Az Európa Tanács szerepe a szociális jogok biztosítása körében

szerződések szociálpolitikai fejezetét módosítva az Európai Szociális Chartába foglalt jogokat a közösségi jog részévé teszi.

A Charta által biztosított védett jogok négy nagy csoportba sorolhatók. Ezek a munkához kapcsolódó jogosultságok, a szakszervezeti jogosultságok, a szakmai képzettséggel kapcsolatos jogosultságok, valamint a munkaerő szabad áramlását garantáló jogosultságok. Ha vizsgálat alá vesszük a Chartában előforduló jogokat, akkor megállapítható, hogy ezek szoros összefüggést mutatnak az ENSZ keretében elfogadott Emberi Jogok Egyetemleges Nyilatkozatával²²⁸. Ezen túl összefüggés látszik az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogokról szóló Nemzetközi Egyezségokmányával is. A Charta 31 pontban határozza meg azokat a legalapvetőbb gazdasági és szociális jogokat, amelyek biztosítása állami kötelezettség,, azonban ezekre részletesen nem térek ki, hiszen a Charta vizsgálata önálló disszertáció tárgyát is képezheti.

A Magyar Köztársaság Kormánya 1991-ben aláírta az Európai Szociális Chartát és annak 1991. évi módosító jegyzőkönyvét²²⁹. A nemzetközi jog szabályai értelmében már az aláírás pillanatától kezdve az állam köteles volt tartózkodni minden olyan intézkedéstől, amely a szerződés célját meghiúsítaná. Szükségesnek tartom kiemelni azt is, hogy a Charta betartásának garanciája a magyar jogban is a szociális biztonsághoz való jog alkotmányos védelmének elve és az erre vonatkozó magyar alkotmánybírósági gyakorlat.

Magyarország 1999. június 1. napján ratifikálta a Chartát azzal, hogy a rendelkezések közül a munkához való jog, az igazságos munkafeltételhez való jog, a biztonságos és egészséges munkához való jog, szervezet alakítási jog, a kollektív alkuhoz való jog, a dolgozó nő védelméhez való jog, a pályaválasztáshoz szükséges

228 QUESADA – SZILÁGYI [1996.], i.m. 72. oldal

229 Az Európai Szociális Charta megerősítéséről szóló 48/1999. (VI. 3.) OGY határozat alapján 1999-ben került sor a Charta megerősítésére, kihirdetése az 1999. évi C. törvénnyel történt meg (a megerősítéséről szóló okiratot 1999. július 8-án helyeztük letétbe az Európa Tanács főtitkáránál). Az 1998. évi Kiegészítő Jegyzőkönyvet és az 1995. évi Kiegészítő Jegyzőkönyvet, valamint az 1996-ban elfogadott Módosított Európai Szociális Chartát Magyarország nem írta alá.

tájékozódás, az egészségvédelméhez való jog, a szociális és egészügyi segítségre való jog, a szociális jóléti szolgáltatásokból való részesülés joga, a család joga a szociális jogi és gazdasági védelemre, az anyák és gyermekek joga szociális és gazdasági védelemre cikkeket ismerte el magára nézve kötelezően. Ez megfelel az optimális minimum elvének, amelyet a Kormány, mint főszabályt fogalmazott meg, melynek hátterében az Európa Tanács informális javaslatai valamint más országok negatív tapasztalatai húzódtak meg.²³⁰

