Az előirányzat-módosításoknak az előzőktől eltérő logikájú, de legalább ennyire fontos esetkörét a költségvetési szerveknél végrehajtott módosítások jelentik. Ezek többsége az in-tézményi működés sajátosságaiból ered, amelynek során a tervezéskor még nem ismert többletforrásokkal emelik meg a költségvetési szerv előirányzatait. Bár külön nem jelezzük, a címben elmondottak a fejezeti kezelésű előirányzatokra is alkalmazandók.
A költségvetési szervek gazdálkodásának egyik alapja, hogy az eredeti és a módosí-tott bevételi és kiadási előirányzatoknak minden esetben meg kell egyezniük. Ebből adó-dóan a bevételi előirányzatok módosításának szükségszerűen együtt kell járnia a kiadási előirányzatok – azonos összegű – módosításával. Erre a következő esetekben kerülhet sor:
– Az előző év(ek)ben befolyt, de fel nem használt (el nem költött) költségvetési és fi-nanszírozási bevételek összegét maradványnak nevezzük, ezt a következő évben pénzforgalom nélküli bevételként el kell számolni, hiszen a költségvetési szerv rendelkezésére álló forrásokat (költési lehetőségeket) a tárgyévi bevételeken felül növeli. A maradvánnyal részletesebben a könyv későbbi részeiben foglalkozunk.
Tegyük fel, hogy egy költségvetési szerv 2017. évi költségvetési és finanszírozási bevételei, va-lamint kiadásai millió forintban számolva a következők szerint alakultak (ezek a tényleges pénz-költést, és nem az előirányzatokat jelentik, így nem is egyeznek egymással):
Bevételek: 1 000
Kiadások: 800
Könnyű belátni, hogy ilyen esetben a költségvetési szerv záró bankszámláján – ha az év elején annak egyenlege nulla forint volt – 200 millió forint lesz.
A költségvetési szerv 2018. évi költségvetését a költségvetési törvény a következők szerint álla-pítja meg (mivel ez tervszám, itt a bevételi és kiadási előirányzatok egyeznek):
Bevételi előirányzatok: 1 000 Kiadási előirányzatok: 1 000
Ez azt jelenti, hogy a költségvetési szerv terv szintjén a 2018. évben 1 000 millió forint bevételt fog beszedni, és ugyanennyi kiadást teljesíteni. Ez azonban nem mutatja, hogy az előző évről 200 millió forint maradványa volt – nem is mutathatja, hiszen a 2018. évi költségvetés 2017.
tavaszi megtervezésekor még nem volt ismert pontosan, hogy 2017. év végén mekkora összeg marad a szervnél –, amelyet a 2018. évben elkölthet. Emiatt az előirányzatokat meg kell növelni ezzel az összeggel, ami után a módosított előirányzatok már így néznek ki:
Bevételi előirányzatok: 1 200 Kiadási előirányzatok: 1 200
A módosítással együtt a bevételi oldalon pénzforgalom nélküli finanszírozási bevételként a tel-jesítést is el kell számolni, tehát a költségvetési szerv költségvetése a következők szerint alakul:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 1 000 1 200 200
Kiadások 1 000 1 200 0
Lényeges, hogy a 2018. év végén képződő maradványt már nem az előirányzatok, hanem a tény-leges pénzforgalom alapján állapítják meg, tehát ha az 1 000 millió forint eredetileg tervezett bevételből 950 millió forint érkezik be (teljesül), a kiadásokból pedig 1 050 millió forintot tel-jesít (fizet ki) a szerv, akkor a költségvetés számai az év végén a következők szerint alakulnak:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 1 000 1 200 1 150
Kiadások 1 000 1 200 1 050
Maradvány 100
A képződött 100 millió forint maradványt – ami lényeges, hogy a teljesítési adat különbözete, nem az előirányzaté – a 2019. év eredeti előirányzatait módosítva a fentiek szerint újra igénybe kell venni, és így történik ez minden évben.
