Forrás: a szerző saját szerkesztése
5.3. Az előirányzat-módosítás, átcsoportosítás részletes szabályai a központi költségvetésben
Az előirányzat-módosítás, átcsoportosítás fogalmának, általános jellemzőinek megismerését követően nézzük meg, hogy milyen sajátos szabályok érvényesülnek ezekre az intézkedé-sekre a központi költségvetés „nagy” előirányzatai, azaz a központi kezelésű előirányzatok és az alapok előirányzatai esetében!
Ismerkedjünk meg először az előirányzat-módosítás szabályaival! A költségvetési be-vételi előirányzatokról korábban már említettük, hogy fő szabályként azokat csak abban az esetben lehet növelni, ha az eredeti tervek, azaz az eredeti költségvetési bevételi előirány-zatok már teljesültek. E szabály alól kivételt képeznek a központi kezelésű előirányelőirány-zatok,
4 Ezt a megállapítást a finanszírozás szabályainak ismertetésekor még pontosítjuk.
az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetési bevételi előirányzatai, ugyanis azokat az Áht. alapján év közben kötelező – tehát nem le-hetőség, hanem a fő szabálytól eltérően éppen kötelező – módosítani, ha az adott költség-vetési bevételre vonatkozó jogszabályi előírások (tipikusan ilyenek az adót, járulékot, díjat stb. megállapító törvények vagy más rendeletek) év közben változnak. Mivel külön előírást a kötelezettre a bekezdés nem tartalmaz, ezért az előirányzat-módosításra egyébként felha-talmazott szervezetet – ez alapok esetén az államháztartásért felelős miniszter hozzájárulása után a fejezetet irányító szerv, központi kezelésű előirányzatok esetén az Országgyűlés – ter-heli a kötelezettség. Természetesen az adott költségvetési bevételre vonatkozó jogszabályi előírások szűken, az olyan évközi változásokra értelmezendők, amelyek érintik az abból származó költségvetési bevételek összegét. Ilyen lehet például az adóalapot, az adó mér-tékét, a kedvezmények körét, mértékét érintő módosulások, esetleg az eljárási határidők kö-zött a befizetési kötelezettség teljesítésének időpontjai eltérő évre történő megváltoztatása.
A fenti általános jellegű előirányzat-módosítási kötelezettségen felül számtalan más eset is előfordulhat.
Az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai esetében a költségvetési bevételi előirányzatok – és azzal párhuzamosan a költségvetési kiadási elő-irányzatok is, ha azt el kívánják költeni – az előzőekben ismertetett eseten kívül a költség-vetési bevételi előirányzatok túlteljesített összegével és az előző évi jóváhagyott költségköltség-vetési maradvánnyal megemelhetők. A megemelésre fő szabály szerint a fejezetet irányító szerv jogosult, azonban a maradvány esetén erre az elkülönített állami pénzalapok esetén az ál-lamháztartásért felelős miniszter, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai esetén az Or-szággyűlés hozzájárulásával keríthet csak sort. Amennyiben a túlteljesített bevételeket, illetve a maradványt nem kívánják felhasználni, természetesen a bevételi előirányzatok megemelése sem szükséges, hiszen a bevételi előirányzatok önmagukban túlteljesíthetők.
Nézzünk meg mindkét esetet! Tegyük fel, hogy egy elkülönített állami pénzalap összesen egy-féle kiadást teljesít, és egyegy-féle bevétellel rendelkezik, 10 000 – 10 000 millió forint összegben.