A Kormány megfontolásai mögött az is meghúzódhatott, hogy az optimális-minimum ratifikációját követően – azok teljesítése után – lehetőség van a további cikkek beillesztésére a magyar jogrendbe (a rugalmas vagy fokozatos bevezetés elve alapján). A módosított Charta ratifikálásáig azonban hosszabb idő fog eltelni, hiszen előbb ennek gazdasági feltételeit kell megteremteni. Annál is inkább érthető a magyar gyakorlat, mert a Charta az ahhoz csatlakozó államok vonatkozásában szigorú ellenőrzést vezet be, amely több rétű feladatot ró a csatlakozó államra is. Az ellenőrzés egyik formája, hogy a csatlakozó országok kétévente nemzeti jelentést állítanak össze. A jelentést a Szociális Jogok Európai Bizottsága kapja, ahol is vizsgálat alá vetik azt, hogy a nemzeti jog és a jogalkalmazás mennyiben igazodik az adott ország által ratifikált utasításhoz. A vizsgálat eredményét a Kormánybizottsághoz küldi, de a Parlamenti Közgyűlés is tárgyalja a szociális kérdéseket. A Kormánybizottság elemzi az érintett tagállam helyzetét, összeveti a szociális és gazdasági megfontolások alapján levont következtetéseivel, és dönt az esetleges figyelmezetésről vagy ajánlásról. A jelentési rendszerbe tagozódik még a Miniszterek Bizottsága, amelynek feladata határozat elfogadása a felülvizsgálati időszak végén, illetve a Kormánybizottság által elfogadottak figyelembevételével ajánlások kibocsátása azon államoknak, amelyek nem felelnek meg az előírásoknak.

Az ellenőrzés másik formája a petíciós rendszer, melynek lényege, hogy a részes államok a jelentés egy példányát továbbítják, olyan nemzeti szerveiknek, amelyek a munkáltatók és munkavállalók nemzetközi szervezeteinek tagjai és a

230 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 256. oldal

kormánybizottság ülésén képviselettel rendelkeznek.²³¹ Az elkészült jelentések egy-egy példányát az Európa Tanács főtitkára továbbítja a Tanácsnál konzultatív szereppel felruházott olyan nemzetközi – nem kormányközi – szervezeteknek a amelyek speciális hatáskörrel rendelkeznek a Chartában szabályozott ügyekben.

Az elemzés során az adott országgal kapcsolatos hivatalosan és nem hivatalosan rendelkezésre álló összes releváns tényt – akár saját tapasztalatokat, sajtóhíreket is – és más nemzetközi szervezetek – ENSZ, ILO, OECD, EU – ellenőrzési mechanizmusa által előírt jelentéseket is összevetik a jelentés állításaival.²³² Ez alkalmas arra, hogy a jelentés valóságtartalmát is felülvizsgálják.

A Szociális Charta alapvető gazdasági és szociális jogok gyűjteménye, és kiemelt szociális jogvédelmi rendszer Európában. A Charta rendelkezéseit elsősorban a részes államok állampolgárai tekintetében kell alkalmazni, azonban vannak olyan rendelkezések, ahol a Charta mindenkire vagy minden munkavállalóra vonatkozik.

Ebben az esetben a részes állam területén munkát végzők összességére kell a rendelkezést alkalmazni. Fontos rendelkezése a Szociális Chartának, miszerint minden szerződő félnek törekednie kell arra, hogy az összes rendelkezésre álló eszközzel teljesítse a Chartában foglaltakat.

A Charta rendelkezéseinek egyenkénti elemzése, mint korábban jeleztem, nem célom. Szükségesnek látom azonban, kitérni a társadalombiztosításhoz való jogról rendelkező 12. cikkre, azt is előrebocsátva, hogy hazánk ezt a cikkelyt nem ratifikálta. A rendelkezés szerint a részes államok létrehozzák, és kielégítő szinten fenntartják a társadalombiztosítás rendszerét, törekszenek a társadalombiztosítási ellátás szintjének folyamatos emelésére, illetőleg a szükséges két vagy többoldalú megállapodások révén lépéseket tesznek, abba az irányba, hogy a társadalombiztosításhoz fűződő jogok tekintetében, saját állampolgáraikkal megegyező bánásmódot biztosítsanak a többi szerződő fél állampolgárai számára

231 QUESADA – SZILÁGYI [1996.], i.m. 75. oldal

232 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m.203.oldal

vagy összeszámítási lehetőséget biztosítanak a tagállamokon belüli munkavállalóknak. A kielégítő szint kapcsán pedig az ILO 102. számú egyezményére történik visszautalás, amely ennek a minimális normáit meghatározza. A 12. cikkel összefüggésben számos kritikai észrevétel fogalmazódott meg, többnyire amiatt, hogy ilyen kötelezettséget egyetlen ország sem vállalhat.²³³ A már vállalt kötelezettség esetében ugyanis visszalépésre már nincs lehetőség. A folyamatos emelés szempontjából felső korlát meghatározására is sor kerül, mely már a Szociális Biztonság Európai Kódexében rögzített szintben kerül megjelölésre.²³⁴ A Kódex már az Európa Tanács dokumentuma, melyet a későbbiekben részletesebben is bemutatok. Szempontunkból itt most annak van jelentősége, hogy az Európa Tanács áttér saját alkotású egyezmény betartásának követelményére az ILO 102. számú egyezményéhez képest.

