A központi költségvetési törvény, illetve az önkormányzatok költségvetésének elfogadá-sával még nem zárul le a költségvetés-alkotási folyamat. Ezek a dokumentumok ugyanis csak a központi költségvetés, illetve egy-egy önkormányzat gazdálkodásának egészét ha-tározzák meg keretjelleggel. Az egyes költségvetési szervek, illetve az államháztartás más szervezetei, előirányzatai napi operatív működéséhez ehhez részletesebb tervszámok szük-ségesek. Ezt az úgynevezett elemi költségvetés jelenti, amely a költségvetési gazdálkodás alapja. Az elemi költségvetést az államháztartás adminisztratív osztályozási rendje szerinti valamennyi egységre el kell készíteni, azaz:
– a költségvetési szervekre,
– a központi kezelésű előirányzat, a fejezeti kezelésű előirányzat, az elkülönített állami pénzalap, valamint a társadalombiztosítás pénzügyi alapja költségvetési törvényben megállapított bevételi és kiadási előirányzataira,
– a helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, társulás, térségi fejlesztési tanács költségvetési rendeletben, határozatban megállapított bevételi és kiadási előirány-zataira.
Lényeges, hogy az utolsó pont alatt azokat a kiadásokat és bevételeket értjük, amelyeket korábban az önkormányzat közvetlen bevételeinek és kiadásainak tekintettünk. Az „ön-kormányzat költségvetése” tehát az ön„ön-kormányzat és az irányítása alá tartozó valamennyi költségvetési szervnek a bevételeit és kiadásait tartalmazza, az „önkormányzat elemi költ-ségvetése” viszont csak az önkormányzatnak mint jogi személynek a bevételeit és kiadá-sait, hiszen a költségvetési szervek külön költségvetést készítenek.
Ha egy önkormányzat például az önkormányzati feladatainak bevételein és kiadásain kívül ren-delkezik polgármesteri hivatallal, egy óvodával és egy művelődési házzal, a költségvetési rende-letének vázlata (a részletes kiadások tagolásától, a bevételek és kiadások összegétől, egyenlegtől stb. eltekintünk) a következők szerint néz ki.
Önkormányzat közvetlen kiadásai
Bevételek és kiadások ismertetése a korábban elmondottak szerint Költségvetési szervek kiadásai
Polgármesteri hivatal bevételei és kiadásai Óvoda bevételei és kiadásai
Művelődési ház bevételei és kiadásai
Mindez egy dokumentumban jelenik meg. Ezzel szemben már négy elemi költségvetés készül:
1. az önkormányzat bevételeiről és kiadásairól, 2. a polgármesteri hivatal bevételeiről és kiadá-sairól, 3. az óvoda bevételeiről és kiadákiadá-sairól, 4. a művelődési ház bevételeiről és kiadákiadá-sairól,
mivel ezek tekintendők a napi működés során önállóan eljáró jogi személyeknek, amelyek ope-ratív működésére a jogszabály terv készítését írja elő.
Megjegyezzük, hogy bár korábban a rendelettel kapcsolatban követendő gyakorlatnak mutattuk be – és természetesen továbbra is annak tartjuk –, az önkormányzat közvetlen bevételeinek és kiadásainak további tagolása (például közvilágítás, helyi adók stb.) az elemi költségve-tésben – annak egységes formátuma miatt – nem alkalmazható. Az önkormányzat közvetlen bevételeire és kiadásaira így mindig egy darab elemi költségvetés készül.
19. szövegdoboz
Önkormányzati költségvetési rendelet és elemi költségvetés kapcsolata
Forrás: a szerző saját szerkesztése
Az elemi költségvetésben a bevételeket és a kiadásokat az elfogadott költségvetés szerinti eredeti előirányzatok alapulvételével, az Áhsz. szerinti egységes rovatrend szerint kell részletezni. Ezenfelül az elemi költségvetés tartalmaz egyéb, elsősorban a létszám össze-tételére és bérezésére vonatkozó tervadatokat is, ezek azonban a gazdálkodásra nincsenek kihatással, így ismertetésüktől eltekintünk.
