A kiadások teljesítésére vonatkozó államháztartási szabályrendszert alapvetően két részre oszthatjuk: a valamennyi kiadásra vonatkozó általános szabályokra, valamint egy-egy konkrét kiadástípusra vonatkozó speciális szabályokra. A fejezetben egyrészt áttekintjük a valamennyi kiadásra vonatkozó általános előírásokat – ilyenek a fizetési kötelezettségek vállalásának, valamint a tényleges kifizetések teljesíthetőségének feltételei –, továbbá is-mertetjük az egyes kiadástípusokra vonatkozó konkrét kötöttségeket, korlátokat is.
A vállalható kötelezettségek típusára, tartalmára, mértékére az Áht. és az Ávr. szám-talan szabályt állapít meg. E rendelkezések
– tartalmazhatnak tiltást, korlátozást (például bizonyos kötelezettségek felső mérté-kére), vagy előírást arra, hogy a kötelezettségeket milyen tartalommal lehet csak megkötni,
– vonatkozhatnak bizonyos típusú szervezetek bizonyos típusú ügyleteire (például költségvetési szervek támogatásai, önkormányzatok kölcsönügyletei), de rögzít-hetnek általános szabályokat is bizonyos tágabb esetkörökre (például az államház-tartásban valamennyi szerződésre).
A következőkben sorra vesszük azokat a fontosabb előíró, korlátozó, tiltó szabályokat, ame-lyeket az államháztartási gazdálkodásban érvényesíteni kell.
1. Általános tiltó szabályt tartalmaz az Áht. és az Ávr. a többéves kötelezettségválla-lásokra az államháztartás központi alrendszerében. Ilyen elköteleződést ugyanis nem lehet vállalni a jogszabály értelmében a következő esetekben:
– A költségvetési támogatásokat lebonyolító szerveknek az általuk kezelt (lebonyolí-tott) forrásokra (ilyen esetben a forrásgazda tárca tud vállalni többéves elkötelező-dést).
– A felülről nyitott előirányzatok terhére nyújtott költségvetési támogatások nyújtá-sára, kivéve az európai uniós forrásokat, valamint az Ávr. által tételesen felsorolt néhány költségvetési törvényi előirányzatot.
– A működést finanszírozó költségvetési támogatások biztosítására.
– Amennyiben nem bizonyítható a többéves kötelezettség indokoltsága, a támogatott tevékenység több évre átnyúló jellege.
– A rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalékból átcsoportosított ösz-szeg terhére.
2. Az Ávr. általánosságban– azaz az államháztartásba tartozó valamennyi szervezet szá-mára – előírja, hogy a megkötött visszterhes szerződéseknek – ideértve az adott meg-bízásokat, megrendeléseket vagy más hasonló visszterhes magánjogi kötelem írásba foglalását tartalmazó okiratokat is – milyen kötelező tartalmi kellékekkel kell
rendelkez-niük. Ilyen – természetesen a szerződés általános adatain, feltételein, a Ptk. által előírt kö-telező elemein5 felüli – kötelező elem:
– A szakmai, műszaki teljesítés mennyiségi és minőségi jellemzőinek meghatározása, határideje.
– A kifizetendő összeg vagy a számlázás alapjául szolgáló egységár, a pénzügyi tel-jesítés devizaneme, módja és feltételei.
– A kifizetés határideje, több év előirányzatai terhére vállalt kötelezettség esetén évenkénti ütemezésben.
– A pénzügyi ellenjegyzés ténye és a pénzügyi ellenjegyző keltezéssel ellátott aláírása (ez, mint hamarosan látni fogjuk, minden szerződés, sőt minden kötelezettségvál-lalás dokumentumán szerepeltetendő kötelező tartalmi elem).
– A szerződő partner képviselőjének nyilatkozata arra vonatkozóan, hogy átlátható szervezetnek minősül, ha a szerződést jogi személlyel vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettel kötik.
A felsorolás utolsó francia bekezdésével kapcsolatban az Ávr. arról is rendelkezik, hogy a szerződő partner a nyilatkozatában foglaltak változása esetén haladéktalanul köteles a vál-tozásról a kötelezettségvállalót tájékoztatni. A valótlan tartalmú nyilatkozat alapján kötött visszterhes szerződést fel kell mondani, vagy attól a Ptk. szerint el kell állni.
Természetesen a fent felsorolt feltételek csak abban az esetben értelmezhetők, ha a kö-telezettségvállalás írásban történik, azaz a kötelezettségvállaló nem él azzal a lehetőséggel, hogy a kétszázezer forint alatti szerződések esetében elegendő a szóbeli megállapodás.
3. Ugyancsak az Ávr. általános előírásokat tartalmaz a „Munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban nem saját alkalmazottnak fizetett juttatások” és a „Szakmai tevékenységet segítő szolgáltatások” rovatokon megtervezett költségvetési kiadási előirányzatok terhére megkötött szerződések további feltételeire nézve. Ezeken a rovatokon tipikusan a megbízási, illetve vállalkozási szerződés alapján valamilyen szakmai, szellemi tevékenységet végző magánszemélyek, illetve számlás egyéni vállalkozók, vállalkozások díját számolják el. Ilyen szerződésre (kötelezettségvállalásra) az Ávr. alapján abban az esetben kerülhet sor, ha azt jogszabály nem zárja ki, és a szerződés megkötése a közfeladatok ellátásához feltétlenül szükséges, és – törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában – az adott fel-adat elvégzéséhez megfelelő szakértelemmel, szakképzettséggel és gyakorlattal vagy egyéb megfelelő sajátos szakmai adottságokkal, képességekkel rendelkező személyt a szerződést kötő nem alkalmaz, vagy a szerződés tárgyát képező szolgáltatás egyedi, időszakos vagy időben rendszertelenül ellátandó feladat.
