Az előirányzatok módosításának, átcsoportosításának szabályai megismerését e két intéz-kedés pontos fogalmának meghatározásával érdemes kezdeni.
Előirányzat-módosítás alatt a bevételi előirányzatok vagy a kiadási előirányzatok növelését vagy csökkentését értjük, tehát idesorolunk minden olyan intézkedést, amely a költségvetésben megállapított eredeti előirányzatokat módosítja. A bevételi és a kiadási előirányzatok módosítása történhet együttesen is, ez a költségvetési szervek, fejezeti keze-lésű előirányzatok esetén a kizárólagos szabály, mivel esetükben az összes bevételi és ösz-szes kiadási előirányzatnak az év során minden esetben – azaz nemcsak az eredeti, hanem a módosított előirányzatok szintjén is – meg kell egyeznie. Elképzelhető ugyanakkor, hogy más esetben vagy csak a bevételi, vagy csak a kiadási előirányzatok módosulnak. A köz-ponti költségvetésben a közköz-ponti kezelésű előirányzatok esetén mindig ez a helyzet, hiszen azok eleve vagy csak bevételi, vagy csak kiadási előirányzattal rendelkeznek. Az alapok, valamint az önkormányzatok közvetlen bevételei és kiadásai esetében mindkét esettel ta-lálkozhatunk.
Nézzünk pár tipikus – az érthetőség érdekében az élethez képest eléggé leegyszerűsített – példát a fentiekre!
1. Egy költségvetési szerv évközi többletbevételével, például egy elnyert pályázaton kapott be-vétellel (erre a későbbiekben még részletesen visszatérünk) 1 000 millió forinttal megnöveli az eredeti 6 000 millió forint előirányzatait.
Bevételi előirányzatok Kiadási előirányzatok
Eredeti előirányzat: 6 000 6 000
Módosítás: +1 000 +1 000
Módosított előirányzat: 7 000 7 000
A fentiekből látható, amit korábban már jeleztünk: a költségvetési szervek esetén a terv kiadási és bevételi adatai, azaz az előirányzatok minden esetben együtt változhatnak csak, azonos elő-jellel és összeggel. Igaz ez akkor is, ha a többletbevételt előre tudottan nem fogják az adott évben elkölteni, még ilyen esetben is kiadási előirányzatot kell képezni az egyenlőség teljesítése érde-kében. Természetesen az el nem költött összeg bizonyos feltételekkel felhasználható a következő év(ek)ben is, erről azonban a maradvány szabályozásának ismertetésekor szólunk.
2. Egy központi kezelésű előirányzat 6 000 millió forint eredeti kiadási előirányzatait év közben megnöveli a Kormány 1 000 millió forinttal.
Bevételi előirányzatok Kiadási előirányzatok
Eredeti előirányzat: nincs 6 000
Módosítás: – +1 000
Módosított előirányzat: nincs 7 000
3. Egy helyi önkormányzat év közben 10 millió forint összegű többlet-adóbevételhez jut, ame-lyet fel is kíván használni, ezért az eredetileg nullszaldós költségvetést (bevételi és kiadási elő-irányzatok főösszege is 600 millió forint) megnövelik. Ebben az esetben a módosítás vázlata az 1. pont szerint alakul.
4. A 3. pont szerinti önkormányzat a plusz bevételt a tárgyévben nem akarja elkölteni, még fi-nanszírozási kiadásokra sem (bár ez nem túl életszerű, de előfordul). Ilyen esetben csak a bevé-teli előirányzatokat módosítja, a kiadási előirányzatokat nem. Az önkormányzatnál (valamint a központi költségvetésben az alapoknál) ugyanis – a költségvetési szerveiktől, valamint a köz-ponti költségvetési szervektől és a fejezeti kezelésű előirányzatoktól eltérően –, bár általában követett gyakorlat, de nem kötelező tartalmi elem a módosított bevételi és kiadási előirányzatok egyezősége.