(Megjegyezzük, hogy a maradványt a fenti egyszerű példánál a gyakorlatban sokszor bonyo-lultabb megállapítani, gondoljunk csak a sajátos elszámolásokra, amelyek pénzforgalmat ke-letkeztetnek, de a maradványnak nem részei, vagy a pénzforgalom nélküli tételekre, amelyek kiadást vagy bevételt jelentenek, de pénzforgalmat nem.)
34. szövegdoboz
Előirányzat-módosítás maradvány esetében
Forrás: a szerző saját szerkesztése
– Az Áht. alapján a bevételi előirányzatok fő szabályként csak azok túlteljesítése esetén növelhetők meg. Az Ávr. 34/A. §-a azonban megállapít ilyen kivételt, ugyanis a működési és felhalmozási célú támogatások államháztartáson belülről és a műkö-dési és felhalmozási célú átvett pénzeszközök kiemelt előirányzatokon elszámolandó költségvetési bevételek esetén a költségvetési bevételi előirányzatok – és természe-tesen párhuzamosan a kiadási előirányzatok – akkor is megnövelhetők, ha a költség-vetési bevételi előirányzatok még nem teljesültek túl, azonban a költségköltség-vetési szerv meghatározott célra évközi többletforráshoz jut (azaz rendelkezik olyan okirattal, szerződéssel, amely ennek biztosításáról rendelkezik), és e többletforrás a költség-vetési év költségvetésének tervezésekor még nem volt figyelembe vehető. Ilyen eset tipikusan az európai uniós vagy hazai források felhasználása során támogatást elnyert költségvetési szerv bevételi előirányzatainak megnövelése az adott évre járó támogatási összeggel, ami által lehetővé válik, hogy a számára csak később átutalandó támogatások az előirányzatai között már megjelenjenek, így arra köte-lezettséget tudjon vállalni.
– A költségvetési szervek évközi átalakítása, közfeladatának más költségvetési szerv részére történő átadása esetén előfordulhat, hogy az átalakítással érintett költség-vetési szervnél a bevételi előirányzatok még nem teljesültek, azonban – az átalakí-tástól, közfeladat-átvételtől függetlenül – azok még az év végéig be fognak folyni.
A várható bevételeket megtestesítő bevételi előirányzatokat ugyanakkor indokolt az átalakítással érintett költségvetési szerv jogutódja költségvetésében már előze-tesen, a bevételek befolyása előtt megjeleníteni, hiszen azokat a jogelődnél, feladatot átadó szervnél már jóváhagyták. Ezért az Ávr. 34/B. §-a – amely a 34/A. §-hoz ha-sonlóan az Áht. azon szabálya alól ad kivételt, amely értelmében a bevételi előirány-zatok fő szabályként csak azok túlteljesítése esetén növelhetők meg – megengedi, hogy a jogutód szerv a jogelőd költségvetési szervnél jóváhagyott, de pénzügyileg nem teljesített költségvetési bevételi előirányzatokkal a saját költségvetési bevételi előirányzatait külön engedély nélkül megnövelje.
A fenti esetekben az előirányzat-módosítást a költségvetési szerv saját hatáskörben végzi el, ami azt jelenti, hogy arról saját maga dönt, és döntését a költségvetésén átvezeti. Létezik azonban olyan esete is a bevételi és kiadási előirányzatok módosításának, amelyet a költ-ségvetési szerv már csak külső jóváhagyást követően végezhet el.
Az Áht. 30. § (4) bekezdése biztosítja az Ávr. számára, hogy – a nemzetbiztonsági szol-gálatok alaptevékenységével összefüggő, nemzetbiztonsági szempontból speciális többlet-bevételei kivételével – a költségvetési szerv bevételi előirányzatain felüli többletbevételének felhasználására korlátokat állapítson meg. A felhatalmazással az Ávr. 35. §-a él.
