szinte kizárólag a munkaerő-piacra vonatkozó egyes nemzeti szabályok koordinálására törekedtek.

A munkaerő szabad áramlásának biztosítása spontán jogharmonizációt eredményezett, melynek alapján a közösségi szociálpolitika is fejlődésnek indult. A jogharmonizáció előrehaladásával párhuzamosan a tagországok szociálpolitikája egyre hasonlóbbá vált egymáshoz.²⁶² A fejlődés elsődleges irányává az esélyegyenlőség vált. A szociálpolitikára ható másik folyamat, a gazdasági integráció egyenlőtlenségei miatti elégedetlenség volt. Továbbá nem szabad figyelmen kívül hagyni a Közösséget ért munkaerő-piaci hatást, a tagállamokba érkező munkavállalók milliós tömegét, akik miatt állandósultak a szociális problémák.

A szociálpolitika területén az első koncepcionális változást az 1972-es Párizsi Csúcstalálkozó jelentette, melynek zárónyilatkozatában kijelentették, hogy ugyanakkora jelentőséget tulajdonítanak a szociálpolitikának, mint a gazdasági és pénzügyi unió elérésének.²⁶³ A Párizsi Zárónyilatkozatot követően az első Szociális Akcióprogram keretében 1973-77 között sor került a szociális kérdésekkel foglalkozó első irányelvek megalkotására.²⁶⁴

A ’80-as évek végén történt az első kísérlet egy közösségi szociális alkotmány megalkotására. A Munkavállalók Alapvető Szociális Jogairól szóló Közösségi Charta megalkotásának célja az volt, hogy az EK szintjén is létrejöjjön a szociális védelem jogi katalógusa. Politikai jelentősége, hogy igazolja, hogy az európai integráció célja nem pusztán gazdasági együttműködés, hanem olyan politikai együttműködés is, amelynek az emberi jogok is részei.²⁶⁵ Halványan megjelent egy lehetséges nemzetek fölötti közös szociálpolitika körvonala.²⁶⁶ Már az előkészítés

262 FALUSNÉ [2004.] i.m. 22. oldal

263 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 47. oldal

264 Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában is ekkor jelentek meg az első szociális tárgyú ítéletek (Pl.

Defrenne-ügy)

265 GYULAVÁRI [2005.], i.m. 127. oldal

266 FALUSNÉ [2004.], i.m. 22. oldal

során is nyilvánvaló volt, hogy a Közösségi Chartát az Európai Szociális Charta konkurenciájának szánták, de annak szerepét a szabályozás elégtelensége miatt nem lesz képes átvenni. Már az előkészítés során is hangsúlyozták a közösségi szintű megoldás fontosságát, de – ennek ellenére – a jogok garantálásával összefüggésben a tagállamok szerepének fontosságát emelték ki, vagyis a szociálpolitikában nem sikerült átlépni a szubszidiaritás elvét.²⁶⁷ A Charta előkészítésekor vita tárgyát képezte, hogy az EK szociális joga milyen szinten kerüljön meghatározásra. Mind az elmaradottabb, mind az élvonalba tartozó mezőny féltette a saját pozícióját, így tulajdonképpen a tagállamok ellátórendszere közötti nagy különbségek²⁶⁸ eredményezték a Charta elfogadásának ellentmondásosságát. A Közösségi Charta rendelkezéseit végül 1989-ben Nagy-Britannia kivételével²⁶⁹ a tagállamok elfogadták. Ez az elutasítás azonban megakadályozta az eredeti szándékot, hogy egy valamennyi tagállamra kötelező dokumentumot alkosson az Európai Közösség. A Munkavállalók Alapvető Szociális Jogairól szóló Közösségi Charta tehát kísérlet szintjén megragadt az Egyesült Királyság elutasítása miatt.²⁷⁰