Az elemi költségvetés nemcsak tartalmilag, hanem formailag is kötött, ahogyan az el-készítésének és jóváhagyásának menete is. Jogszabály határozza meg, hogy mely szerve-zetek milyen határidőig kötelesek azt elkészíteni, az erre szolgáló elektronikus űrlapokat és elektronikus adatszolgáltató rendszert9 a Kincstár üzemelteti.
Fontos, alapvető szempont, hogy az elemi költségvetés csak az elfogadott költségve-tésben (törvény vagy rendelet, határozat) szereplő számok további részletezését, alábontását tartalmazhatja. A központi alrendszerben a költségvetési törvénynek és az elemi költség-vetésnek a törvényben megállapított előirányzatok szintjén – ez a költségvetési szervek költségvetési kiadásai esetén a kiemelt előirányzatot, költségvetési bevételei esetén annak főösszegét, más szervezetek esetén minden esetben a költségvetési kiadási, illetve bevételi főösszeget jelenti – meg kell egyeznie. Ugyanez igaz az önkormányzati alrendszerben is, az elemi költségvetés nem állapíthatja meg a költségvetési rendelettől, határozattól eltérően a kiemelt előirányzatok, illetve a finanszírozási bevételi és kiadási előirányzatok összegét.
16. táblázat
Elemi költségvetés a gyakorlatban
Tegyük fel, hogy a 2018. évben egy központi költségvetési szervnek a személyi juttatások kiemelt elő-irányzatát 3 867,3 millió forintban állapította meg a költségvetési törvény. Ez alapján a költségvetési
szerv az elemi költségvetésének a személyi juttatásokra vonatkozó részét így készítette el:
Sorszám Megnevezés Eredeti előirányzat
2 3 4
01 Törvény szerinti munkabérek, illetmények (K1101) 3 174 500 000 04 Készenléti, ügyeleti, helyettesítési díj, túlóra, túlszolgálat
(K1104) 6 000 000
9 Ez lényegében egy zárt (jelszóval védett) webalapú rendszer, amelynek felhasználói a szerepkörük szerinti jo-gosultságokkal (adatfeltöltő, -jóváhagyó, -lekérdező stb.) rendelkeznek. A rendszer neve KGR K11-rendszer.
06 Jubileumi jutalom (K1106) 38 000 000
07 Béren kívüli juttatások (K1107) 150 000 000
09 Közlekedési költségtérítés (K1109) 80 000 000
11 Lakhatási támogatások (K1111) 2 000 000
12 Szociális támogatások (K1112 13 000 000
13 Foglalkoztatottak egyéb személyi juttatásai (K1113) 45 800 000 14 Foglalkoztatottak személyi juttatásai (= 01 + … +13) (K11) 3 509 300 000 16 Munkavégzésre irányuló egyén jogviszonyban nem saját
fog-lalkoztatottnak fizetett juttatások (K122) 300 000 000
17 Egyéb külső személyi juttatások (K123) 58 000 000
18 Külső személyi juttatások (= 15 + 16 + 17) (K12) 358 000 000
19 Személyi juttatások (= 14 + 18) (K1) 3 867 300 000
Természetesen az egyes rovatok előirányzatai a tényleges kifizetési szükségek szerint tagolódnak, azon-ban az összes személyi juttatás (sem pozitív, sem negatív irányazon-ban) nem térhet el a törvényi összegtől, ahogy nem is tér el: a 19. sor 3 867 300 000 forintot tartalmaz (a költségvetési törvény millió forintban, az elemi költségvetés forintban készül, de természetesen ez a költségvetési törvény szerinti egy tizedes jegyhez képest nem jelenthet eltérést). A sorok sorszámozása azért nem folyamatos, mert a 0-s értékű
sorokat a rendszer nem tünteti fel.
Forrás: a szerző saját szerkesztése
A központi alrendszerben az elemi költségvetés elkészítésének határideje a vonatkozási évet megelőző év november 30-a (tehát például a 2018. évi elemi költségvetést 2017. november 30-ig kellett elkészíteni), kivéve, ha nem hirdetik ki november 20-áig a költségvetési tör-vényt. Ilyenkor előzetes elemi költségvetést kell készíteni az Országgyűlés számára benyúj-tott törvényjavaslat vagy – annak benyújtása esetén – a törvényjavaslat összegző módosító javaslattal egybeszerkesztett szövege alapján, majd a törvény kihirdetésétől számított har-minc napon belül kell azt véglegesíteni. Ha az Országgyűlés, a Kormány, illetve egy mi-niszter év közben alapít új költségvetési szervet, vagy hoz létre valamilyen előirányzatot, természetesen annak gazdálkodására is el kell készíteni az elemi költségvetést. Ennek ha-tárideje az alapítást, létrehozást követő harminc nap.