Bevételi előirányzatok Kiadási előirányzatok
Eredeti előirányzat: 600 600
Módosítás: – +10
Módosított előirányzat: 600 610
30. szövegdoboz
Előirányzatok alakulása az előirányzat módosítása során
Forrás: a szerző saját szerkesztése
A költségvetési bevételi előirányzatok esetében további sajátos szabályokkal kell megismer-kednünk. A könyv I. fejezetében már említettük, hogy a bevételi előirányzatok általában módosítás nélkül is túlteljesíthetők (legalábbis addig, amíg nem akarják azt felhasználni),
ennek fordítottja azonban már általánosságban sem igaz. Az Áht. és az Ávr. ugyanis – ter-mészetesen itt is meghatározott kivételekkel – csak a költségvetési bevételi előirányzatok túlteljesítése esetén engedi azokat megnövelni, továbbá elvi jelleggel kimondja, hogy a költ-ségvetési bevételek tervezettől történő elmaradása esetén a költkölt-ségvetési bevételi előirány-zatokat csökkenteni kell. A rendelkezés oka elsősorban a kiegyensúlyozott költségvetési szervi gazdálkodás biztosítása, ahol a bevételi és kiadási előirányzatok egymással össz-hangban változhatnak csak. A törvény ily módon megakadályozza, hogy a kiadási előirány-zatok – a többlet kötelezettségvállalási lehetőségek miatt – nem teljesülő bevételekkel is megnövelhetők legyenek (ide nem értve a kivételként hivatkozott eseteket), illetve előírja, hogy azon bevételek esetén, amelyek reálisan nem folynak be, az előirányzatokat csökken-teni kell, ami – a kiadási előirányzatok párhuzamos csökkentése miatt – megakadályozza, hogy ezen nem teljesülő bevételek új kötelezettségvállalások fedezetéül szolgáljanak. Meg-jegyezzük ugyanakkor, hogy az utóbbi szabályhoz konkrét végrehajtási rendelkezések nem kapcsolódnak, így megtartása főleg az egyes költségvetési szervek mérlegelésétől függ.
Az előirányzat-átcsoportosítás fogalmát és szabályait az államháztartási elméleti és gyakorlati szakma, továbbá az Áht. is külön esetként tárgyalja, bár bizonyos értelemben az előirányzat-átcsoportosítás az előirányzat-módosítás egyik sajátos esete. Előirányzat-át-csoportosításnak ugyanis az olyan előirányzat-módosítást nevezzük, amikor az átcsopor-tosítást végrehajtó költségvetésében a kiadási előirányzatok főösszege nem változik, csak a kiadási előirányzatok összetételében történik változás: azok egyidejűleg csökkennek és nö-vekednek. Lényeges, hogy a törvény az előirányzat-átcsoportosítás fogalmát csak a kiadási előirányzatokra ismeri – még abban az esetben is, ha a költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű előirányzatok esetén az előirányzat-átcsoportosítások bizonyos eseteiben (lásd lentebb a központi költségvetés egészében érvényesülő előirányzat-átcsoportosításokat) a bevételi előirányzatokon belül a központi, irányító szervi támogatás megváltoztatása is szükséges –, a bevételek esetén csak az előirányzat-módosítás szabályai alkalmazhatók.
Az Áht. ugyanakkor a fenti meghatározásból azt a kitételt, hogy az előirányzat-át-csoportosításnál az átcsoportosítást végrehajtó költségvetésében a kiadási előirányzatok főösszege nem változik, speciálisan értelmezi, ugyanis ebbe a körbe sorolja a központi költségvetésen belül azt az esetet is, ha az Országgyűlés vagy a Kormány intézkedése, il-letve a fejezetet irányító szervek megállapodása alapján a központi költségvetés két fejezete között csoportosítanak át előirányzatot, továbbá azt is, ha a fejezetet irányító szerv saját döntése alapján a fejezeten belül címek, alcímek stb. között átcsoportosít. Ugyancsak elő-irányzat-átcsoportosítás, ha ugyanezt az önkormányzati alrendszerben az önkormányzat költségvetésének előirányzatai között teszik meg.
A fentiek alapján előirányzat-átcsoportosításnak nevezzük, ha egy költségvetési szerv a kiemelt előirányzatai között – például a dologi kiadásokról a felújítási kiadásokra – hajt végre átcsoportosítást (hisz a költségvetési szerv elemi költségvetésének kiadási főösszege nem változik). Ugyanakkor szintén előirányzat-átcsoportosításról beszélünk, ha a központi költségvetésben két külön fejezet törvényi sorai között a Kormány vagy az érintett fejezetet irányító szervek vezetői csoportosítanak át előirányzatot, hiszen ilyenkor az egyes költség-vetési szervek kiadási főösszegei ugyan módosulnak, de a központi költségvetés egészének főösszege nem változik. Hasonló mondható el az önkormányzatokról, valamint a központi költségvetés fejezetein belül az egyes kiadási előirányzatok közötti előirányzat-átcsopor-tosításokról.