Az 1980-as évek stagnálását követően az 1990-es éveket a szociális jogalkotás fénykorának tekinthetjük: ekkor született ugyanis a szociális joganyag döntő hányada.²⁷¹ A maastrichti szerződés hatályba lépéséig az alapító szerződések nem tettek említést az alapvető jogokról, ebben a kérdésben az Európai Bíróság gyakorlata volt a meghatározó. Ez annak ellenére volt így, hogy az Európai Bíróság 1969 óta ismeri el, hogy az alapvető jogok védelme az Európai Közösség általános jogelvei közé tartozik.²⁷² Az alapvető jogok léte és mibenléte az Európai Bíróság gyakorlatából ismerhető meg, azonban az alkotmánybíróságok által alkalmazott szükségesség és arányosság vizsgálatát az Európai Bíróság nem végzi el. A szükségesség tekintetében ugyanis az Európai Bíróság nem vizsgálja, hogy vajon

267 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 42.oldal

268 EGYED Mária – GYULAVÁRI Tamás: Szociális biztonság az Európai Unióban, Esély, 9. évfolyam 4/1998. szám, 67. oldal

269 Margaret Thatcher a Chartát rémálomnak, a”hátsó ajtón belopakodó marxizmusnak” titulálta. In:

GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 45.oldal hivatkozik NIELSEN, Ruth – SZYSZCZAK, Erika: The social dimension of the European Community, Handelshojskolen Folag, 2. edition 1993., 28 oldal

270 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 48. oldal

271 Különösen jelentős volt a jogalkotás a nők és férfiak közötti esélyegyenlőség területén.

272 C-29/69. Stauder versus Stadt Ulm (1969.) ECR 419, 425.

van-e hasonlóan hatékony, de kevésbé jogkorlátozó lehetőség a közérdekű cél elérésére, az arányosság vizsgálatánál pedig általában hiányzik az érintett személyek konkrét helyzetének vizsgálata.²⁷³ Az alapvető jogok, mint általános jogelvek megismerésének forrásai egyrészt a tagállamok közös hagyományai, másrészt azok az emberi jogi tárgyú egyezmények, melyeknek az Európai Unió tagállamai is részesei.²⁷⁴

A maastrichti uniós szerződés 6. cikk II. bekezdése viszont már előírja az alapvető jogok tiszteletben tartását. Az 1992. február 7-én aláírt Maastrichti Szerződéshez fűzött egyik jegyzőkönyv a szociálpolitikáról szól. Ehhez kapcsolódóan az Európai Unió 11 tagállama (Nagy-Britannia kivételével) megállapodást kötött, mely megállapodásban felsorolja a szociálpolitika azon területeit, amelyek tekintetében az Európai Unió és a tagállamok lépéseket tesznek. A megállapodás jelentősége, hogy az Európai Uniót, melynek elsődleges színterei a gazdasági kapcsolatok voltak, szociálpolitikai intézkedések megtételére ösztönözte és újradefiniálta a közösségi szinten elérendő célokat²⁷⁵.

Nem sokkal a szociálpolitikai jegyzőkönyv elfogadását követően az Európa Parlament határozatot fogadott el az emberi jogoknak az európai közösségeken belüli érvényesüléséről, kiemelve, hogy a szociális jogoknak ugyanolyan védelmi rendszert kell biztosítani, mint a polgári és politikai jogoknak. Egyidejűleg felhívta a tagállamok figyelmét az Európai Szociális Chartához és a Nemzetközi Munkaügyi Szerveztek egyezményeihez való csatlakozásra. Mára az Európai Unió összes tagállama ratifikálta az Európai Szociális Chartát.

Az 1990-es évek végén kialakult foglalkoztatási válság eredményeként az Európai Unió szociálpolitikája a foglalkoztatáspolitika felé fordult, azonban sok tagállam ellenezte, hogy közösségi források kerüljenek felhasználására a tagállami foglalkoztatási szintek növelése érdekében. A tagállamok az ezredfordulón,

273 SONNEVEND [2003.], i.m. 28. oldal

274 SONNEVEND [2003.], i.m. 27. oldal

275 CZÚCZ [2003.], i.m. 305. oldal

átlagosan anyagi eszközeik 27%-át szociális célokra fordítják²⁷⁶, ezért tartottak attól, hogy a támogatás közösségi szintre emelése tovább növeli az ezirányú kiadásokat. Az Amszterdami Csúcstalálkozón már jelentős kérdésként merült fel a

„magas szintű foglalkoztatás” és a „szociális védelem magas fokának biztosítása”.