Év elején költségvetésének vázlata:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 10 000 10 000 0
Kiadások 10 000 10 000 0
Egyenleg 0 0 0
Év közben bevételeit túlteljesíti 500 millió forinttal, de csak az eredeti 10 000 millió forint ki-adást tudja teljesíteni. Ilyen esetben az előirányzatok módosítására nem lesz szükség, költség-vetése a kiadások teljesítése után a következő képet mutatja:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 10 000 10 000 10 500
Kiadások 10 000 10 000 10 000
Egyenleg 0 0 +500
Más a helyzet, ha a +500 millió forint bevételt az idei évben fel is kívánják használni, ki is akarják fizetni. Mivel kifizetésre kiadási előirányzat hiányában nem kerülhet sor, ezért szük-séges a kiadási előirányzatok megnövelése, ami együtt jár a bevételi előirányzatok növelésével is a következők szerint (a kiadási teljesítési adatoknál az 500 millió forint elköltését még nem mutattuk be, arra később kerül sor):
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 10 000 10 500 10 500
Kiadások 10 000 10 500 10 000
Egyenleg 0 0 +500
Felvetődhet a kérdés: lehetséges lenne csak a kiadási előirányzatok növelése a bevételi előirány-zatok növelése nélkül? Nem lenne elég, ha csak látszódik a teljesítés adataiban a többlet, minek vesződni az előirányzat-módosítással? A korábban elmondottak szerint csak a költségvetési szerveknél és a fejezeti kezelésű előirányzatoknál kötelező a bevételi és kiadási előirányzatok egyezősége! Nos, szigorúan a jogszabály alapján elegendő lenne. A gyakorlatban azonban olyan féloldalas módosítást, aminek nem látszik a bevételi előirányzatokban a fedezete, nem való-színű, hogy kezdeményezne egy kellő óvatossággal megáldott pénzügyi vezető, ahogy az sem, hogy arra engedélyt is kapna.
32. szövegdoboz
Elkülönített állami pénzalapok előirányzat-módosításai a gyakorlatban
Forrás: a szerző saját szerkesztése
A központi kezelésű előirányzatok „egyoldalas” előirányzatok, azaz a költségvetési szervi, fejezeti kezelésű előirányzatokkal szemben kizárólag csak költségvetési kiadásokat vagy csak költségvetési bevételeket testesítenek meg, és nincsenek is az alapokhoz hasonlóan egy nagy, alapszerű fejezetbe rendelve. Ezért ezek esetében a bevételi előirányzatok túlteljesü-lése nem jelenti bármelyik másik – eltérő törvényi soron megjelenő – költségvetési kiadási előirányzat megnövelését. Ezért a központi kezelésű előirányzatok megnövelése – a ko-rábban már ismertetett kötelező módosítási szabályon kívül – általában nem jellemző, ér-telme sem lenne. Kivételt ugyan itt is találunk az állami vagyon elszámolásai, továbbá egyes kvóták (úgynevezett kibocsátási egységek) értékesítési bevételei esetén, ezek azonban any-nyira speciális esetnek tekinthetők, hogy ismertetésükre nem térünk ki.
Az előirányzat-módosítás szabályainak ismertetetését követően térjünk át az előirány-zat-átcsoportosításokra! Ahogyan korábban már kifejtettük, a költségvetési törvény által megállapított (tehát cím, alcím, jogcímcsoport, jogcím szintű) kiadási előirányzatok párhu-zamos megváltoztatása is előirányzat-átcsoportosításnak minősül. A cím további részében ennek szabályaival foglalkozunk, az elemi költségvetésen belüli átcsoportosításokról a ké-sőbbiekben lesz szó.
A költségvetési törvény által megállapított kiadási előirányzatok közötti előirányzat-átcsoportosításra a Kormány irányítása alá tartozó fejezet terhére (tehát a kedvezménye-zett fejezet, amelynek előirányzatai növekednek, már lehet a Kormánytól független fejezet is) történő előirányzat-átcsoportosítás esetén a Kormány, más esetben az Országgyűlés jogosult. A fő szabály alóli eltéréseket természetesen itt is az Áht. tartalmazza, ezek közös
vonása, hogy meghatározott esetekben – ahogyan az az új előirányzatok létrehozásánál is történt – a fejezetet irányító szervet vagy szerveket hatalmazzák fel az előirányzat-átcso-portosításra. Ezek az esetek a következők.