Nézzünk a költségvetési szerv elemi költségvetésén belüli előirányzat-átcsoportosításokon fe-lüli esetekre is pár tipikus, de leegyszerűsített példát!
1. A Kormány döntése alapján egy feladatot a továbbiakban másik költségvetési szerv fog el-látni, így a feladat ellátásához (például az érintett dolgozók bére, dologi kiadások) szükséges 500 millió forint összegű kiadási előirányzatokat át kell adni a feladat új felelősének. Ehhez a köz-ponti költségvetés Y fejezetéből az Y1 költségvetési szerv (régi felelős, összes eredeti kiadási előirányzata 6 000 millió forint) előirányzatait csökkenteni kell, és a Z fejezet Z1 költségvetési szerv (új felelős, összes eredeti kiadási előirányzata 5 000 millió forint) kiadási előirányzatait pedig növelni.
Y fejezet
Eredeti előirányzat Módosítás Módosított előirányzat
Y1 költségvetési szerv 6 000 -500 5 500
Y fejezet többi része 72 000 – 72 000
Y fejezet összesen 78 000 -500 77 500
Z fejezet
Eredeti előirányzat Módosítás Módosított előirányzat
Z1 költségvetési szerv 5 000 +500 5 500
Z fejezet többi része 65 000 – 65 000
Z fejezet összesen 70 000 +500 70 500
A fentiekből látható, hogy a központi költségvetés egészének főösszegét, összes kiadását nem érintette az átcsoportosítás, hiszen:
Összesen
Eredeti előirányzat Módosítás Módosított előirányzat
Összes fejezet 148 000 0 148 000
Ahogy fentebb jeleztük, a finanszírozás sajátosságai ebben az esetben szükségessé teszik a ki-adási előirányzatok mellett a bevételi előirányzatok – ezen belül a központi, irányító szervi tá-mogatás – módosítását is, ezt a gyakorlatban az előirányzat-átcsoportosítással azonosan kezelik, noha szigorú értelemben véve csak a kiadási előirányzatokra alkalmazható az előirányzat-át-csoportosítás. A fenti előirányzatok tehát a kiadási és a központi, irányító szervi támogatásokat és azok megváltoztatását is tartalmazzák. Ezáltal teljesül az a követelmény, hogy a bevételi és kiadási előirányzatok megegyezzenek a költségvetési szervek szintjén.
2. Y fejezet úgy látja, hogy Y2 költségvetési szerv kiadási előirányzatai (összesen 4 000 millió forint) közül 100 millió forintot nem fog tudni év végéig elkölteni, ugyanakkor Y3 költségvetési szerv költségvetése (összesen 6 500 millió forint) túlfeszített. Ezért úgy dönt, hogy e 100 millió forintot átadja ennek a költségvetési szervnek.
Y fejezet
Eredeti előirányzat Módosítás Módosított előirányzat
Y2 költségvetési szerv 4 000 -100 3 900
Y3 költségvetési szerv 6 500 +100 6 600
Y fejezet többi része 67 500 – 67 500
Y fejezet összesen* 78 000 0 78 000
* Az 1. pont szerinti átcsoportosítás hatását a fejezet összesen számban nem tüntetjük fel, téte-lezzük fel, hogy az csak később történik meg.
A költségvetés főösszegének változatlanságát ebben az esetben még könnyebb belátni, hiszen már a fejezet főösszege sem változik. Itt is szükséges természetesen a bevételi előirányzatok megváltoztatása a költségvetési szerveknél.