Az Amszterdami Szerződés pedig a korábbi esetjogot és a már létező gyakorlatot az elsődleges joganyag részévé tette.²⁷⁷ Az Európai Unió azáltal, hogy az Amszterdami Szerződés szociális fejezete – egyes szerzők szerint némiképpen eufenisztikusan²⁷⁸ – hivatkozik az Európa Tanács által megszövegezett Chartára, azt a „szociális normák forrásának” tekinti, beemelte az Európai Szociális Chartát az Európai Unió jogi keretei közé.

Miért nem gond, hogy az Európai Unió szociálpolitikájának főbb elveit nem saját hatáskörében, hanem egy, az Uniótól független szervezet, az Európa Tanács nemzetközi egyezményében foglaltakra alapozva határozta meg? Egyrészt azért, mert azok a nemzetközi egyezmények, amelyekhez a Közösség intézményei a Közösség nevében csatlakoznak, a közösségi jog forrásává válnak. Másrészt a szubszidiaritás elvének uniós elfogadásával véglegesen megerősítést nyert az az álláspont, hogy a szociális és foglalkoztatási ügyek terén az uniformitás nem lehetséges, de nem is kívánatos. Ezen a területen a közösségi jogalkotás szerepe a legtöbb vonatkozásban korlátozott, a tagállamok szuverenitása széleskörű. Tehát a szociális jog területén a kezdeményezés és végrehajtás elsődlegesen a tagállamok felelőssége, az Európai Unió közösségének a hatásköre e tekintetben korlátozott. A Közösség a hatáskörébe tartozó ügyekben is csak akkor járhat el, ha a kitűzött célok közösségi intézkedéssel hatékonyabban elérhetőek, mint a tagállamok szintjén.²⁷⁹Az előzőekben említettek tehát olyan mértékben leszűkítették az Unió mozgásterét, ami önálló okmány megfogalmazása esetén is megakadályozná, hogy egy aktív, közösségi foglalkoztatási és szociális politika jöjjön létre.²⁸⁰ Ezt igazolja, hogy

276 Ugyanez USA-ban: 15% Japánban 12% In.: FALUSNÉ [2004.], i.m. 21. oldal

277 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 50. oldal

278 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m.200. oldal

279 BARABÁS Zoltán: Európa lelkiismerete a Szociális Charta (in: Önkorkép, 9. évfolyam 9. szám) www.onkorkép.hu 1pp.

280 BARABÁS Zoltán: Európa lelkiismerete a Szociális Charta (in: Önkorkép, 9. évfolyam 9. szám) www.onkorkép.hu 2 pp.

ugyan az Európai Unió megalkotta a korábban ismertetett Közösségi Chartát azonban az csak politikai deklaráció maradt.²⁸¹ A törekvések pedig tulajdonképpen az Európai Szociális Charta modernizálása során, abba beépítésre kerültek. A csatlakozó kelet-európai országok körében további specialitás, hogy ezekben az országokban a szociális jogharmonizáció többnyire egyszerre zajlott a szociális ellátórendszer modernizációjával.

Napjaink vívmányaként említhető az Európai Szociális Modell, amely a tagállamok közös szociális érdekeire és vívmányaira, így a szolidaritásra, az igazságosságra, az egyenlőségre, az életminőségre igyekszik építeni. Az Európai Szociális Modell összekapcsolja a magas szintű szociális feltételeket a magas termelékenységgel, valamint a termékek és szolgáltatások magas színvonalával. Ehhez pedig a tagállamok elengedhetetlennek tartják a közösségi jogalkotás megerősítését, a nemzeti jogalkotás rovására. Ehhez megoldásként a nyitott koordináció eszközét alkották meg, amely nem sérti a kormányok érzékenységét és szuverenitását, ugyanakkor lehetővé teszi a megoldások közös keresését, a konvergenciára irányuló közösségi politika érvényesítését.²⁸² Az Európai Szociális Modell viszont jelenleg még csak a tagállamok szociális rendszereit, értékeit és szociális jogát fedi le, nem pedig a következetes közösségi jogalkotás eredménye.²⁸³ A tagállami szociális védelmi rendszer korszerűsítésére az Európai Szociális Modellel újabb kísérlet indult. A paradigmaváltást az elnevezés megváltoztatásával is kifejezésre kívánták juttatni: a korábbi „szociális dimenziót” felváltotta az Európai Szociális Modell fogalma.²⁸⁴