Az Európai Szociális Charta elfogadása (1961) óta jelentős módosításon ment keresztül, illetőleg bővült, mert további négy nemzetközi egyezmény kapcsolható hozzá. A Szociális Chartához a Miniszteri Bizottság 1988-ban Kiegészítő Jegyzőkönyvet fogadott el, újabb elvekkel kiegészítve a Chartát. 1991-ben Módosító Jegyzőkönyv megalkotására került sor²³⁵ a Charta hatékonyágának emelése érdekében, illetőleg az ellenőrzési mechanizmus javításához. A Charta csomag következő elemeként újabb Kiegészítő Jegyzőkönyv került elfogadásra a

„kollektív panaszok” ellenőrzésére. A módosítások és kiegészítések kapcsán a Charta ellenőrzési mechanizmusa az ILO 102. számú egyezményének betartásához kapcsolódó ellenőrzési mechanizmushoz hasonlóvá vált.

233 Például Bois, melyre felhívja a figyelmet CZÚCZ Ottó: Szociális jog I., Unió Kiadó, Budapest, 2003., 274. oldal

234 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 245.oldal

235 A Módosított Jegyzőkönyv még nem lépett hatályba, azonban a Chartában részes államok a gyakorlatban alkalmazzák a jegyzőkönyv előírásait, és alávetik magukat az abban foglalt ellenőrzési mechanizmusnak. A Módosító Jegyzőkönyv akkor lép hatályba, amikor a jegyzőkönyvet minden olyan állam aláírja és megerősíti, illetőleg a jegyzőkönyvet a megerősítés jogának fenntartása nélkül aláírja, amelyik 1991. október 21-én, a jegyzőkönyv aláírásra való megnyitásakor a Charta aláírója volt. Ennek megfelelően a hatályba lépéshez szükséges még az Egyesült Királyság, Dánia, Luxemburg, Magyarország, Németország és Törökország megerősítése. Az Európai Szociális Charta Kormánybizottsága többször sürgette az érintett államokat, így Magyarországot is a Jegyzőkönyv megerősítésére, annak mielőbbi hatályba léptetése érdekében. A Módosító Jegyzőkönyv a Chartában meghatározott ellenőrzési mechanizmust fejlesztette tovább, előírásait a Chartában részes államok a gyakorlatban alkalmazzák, így a Magyar Köztársaság is.

Jelenleg is komoly kihívásokat jelent a szociális jog kérdéseinek kezelése, illetőleg a Szociális Charta továbbfejlesztése. Az Európa Tanácson belül ezért megszületett az Új Revideált Európai Szociális Charta. A modernizáláson 1992 és 1994 között a CHARTE-REL Bizottság dolgozott, amely az eredeti Chartát ratifikáló országok szakértőiből jött létre, a Charta átdolgozásakor az érintett országok jogalkalmazói tapasztalatait használták fel.²³⁶ A szöveget 1996-ban nyitották meg aláírásra és ratifikációra, módosított Európai Szociális Charta néven. Az Európai Szociális Charta és a módosított Charta viszonyára jellemző, hogy a két okmány egyszerre is hatályos, tehát amely tagállam ratifikálja a módosított dokumentumot, továbbra is részese marad a réginek is. Ez természetesen azt a feladatot rótta a szöveg alkotóira, hogy kerüljék azt, hogy a két egyezmény által egyszerre legyenek jogilag kötöttek a részes államok. Tehát a módosított Charta nem helyezi hatályon kívül a Szociális Chartát, ám a módosított Charta rendelkezéseit elfogadó államokra nem vonatkoznak az eredeti dokumentumban foglalt megfelelő szabályok a továbbiakban, ilyen módon sikerült differenciálttá tenni az egyes államok kötelezettség vállalásait.²³⁷ Ezzel tulajdonképpen az országok között a szociális jogok védelme szempontjából szintek kialakítására kerül sor: elkülönülnek egymástól fejlettebb és kevésbé fejlett országok egy azonos közösségen belül. Ez a folyamat pedig már az egységes jogvédelem igénye ellen hat.