31. szövegdoboz
Előirányzat-átcsoportosítás a központi költségvetésben
Forrás: a szerző saját szerkesztése
A gyakorlatban igen lényeges az előirányzat-átcsoportosítást megkülönböztetni azoktól az esetektől, amikor egyik költségvetési szerv a másik számára átutalást, kifizetést teljesít, például egy továbbszámlázott szolgáltatás (ilyen lehet közösen használt épület esetén a víz-, gáz-, villany- stb. díj arányos részének továbbszámlázása) vagy valamilyen értékesítési te-vékenység formájában. Az előirányzat-átcsoportosítás ugyanis soha nem érinti a kiadási teljesítési adatokat, míg a kifizetések az átutalónál kiadásként, az átutalás címzettjénél be-vételként jelentkeznek. Milyen esetben történik tehát előirányzat-átcsoportosítás, és mi-lyen esetben átutalás? Lehetséges-e, hogy minden ügyletet a központi alrendszeren belül előirányzat-átcsoportosítással teljesítsenek, azaz például egy költségvetési szerv által hasz-nált gépjárművekre vásárolt autópálya-matrica ellenértékét is előirányzat-átcsoportosítással kapja meg a díjbevétel jogosultja?
Az Ávr. elsődleges rendező elve az, hogy a központi alrendszerben előirányzat-átcso-portosítással az eredeti vagy módosított költségvetési kiadási előirányzatokon felüli évközi forrásbiztosítás történik, azaz tipikusan a különböző tartalékokból kapott, feladatváltozás miatt átadott előirányzatok esetében kerül sor előirányzat-átcsoportosításra. Emiatt előirány-zat-átcsoportosítással azok a kiadási előirányzatok változtathatók meg, amelyek fedezete központi, irányító szervi támogatás. A költségvetési bevételekkel vagy más finanszírozási bevételekkel (például költségvetési maradvánnyal) fedezett kiadások esetén nincs lehetőség előirányzat-átcsoportosításra, csak utalásra.
E fő szabályt tovább konkretizálják azok a kivételek, amikor a jogszabály szerint az ügylet ellenértékét mindenképpen utalással kell teljesíteni. Ilyen eset az előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túlteljesíthető előirányzatok végleges felhasználása – tehát ha ezen kiadási előirányzatokból végleges jelleggel központi költségvetési szervek, feje-zeti kezelésű előirányzatok stb. részesülnek –, valamint a termék értékesítése, szolgáltatás nyújtása típusú – kvázi piaci – ügyletek ellenértékének kiegyenlítése, vagyis ha az ügy-letről az általános forgalmi adóról szóló törvény alapján számlát, egyszerűsített számlát,
nyugtát vagy számlát helyettesítő okmányt kell kiállítani. Nem tartalmazza a jogszabály, de a gyakorlat alapján kivételként kell megemlítenünk végül, hogy a közterhek megfizeté-sével kapcsolatos kötelezettségeket is, az áfát, szociális hozzájárulási adót és más közter-heket a központi költségvetési szervek is minden esetben a fizetési számlájukról történő átutalással4 teljesítik. Természetesen a magánszemélyek, valamint az államháztartás köz-ponti alrendszerén kívüli szervezetek – ideértve az önkormányzatokat is – számára tech-nikailag sem lenne lehetséges előirányzat-átcsoportosítás végrehajtása, így számukra a kiadásokat minden esetben a fizetési számlák közti átutalással vagy – ha jogszabály azt megengedi – készpénzes fizetéssel kell teljesíteni.
24. táblázat
Előirányzat-átcsoportosítás és átutalás esetei
Ügylet Előirányzat-
átcsoportosítás Átutalás, kész-pénzes fizetés Magánszemély, államháztartás központi alrendszerén kívüli szervezet jogosult
Bármilyen – +
Államháztartás központi alrendszerén belüli szervezet jogosult Bármilyen előirányzatnál a közterhek, áfa tv. szerinti számlás (számla, egyszerűsített számla, nyugtát vagy
számlát helyettesítő okmány) ügyletek – +
Előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túlteljesít-hető előirányzatoknál bármilyen eset, akkor is, ha annak
fedezete központi, irányító szervi támogatás – +
Nem előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túltel-jesíthető előirányzatoknál az ügylet fedezete nem
köz-ponti, irányító szervi támogatás – +
Nem előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül túltelje-síthető előirányzatoknál az ügylet fedezete központi, irá-nyító szervi támogatás, és nem tartozik a közterhek, áfa tv. szerinti számlás ügyletek körébe
+ –
Forrás: a szerző saját szerkesztése
5.3. Az előirányzat-módosítás, átcsoportosítás részletes szabályai a központi