– Az első és leginkább „fejezeti ügy” típusú ügylet a fejezeten belüli előirányzat-átcso-portosítás a költségvetési szervek kiadási előirányzatai terhére abban az esetben, ha azokon megtakarítás keletkezik, vagy az előirányzat-átcsoportosítás a közfeladatok változásával, költségvetési szervek alapításával, átalakításával vagy megszünteté-sével kapcsolatban szükséges. Az előirányzat-átcsoportosítás kedvezményezettje nemcsak költségvetési szerv, hanem a fejezetbe sorolt bármilyen más előirányzat is lehet. Nem lehet nem észrevenni, hogy e megfogalmazás annyira tág – például önmagában a megtakarításba minden mobilizálható forrás, azaz a később ismer-tetendő szabad előirányzatok beleérthetők –, hogy lényegében szabad kezet ad a fejezetet irányító szervnek a költségvetési szervek kötelezettségvállalással le nem kötött előirányzatainak fejezeten belüli átcsoportosítására. E döntését a fejezetet irányító szerv egyoldalúan, irányító szervi intézkedésként hozza meg. Korlátot csak az szab, hogy az Ávr. nem engedi meg az olyan előirányzat-átcsoportosítások végrehajtását, amelynek célja, hogy abból az irányító szerv vagy más költségvetési szerv részesüljön a következő kifizetések fedezete céljából: 1. miniszteri kitünte-tések, elismerések, 2. jutalmak, a jogszabály alapján kötelező jutalmak kivételével, 3. céljuttatások, projektprémium.
– A következő eset még mindig a fejezetbe sorolt költségvetési szervek kiadási elő-irányzatainak átcsoportosítását takarja, azonban már más fejezetek kiadási elő-irányzatai javára. Erre – az előző bekezdésben ismertetett feltételeken és korlátokon túl – abban az esetben kerülhet sor, ha a két érintett fejezetet irányító szerv arról megállapodik, és a megállapodást az államháztartásért felelős miniszter is jóvá-hagyja.
A fenti két esetre a 2. címben már mutattunk példát, szükség esetén javasoljuk azok újbóli áttanulmányozását.
– Sor kerülhet a fejezeti kezelésű előirányzatok és elkülönített állami pénzalapok ki-adási előirányzatai terhére történő, fejezeten belüli előirányzat-átcsoportosításra is, ha azokon az első bekezdésben ismertetett feltételek fennállnak – megtakarítás, közfeladatok változása, azaz lényegében bármikor –, ehhez azonban már ebben az esetben is az államháztartásért felelős miniszter jóváhagyása kell. Ugyanakkor az Áht. nevesít pár olyan körülményt, amelyek az előző tág kategóriákba akár be-leértendők is lehetnének, külön rögzítésük azonban abból a szempontból indokolt, hogy ezek esetén nem szükséges a külön miniszteri jóváhagyás. Ilyen eset 1. a fe-jezeti általános tartalék fejezeten belüli átcsoportosítása, 2. az államháztartás központi alrendszerébe tartozó költségvetési szerv részére valamilyen céljellegű költségvetési támogatás biztosítása, 3. az európai uniós források felhasználása, 4.
elkülönített állami pénzalap és fejezeti kezelésű előirányzat javára feladatátadás (ez utóbbi a közfeladatok változása általános esettel azonos, így külön szerepelteté-sének oka kétséges). Az átcsoportosításnak egyetlen tartalmi korlátja itt is az, hogy az átcsoportosított előirányzat felhasználása nem irányulhat az első bekezdésben rögzített célokra (jutalom, céljuttatás fizetése stb.).
A fejezeti kezelésű előirányzatok fejezeten belüli átcsoportosításának végrehajtása – amennyiben az átcsoportosítás feltételei fennállnak, tehát nem költségvetési bevétellel, maradvánnyal fede-zett kiadásról, számlás ügyletről stb. van szó – nem különbözik a költségvetési szervek közötti előirányzat-átcsoportosítástól.