4. Az Ávr. szabályozza az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervek által megkötött beruházási és felújítási célú visszterhes szerződések módosításának szabályait is. A rendelkezések fő célja a szerződésben eredetileg meghatározott ellenérték utólagos növelésének korlátozása. Arra ugyanis – ha a Kormány kifejezetten máshogy nem dönt, e szabályok alól nem ad mentesítést – csak olyan esetben kerülhet sor, ha:
5 A Ptk. általában a valamennyi lényeges feltételben történő megállapodást írja elő kötelezően szerződéskö-téskor. Az Ávr. által felsorolt tartalmi elemek egy része ilyen, így már a Ptk. előírásából – és az Áht. azon szabályából, hogy azt az államháztartásban írásba kell foglalni – is következne ezek megállapítása. Az Ávr.
inkább „biztos, ami biztos” alapon rögzíti ezeket, míg előírásainak másik része a Ptk. alapján sem lenne kö-telező.
– a szerződés ellenértékét költségvetési támogatásból biztosították, és a költségvetési támogatás felhasználását érintő jogszabály megváltozása miatt szükséges a módo-sítás,
– a Kormány egyedi döntését szükséges végrehajtani,
– a szerződéses tevékenység tartalma bővült, és a költségnövekmény ezzel arányban – a szerződéses tevékenység tartalma nem bővült, de a drágulás vagy nem éri el áll, a szerződésben szereplő eredeti összeg 15%-át, és a módosítást kezdeményező fél alá tudja támasztani a többletköltségek piaci árnak történő megfelelését, vagy eléri a 15%-át, de 30% alatt marad, és igazságügyi szakértő támasztja alá a piaci árnak történő megfelelést.
Megjegyezzük, hogy ehhez hasonló szabályokat tartalmaz a Kbt. is, ez azonban az Ávr.
alkalmazhatósága szempontjából független körülmény, hiszen
– a Kbt.-t alkalmazzák az államháztartás alrendszereibe nem tartozó szervezetek is, – az államháztartás alrendszereibe tartozó szervezetek egyes beszerzései a Kbt. alól
mentesek lehetnek.
Természetesen a Kbt. alkalmazásával megkötött szerződésekre az államháztartás alrend-szereibe tartozó szervezetek az Ávr. és a Kbt. szabályait is kötelesek alkalmazni, a kétféle szabályrendszer között csak párhuzamosság áll fenn egyes kérdésekben, ellentmondás azonban nem.
5. A személyi juttatások terhére vállalt kötelezettségek egy-egy típusára is több korlá-tozás létezik. Egyrészt az Ávr. – törvény eltérő rendelkezése hiányában – az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szervnél a „Normatív jutalmak” és a „Céljut-tatás, projektprémium” rovatok költségvetési kiadási előirányzatai terhére a költségvetési évben együttesen csak a „Törvény szerinti illetmények, munkabérek” rovat eredeti elő-irányzatának 12%-áig, önkormányzati költségvetési szervnél a költségvetési rendeletben, határozatban meghatározott összegig engedi kötelezettség vállalását. Az önkormányzati alrendszerben tehát ezt az összeget szükséges a költségvetési rendeletben, határozatban megállapítani, ellenkező esetben ilyen kötelezettségvállalásra az önkormányzatok költség-vetési szerveinél nem kerülhet sor.
Például, ha a költségvetési szerv „Törvény szerinti illetmények, munkabérek” rovatán 10 000 000 forintot hagytak jóvá az elemi költségvetésben, akkor év közben a „Normatív jutalmak”
és a „Céljuttatás, projektprémium” rovatok módosított előirányzatára vállalt fizetési kötelezett-ségek (célfeladat-kiírások, munkáltatói intézkedés jutalom fizetéséről stb.) összesen 10 000 000
× 0,12 = 1 200 000 forintig terjedhetnek, és természetesen csak ekkora összeg fizethető ki.
27. szövegdoboz Jutalomfizetés korlátja
Forrás: a szerző saját szerkesztése
Megjegyezzük, hogy e szabálytól nemcsak törvény térhet el, de maga az Ávr. is tar-talmaz kivételi szabályt, ugyanis az uniós kifizetésekben közreműködő költségvetési szer-veknél a kifizetési célok teljesítése érdekében a személyi ösztönzés eszközei ennél magasabb céljuttatást is biztosíthatnak.
Az Ávr. másik korlátja a költségvetési szerv állományába tartozó személy részére meg-bízási díj vagy más szerződés alapján történő díjazás juttatására irányuló szerződések, illetve más kötelezettségvállalások feltételeire vonatkozik. Ilyen díjazás a foglalkoztatottnak a munkaköri leírása szerint számára előírható feladatra ugyanis nem fizethető. Munkakörén kívüli feladat elvégzésére kötött szerződés alapján pedig a szerződéses díjazás kifizetésére a szerződés igazolt teljesítése után kerülhet sor. A szerződésben ki kell kötni, hogy a díj kizárólag abban az esetben illeti meg a foglalkoztatottat, ha a szerződésben rögzített tevé-kenység mellett a munkakörébe tartozó feladatainak is maradéktalanul eleget tett.