Az Európai Szociális Chartához hasonló tárgykörben alkotta meg az Európa Tanács 1964-ben a Szociális Biztonság Európai Kódexét vagy más néven a Társadalombiztosítás Európai Kódexét és ennek protokollját. A két egyezmény kifejezetten a szociális védelem színvonalának emelésére törekszik, vagyis egy eddiginél magasabb standard elérését kívánják előmozdítani.²³⁸ A Kódex érdekessége, hogy az ILO 102. számú egyezménye rendszerét és tartalmát veszi át, néhány pontom megemelve annak követelményrendszerét²³⁹ és átfogalmazva az egyes elvárásokat. Szigorúbb feltétel még a derogáció, vagy más néven a fokozatos

236 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 261.oldal

237 GYULAVÁRI - KÖNCZEI [1999.], i.m. 262. oldal

238 CZÚCZ [2003.], i.m. 278. oldal

239 A ratifikálásra szoruló követelmények számát emeli meg az Egyezmény szerint háromhoz képest a Kódex hatra, a protokoll nyolcra. In: CZÚCZ [2003.], i.m. 281. oldal

elfogadás hiánya. A magasabb előírásokat pedig már a Protokoll fogalmazza meg, feltételként állítva a Kódex elfogadását. Az elfogadását követően a Kódex is felülvizsgálatra került 1990-ben, melynek legfontosabb eleme a standardok szintjének emelése volt, mellyel párhuzamosan viszont a korábbitól rugalmasabb alkalmazást is lehetővé tette.²⁴⁰ Magyarország – az ILO 102. számú egyezményétől indult következetességgel – nem ratifikálta sem az eredeti, sem a módosított Kódexet.

Az Európa Tanács számos más ajánlást és határozatot is elfogadott a szociális biztonság területén, melyek közül a 32. számú határozatot emelném ki, amely a nyugdíjkorhatár feletti nyugdíjazás kérdésével foglalkozik, megemlítve az általam is a későbbiekben részletezett rugalmas nyugdíjazás alternatíváját.

Összességében tehát az Európa Tanács dokumentumainak a szerepe, azok tartalma és végrehajtása révén is kiemelkedik a nemzetközi egyezmények közül. Az idilli képet, amit az Európa Tanács működése jelent, mégis beárnyékolja egy jogi probléma. Az Európai Szociális Charta végrehatásának ellenőrzésekor vetődött fel, hogy mire irányult az egyezményt aláíró országok szándéka, vajon jogilag kötelező egyéni jog megadását biztosítani kívánták-e? A Független Szakértői Bizottság ugyanis több ország vizsgálatakor tett erre irányuló megállapításokat. Elmarasztalta többek között Görögországot, megrótta Izlandot, az Egyesült Királyságot és Olaszországot azért, mert nem úgy biztosítja a vállalt jogok végrehajtását, hogy az a bíróság előtt kikényszeríthető jog legyen.²⁴¹ Annak ellenére azonban, hogy a Független Szakértői Bizottság ilyen megállapításokat tett, ez még nem jelenti azt, hogy az Európai Szociális Charta közvetlenül egy belső bíróság által kikényszeríthető lenne, ehhez a perlési lehetőséget a belső jogalkotásnak biztosítania kell.²⁴²

240 CZÚCZ [2003.], i.m. 282-285. oldal

241 Conclusion I. 64. oldal, Conclusion XII-I. 192. oldal Olaszország, 188. oldal Görögország, 189. oldal Izland, 190-192. oldal Egyesült Királyság.

242 KARDOS [2000.], i.m. 9. oldal