A történeti áttekintés alapján is látható, hogy az EU-ban a szociálpolitikai rendszerek közelítését a közösség a gazdasági integrálódás folyamatának előre haladásával egyre fontosabbnak találta és találja.^{285 286}A szociálpolitikai rendszerek

281 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 266.oldal

282 GYULAVÁRI Tamás – KRÉMER Balázs: Európai szociális modell? Esély, 15. évfolyam 3/2004. szám, 3. oldal (továbbiakban: GYULAVÁRI – KRÉMER [2004.])

283 GYULAVÁRI [2003.], i.m. 55. oldal

284 GYULAVÁRI – KRÉMER [2004.], i.m. 4. oldal

285 FALUSNÉ [2004.], i.m. 21. oldal

közelítése viszont hosszabb és nem problémáktól mentes folyamat. Ezt többek között olyan tényezők fékezik, mint az országok között fennálló gazdasági fejlettségekben jelentkező jelentős különbségek.

Az Európai Unió 2000. december 7-én, Nizzában elfogadott Alapjogi Chartájában mindenki jogaként került rögzítésre a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog. A Charta szövegének előkészítése során, de elfogadása után is vita tárgya volt, hogy az abba belefoglalt szolidaritási jogok egyénileg érvényesíthető jogok-e, vagy csupán az egyes közösségi politikák kialakítása során figyelembe veendő alapelvek.²⁸⁷ A Charta részletesen rendelkezik a szociális biztonsági feltételekről.

Összességében a Charta kapcsán megemlíthető, hogy nincs az emberi és közösségi életnek olyan szférája, amely az Unió közvetlen vagy közvetett szerepkörén kívül esne.²⁸⁸ A Charta kidolgozói igyekeztek hasznosítani az emberi jogok nemzetközi védelmének szerződési és esetjogi eredményeit.²⁸⁹ A Európai Unió Bizottsága a Chartához kapcsolódóan létrehozott egy független szakértői testületet (European network of experts on fundamental rights), hogy tájékoztassa az Európai Parlamentet az Alapjogi Chartában foglalt jogok tagállami érvényesüléséről. A tagállamoknak évente nemzeti beszámolót kell készítenie. A Charta nyelve rendkívül differenciált, a polgári, politikai jogok kapcsán egyértelmű normatív parancsot tartalmaz, míg a gazdasági és szociális jogok esetében elismerésre és tiszteletben tartásra kötelez.²⁹⁰ Összességében megállapítható, hogy a gazdasági és szociális jogok tekintetében a védett jogok tartalma szerényebb az Európai Szociális Chartában rögzítettekhez képest. A szociális biztonsághoz való jog kapcsán a tagállami hatáskör fenntartása mellett, annyi előrelépés történt, hogy lehetővé teszi a közösségi szint esetleges későbbi koordinációt meghaladó szintre helyezését.²⁹¹

286 A fejlettebb országokban jól kiépített, azonban költséges ellátó rendszerek működnek, míg a szegényebb országokban az alacsonyabb szociális terhek versenyelőnyt jelentenek.

287 KARDOS Gábor: A szociális jogok az EU-ban, különös tekintettel a magyar csatlakozásra, Esély, 15.

évfolyam 2/2004. szám, 85. oldal (továbbiakban: KARDOS Gábor [2004.])