Az önkormányzati alrendszerben az elemi költségvetés elkészítésének határideje az önkormányzati rendelettervezet képviselő-testület elé terjesztésének határidejét követő harminc nap, azaz ugyanaz a végső időpont, amíg a költségvetési rendeletet, határozatot is el kell fogadni. Év közben alapított költségvetési szerv, társulás esetén a határidő azonos a központi alrendszerrel: a létrehozást követő harminc nap.
Az elemi költségvetés elkészítésének eljárásrendjét részletesen nem tárgyaljuk, csupán arra hívjuk fel a figyelmet, hogy a költségvetési szervek esetén – mindkét alrend-szerben – az elemi költségvetést az irányító szerv vezetőjének jóvá kell hagynia, utána te-kinthető csak véglegesnek. A költségvetési szerveken kívül ugyanakkor e külső jóváhagyási szabály nem lenne alkalmazható. A helyi önkormányzat, a nemzetiségi önkormányzat, a társulás, valamint a térségi fejlesztési tanács esetén nem beszélhetünk külső irányító szervről – megjegyezzük, hogy testületi jóváhagyás sem szükséges, az a költségvetési rendelethez, határozathoz már megtörtént, az azon alapuló operatív terveket a végrehajtá-sért felelős polgármester, nemzetiségi önkormányzat, társulási tanács, térségi fejlesztési tanács elnöke hagyja jóvá –, így nem lenne kire telepíteni a jogkört. A központi kezelésű
előirányzatok, fejezeti kezelésű előirányzatok, elkülönített állami pénzalapok, társadalom-biztosítás pénzügyi alapjai esetén ugyan létezik fejezetet irányító szerv, ez azonban álta-lában vagy azonos a kezelő szervvel (központi kezelésű előirányzatok egy része, fejezeti kezelésű előirányzatok), vagy a kezelő szerveket kifejezetten ezen előirányzatok kezelésére hozták létre (tipikusan ez a helyzet az alapok legnagyobb része esetén), így a minisztériumi felülvizsgálatnak már nem lenne értelme. Ezek esetében tehát az elemi költségvetést a ke-zelő szerv készíti el, és az külön jóváhagyás nélkül is végleges.
A fejezeti kezelésű előirányzatokkal, a központi kezelésű előirányzatokkal, vala-mint az elkülönített állami pénzalapok költségvetési kiadási előirányzataival kapcsolatban szólni kell még egy specialitásról: ez a fejezetet irányító szerv vezetője által kiadott ren-delet, illetve – ha nem miniszter az irányító szerv vezetője, hanem jogalkotási joggal nem rendelkező szerv, például a Gazdasági Versenyhivatal – szabályzat. Ezt minden esetben az államháztartásért felelős miniszter egyetértésével kell kiadni, és szabályozni kell benne az olyan témákat, amelyek lényegesek a gazdálkodás során, azonban a költségvetési tör-vényből a törvény szerkezeti sajátosságai miatt rendszerszinten „kimaradtak”. Ilyen téma elsősorban az előirányzat konkrét felhasználási célja, természetesen a megnevezésével össz-hangban, bár ez a megnevezés (például „Az ágazat speciális feladatainak támogatása”) sok-szor elég tág. Ugyancsak szabályozni kell, hogy mely szervezetek, milyen módon juthatnak az előirányzat forrásaihoz, támogatások esetén előre vagy utólag történik a folyósítás, ki-jelölnek-e az előirányzathoz a fejezetet irányító szervtől eltérő kezelő, illetve lebonyolító szervet, és más lényeges kérdéseket. A rendelet megszövegezése a kapott törvényi felha-talmazás keretein belül szabad, azonban a rendelet melléklete – amely a tulajdonképpeni
„lényeget” hordozza, törvényi soronként táblázatos formába szedve a fent említett sajátos-ságokat – már kötött, az Ávr. 3. melléklete szerinti formában kell elkészíteni.