Az elkülönített állami pénzalapok esetén ugyanakkor az alapon belül elválnak a bevételi és ki-adási előirányzatok. Ezért ez a – később tárgyalandó – költségvetési szerv költségvetésén belüli átcsoportosításhoz hasonlít inkább, mivel az alapok esetén is az összes bevétel az összes kiadást fedezi – így nem is állapítható meg, hogy egyes kiadásoknak mi a fedezete –, ami alapján nin-csen forráskorlátja az intézkedésnek. Például, ha egy elkülönített állami pénzalap egyféle be-vétellel rendelkezik 10 000 millió forint összegben, ami három kiadási jogcímet fedez 3 000, 2 000 és 5 000 millió forint megoszlás szerint, és az első jogcímről a harmadikra akarnak 500 millió forintot átcsoportosítani, úgy ennek vázlata:
Eredeti előirányzat Módosítás Módosított előirányzat
Bevételek 10 000 – 10 000
Kiadások
1. kiadás 3 000 -500 2 500
2. kiadás 2 000 2 000 2 000
3. kiadás 5 000 +500 5 500
Egyenleg 0 0 0
33. szövegdoboz
Fejezeten belüli átcsoportosítás elkülönített állami pénzalapoknál
Forrás: a szerző saját szerkesztése
– Az Áht. szabályozza a fejezeti kezelésű előirányzatok és az elkülönített állami pénzalapok kiadási előirányzatainak fejezetek közötti átcsoportosítását is, bár véleményünk szerint a költségvetési bevételekkel fedezett elkülönített állami pénzalapoknál arra nincs lehetőség, csak az átutalásra (lásd a korábban elmon-dottakat). Ezekre az átcsoportosításokra az előző bekezdésben kifejtett esetekben és feltételekkel kerülhet sor, eltérés csak az, hogy nem a fejezetet irányító szerv egyoldalú intézkedésén, hanem a két érintett fejezetet irányító szerv megálla-podásán alapulnak. Természetesen az is előfordulhat – tipikusan például abban az esetben, ha valamilyen céljellegű költségvetési támogatás eljuttatásáról van szó5 –, hogy az előirányzat-átcsoportosítás címzettje nem a fogadó fejezet fejezetet irányító szerve, hanem valamely, annak irányítása alá tartozó költségvetési szerv.
Ilyenkor ezt a megállapodást ennek az érintett költségvetési szervnek is alá kell írnia. A megállapodásban az átvevő fejezetet irányító szerv arra vállal
kötelezett-5 Gondoljunk például arra az esetre, ha az EMMI a felsőoktatási intézmények számára pályázati úton biztosít összeget, és abból a másik fejezethez tartozó NKE is részesül, vagy ugyancsak az EMMI a kórházak támoga-tását szolgáló nem Egészségbiztosítási Alap (E. Alap) forrásokból a HM fejezethez tartozó kórházat (ÁEK) is támogat.
séget, hogy az átcsoportosított kiadási előirányzatot a költségvetési szerv kiadási előirányzataira rendezi (a végső felhasználó rendelkezésére bocsátja), és a felhasz-nálás elszámoltatásában közreműködik, a kedvezményezett költségvetési szerv által fel nem használt, továbbá a nem rendeltetésszerűen felhasznált előirányzatot pedig az átadó jelzése alapján elvonja. A költségvetési szerv felelőssége a megál-lapodásban az átvevőre nézve megállapított összes egyéb kötelezettség – például az átcsoportosított előirányzat felhasználási célja, határideje, elszámolás szabá-lyai – teljesítésére terjed ki.
25. táblázat
Az előirányzat-átcsoportosítások főbb jellemzői
Jogosult Esetkör Speciális korlát
Országgyűlés Bármely esetben Nincs
Kormány A Kormány irányítása alá tartozó
fejeze-tek előirányzatai terhére Nincs
Fejezetet irányító szer-vek megállapodás alapján, az Áht. miniszter egyetér-tésével
1. Költségvetési szervek kiadási elő-irányzatainak átcsoportosítása más fe-jezetek előirányzatai javára, ha azokon megtakarítás keletkezik, vagy a közfel-adatok változásával, költségvetési szer-vek alapításával, átalakításával vagy megszüntetésével kapcsolatban szük-séges.