288 ÁDÁM Antal: A magyar alkotmányos jogállam újszerű feladatairól és működéséről, Jogtudományi közlöny, 2007. április, LXII. évfolyam, 168-169. oldal

289 KARDOS Gábor [2004.], i.m. 91. oldal

290 KARDOS Gábor [2004.], i.m. 92. oldal

291 KARDOS Gábor [2004.], i.m. 97. oldal

A 2002. december 1. és 2003. december 1. közötti időszakról készült magyar beszámoló²⁹² alapján az Alapjogi Charta 25. cikkéhez fűzött jelentést emelem ki, amely a nemzeti jogalkotás keretében az idősek jogai címen a nyugdíjasok helyzetének és életminőségének javításáról szóló 78/2003. (VI. 24.) OGY határozatot tartotta említésre méltónak. Álláspontom szerint ez a kötelezettségvállalás komolyságát is jól mutatja. Az OGY határozat célkitűzést tartalmaz arra vonatkozóan, hogy az állam biztosítsa a fenntartható és az elvárható ellátási színvonalat a kötelező nyugdíjrendszer keretében. Az Országgyűlés alapvető célként határozta meg a megfelelő anyagi források és a tisztes életszínvonal biztosítását. Nyilvánvaló, hogy a jelentésben el kell számolni a tagállam által tett intézkedésekkel, azonban előrelépést a magyar kötelezettségvállalások nem jelentenek. Az Európai Unió Alapjogi Chartája a szociális jogok tekintetében tehát, mint már említettem, csak egy újabb deklarációt jelent, a nemzetközi egyezményekhez képest előrelépésnek nem tekinthető.

Az Alapjogi Charta kapcsán kiemelésre érdemes még az Európai Konvent javaslata, mely szerint azok a chartában garantált jogok, amelyek a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból következnek, ezen hagyományokkal összhangban értelmezendők. Ez a javaslat áttörést jelenthet a tekintetben, hogy a tagállami alkotmánybírósági gyakorlat az Európai Bíróság gyakorlatának részévé válhat.

Megfontolandó azonban az ellenzők érvelése is, mely szerint ezáltal az Uniós joggyakorlat szempontjából is fontos jogbiztonság követelménye kerülhet veszélybe.²⁹³ Az Alapjogi Charta tartalmából is látszik, hogy az elfogadása egy szigorú kompromisszum eredménye. Azonban a Charta révén realitássá vált, hogy a szociális jogok nemzeti védelmének erősítéseként az alapvető jogok védelmének Európai Uniós szintjére is történhet hivatkozás. ²⁹⁴

292 A magyar nyelvű összefoglaló a jelentésről: Az alapjogok helyzete Magyarországon 2003-ban, Fundamentum, 2004. 1. szám, 177-204. oldal

293 SONNNEVEND Pál [2003.], i.m. 29. oldal

294 KARDOS Gábor [2004.], i.m. 103. oldal

Az Európai Bizottság 2000. februárjában terjesztette be az Európai Parlamentnek az öt éves programját, amelyben a teljes foglalkoztatásra, gazdasági dinamizmusra és az erőteljesebb szociális kohézióra helyezik a hangsúlyt. A Szociálpolitikai Menetrend nem tartalmában, hanem elsősorban kontextusában és komplexitásában hoz új vonásokat a közösségi gyakorlatba.²⁹⁵ A Szociálpolitikai Menetrendben rögzítettek szerint súlyos gond az Európai Unió tagállamai körében is, az elöregedő népesség, így ki kell dolgozni a fenntartható nyugdíjrendszereket és az eltartottakról való gondoskodás rendszereit. Ezzel együtt szükséges feladat a munkaerő piacra történő bejutás megkönnyítése, a hátrányos megkülönböztetés megakadályozásával, illetőleg olyan védelmi rendszerek kiigazításával, amelyek elősegítik a foglalkoztatást, illetőleg erősítik a munka és a családi élet közötti kapcsolatot.