2. Fejezeti kezelésű előirányzatok (és el-különített állami pénzalapok) előirány-zatainak átcsoportosítása más fejezetek előirányzatai javára, ha azokon megta-karítás keletkezik vagy a közfeladatok változásával, költségvetési szervek ala-pításával, átalakításával vagy megszün-tetésével kapcsolatban szükséges.
Nem irányulhat a következő cé-lokra:
1. miniszteri kitüntetések, elis-merések,
2. jutalmak, a jogszabály alapján kötelező jutalmak kivételével, 3. céljuttatások,
projektpré-mium.
Fejezetet irányító szervek megállapodás alapján
Fejezeti kezelésű előirányzatok (és elkü-lönített állami pénzalapok) előirányzata-inak átcsoportosítása más fejezetek elő-irányzatai javára, ha a következő esetek valamelyike fennáll:
1. fejezeti általános tartalék fejezeten be-lüli előirányzat-átcsoportosítása, 2. az államháztartás központi alrendsze-rébe tartozó költségvetési szerv részére valamilyen céljellegű költségvetési tá-mogatás biztosítása,
3. az európai uniós források felhaszná-lása,
4. elkülönített állami pénzalap és feje-zeti kezelésű előirányzat javára feladat-átadás.
Nem irányulhat a következő cé-lokra:
1. miniszteri kitüntetések, elis-merések,
2. jutalmak, a jogszabály alapján kötelező jutalmak kivételével, 3. céljuttatások, projektprémium
Jogosult Esetkör Speciális korlát
Fejezetet irányító szerv egyoldalú nyilatkozattal, az Áht. miniszter egyetér-tésével
Fejezeti kezelésű előirányzatok (és elkü-lönített állami pénzalapok) előirányza-tainak átcsoportosítása fejezeten belül, ha azokon megtakarítás keletkezik, vagy a közfeladatok változásával, költségve-tési szervek alapításával, átalakításával vagy megszüntetésével kapcsolatban szükséges.
Nem irányulhat a következő cé-lokra:
1. miniszteri kitüntetések, elis-merések,
2. jutalmak, a jogszabály alapján kötelező jutalmak kivételével, előirányzatai-nak átcsoportosítása fejezeten belül, ha azokon megtakarítás keletkezik, vagy az előirányzat-átcsoportosítás a közfel-adatok változásával, költségvetési szer-vek alapításával, átalakításával vagy megszüntetésével kapcsolatban szük-séges.
Nem irányulhat a következő cé-lokra:
1. miniszteri kitüntetések, elis-merések,
2. jutalmak, a jogszabály alapján kötelező jutalmak kivételével, 3. céljuttatások,
projektpré-mium.
Forrás: a szerző saját szerkesztése
Azt, hogy a fejezetet irányító szervnél ki jogosult a fenti intézkedések megtételére, az Ávr.
határozza meg (ezek köre lényegében megegyezik a később tárgyalandó kötelezettségvál-lalásra jogosultakkal). Az előirányzat-átcsoportosításról rendelkező intézkedést – mivel az bizonyos értelemben a kiadási előirányzat felhasználásának is minősíthető, illetve vizs-gálandók pénzügyi szabályszerűségi szempontok – az adott előirányzathoz kapcsolódóan kijelölt pénzügyi ellenjegyzőnek is ellen kell jegyeznie.
Természetesen a költségvetés végrehajtásának és évközi változásainak nyomon követ-hetőségét jelentősen rontják a költségvetési törvény szövegében nem átvezetett módosítások (címrendi kiegészítések, előirányzat-átcsoportosítások). Ennek hatását tompítja az a szabály, amelynek értelmében a Kincstárnak – a költségvetési törvény szerinti szerkezetben és bon-tásban – havonta közzé kell tennie a honlapján az államháztartás központi alrendszerének eredeti előirányzatait, módosított előirányzatait (ennek keretében nyomon követhetők a lét-rehozott új címek, alcímek, jogcímcsoportok, jogcímek, illetve az előirányzat-átcsoportosí-tások utáni módosított kiadási előirányzatok), valamint ezek teljesítési adatait.