Annál is inkább fontos ez, mert általánosan elmondhatjuk, hogy a foglalkoztatás tekinthető a legjobb védelemnek a szociális kirekesztés ellen. Fontos célkitűzés, hogy az Unió területén legálisan tartózkodó, harmadik országok állampolgárai, sikeresen integrálódhassanak. Ennek érdekében valamennyi közösségi eszközt fel kell használni, és valamennyi intézménynek együtt kell működni. A Szociálpolitikai Menetrend előtérbe helyezi a szubszidiaritás elvét, valamint tagállamok eltérő hagyományait és pillanatnyi helyzetét. ²⁹⁶

A fenti alapelvek figyelembevételével, a Foglalkoztatási és Szociálpolitikai Tanács javaslatot terjesztett elő a Európa Tanács nizzai ülésére a következő célkitűzések elfogadásáról: több és jobb munkahely; felkészülés a munkakörnyezet átalakulására és ennek hasznosítása új egyensúly megteremtésével a rugalmasság és a biztonság között; a szegénység, a kirekesztés és a diszkrimináció minden formája elleni küzdelem; a szociális integráció előkészítése érdekében, a szociális védelem korszerűsítése; a nemek közötti egyenlőség elősegítése; a szociálpolitikai szempontok erősítése a bővítésben és az Unió külkapcsolataiban.²⁹⁷

295 GYULAVÁRI Tamás: Bevezető gondolatok az Európai Szociálpolitikai Menetrendhez, az Európai Szociálpolitikai Menetrend, Esély, 12. évfolyam 5/2001. szám, 92-109. oldal

296 Európai Szociálpolitikai Menetrend fordította: Bálint Orsolya. Esély 12. évfolyam, 5/2001.szám, 97.oldal (továbbiakban: Európai Szociálpolitikai Menetrend [2001.])

297 Európai Szociálpolitikai Menetrend [2001.], i.m. 99.oldal

A célkitűzésekkel összefüggésben a különböző intézményeknek eltérő feladati vannak, így a bizottság megfelelő előterjesztéseket nyújt be és gyakorolja jogosítványait a közösségi jog végrehajtásában és az alkalmazást ellenőrizni is köteles. A Tanács végrehajtja a szociálpolitikai menetrendet, megvizsgálja a bizottság előterjesztéseit, megfogalmazza és aktualizálja a célkitűzéseket. A szociális partnerek feladata, hogy kihasználják a szerződés által biztosított lehetőségeket, és közzétegyék az elkezdett és tervezett közös akciókat. A tagállamok biztosítják a Tanács által elfogadott intézkedéseket nemzeti szinten.

A közösségi szociális jogalkotás legfőbb sajátossága, hogy a klasszikus Uniós intézményrendszertől eltérő szervezetrendszer működteti: akcióprogramok, szakmai fórumok, érdekképviseleti szervek szerepe jelentős. További specialitás még, hogy a szociális jog területének szabályozása tulajdonképpen nem önálló jogalkotásának terméke, hanem más nemzetközi szervezetek egyezményein alapul. A saját dokumentumok megalkotásuk ellenére sem tudják átvenni a terület szabályozásának vezető szerepét. Hiszen napjaink fejlődési iránya is afelé tart, hogy az Európai Szociális Charta vezető szerepét a Módosított Európai Szociális Charta veszi át.²⁹⁸

Ha végigtekintünk a szociális jogok nemzetközi jogvédelmének rendszerén, akkor arra a következtetésre juthatunk, hogy szociális jogok alatt a nemzetközi jogban – és még az Európai Unióban is – jóval tágabb kört értenek, mint ahogyan azt a jelenlegi magyar joggyakorlat és irodalom értelmezi. Elmondhatjuk, hogy az alapvető emberi, polgári és szabadságjogok, valamint az ebbe a körbe sorolható szociális jogok biztosítását a jóléti államokban olyan garanciarendszer szolgálja, amely mintegy 50 éves múltra tekint vissza.

A demográfiai felmérések eredményeként az elmúlt években az Európai Unió szociális ellátórendszereket érintő jogalkotása, stratégia alkotási folyamatai is az elöregedés pénzügyi kihívásainak kezelésére irányulnak, elsődleges irányként a nyugdíjak jövőbeli finanszírozhatóságának fenntartása, másik irányként pedig a

298 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 266.oldal

In document Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Deák Ferenc Doktori Iskola (Pldal 130-147)