Többletbevételnek az Ávr. a költségvetési szerv közhatalmi bevételek, működési be-vételek és felhalmozási bebe-vételek6 kiemelt előirányzatainak eredeti vagy – ha az eredeti előirányzatot a bevételek tervezettől történő elmaradása miatt csökkentették – módosított előirányzatán felül teljesített költségvetési bevételeket érti. Ezeket az előirányzaton felül teljesített többletbevételeket az irányító szerv, illetve – a Kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési szervek esetén bizonyos esetekben – az államháztartásért felelős miniszter7 előzetes engedélyével lehet felhasználni. A felhasználás – mivel a költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű előirányzatok esetén a bevételi és a kiadási előirányzatok egymással azonos összegben változhatnak – ebben az esetben azt jelenti, hogy a többlet-bevétellel a bevételi és kiadási előirányzatok összegét megemelik, így a költségvetési szerv vagy a fejezeti kezelésű előirányzat kezelő szerve a megnövelt összegű kiadási előirányza-tokra is kötelezettséget tud vállalni.
Az irányító szerv vagy az államháztartásért felelős miniszter döntéséig a többletbe-vétellel a költségvetési szerv költségvetési bevételi előirányzatait nem lehet módosítani.
A döntés meghozatalát követően ugyanakkor az előirányzat-módosításra mindenképp sort kell keríteni, bevételi oldalon a bevétel jogcímének megfelelő rovaton, kiadási oldalon pedig:
– a felhasználás engedélyezése esetén az engedélyezett felhasználási célnak (például személyi juttatás, dologi kiadás stb.) megfelelő rovaton,
– a felhasználás megtagadása esetén az „Elvonások, befizetések” rovaton.
Utóbbi esetben – azaz, ha a felhasználást nem engedélyezték – a többletbevételt a döntés közlésétől számított öt napon belül központi költségvetési szerv esetén a központi költség-vetésbe, önkormányzati költségvetési szerv esetén az irányító szerv költségvetésébe be kell fizetni.
Az Ávr. részletesen szabályozza a többletbevételek felhasználásának engedélyezé-sére irányuló folyamat egyes eljárási lépéseit, azonban ezeket részletesen nem mutatjuk be. Egyetlen sajátos, könnyítő szabályra hívjuk fel a figyelmet, amely az önkormányzati alrendszerben érvényesül: az önkormányzati költségvetési szervek irányító szerve ugyanis a költségvetési rendeletben, határozatban értékhatárhoz kötött előzetes engedélyt adhat a többletbevétel felhasználásához. Ilyen esetekben ezért nem kell egyedi ügyletenként
el-6 A kiemelt előirányzat lényeges, hiszen az egyéb kiemelt bevételi előirányzatokra – mint előbb láthattuk – pont ellentétes szabály vonatkozik, azok teljesítés nélkül is növelhetők, ha okirat, szerződés a várható többletfor-rást igazolja.
7 Az államháztartásért felelős miniszter előzetes engedélyére abban az esetben van szükség, ha a többletbevétel a Kormány irányítása alá tartozó fejezetbe sorolt költségvetési szervnél fejezeti kezelésű előirányzat esetén keletkezik, és annak összege eléri az adott költségvetési bevétel eredeti előirányzatának 30%-át, de legalább az ötvenmillió forintot.
bírálni a felhasználás engedélyezésére irányuló kérelmeket, az engedélyt az irányító szerv előzetesen megadta. Természetesen ebben az esetben is az irányító szerv hatáskörében tör-ténik az előirányzat-módosítás, azonban csak utólag, a költségvetési szerv adatszolgálta-tása alapján.
A többletbevételek engedélyezésének lépéseit a következő, egyszerűsített példán keresztül mu-tatjuk be. Tegyük fel, hogy egy költségvetési szerv hatósági tevékenysége során igazgatási szol-gáltatási díjakat szed, amely saját bevétele. A költségvetés jóváhagyásakor a várható ügyszámra és a díj mértékére tekintettel 1 000 millió forint bevételt terveztek a szervnél. A bevétel az al-kalmazottak személyi juttatásait (800 millió forint), valamint a tevékenység dologi kiadásait (készletek beszerzése, közüzemi díjak stb., 200 millió forint) finanszírozza:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 1 000 1 000 0
Kiadások 1 000 1 000 0
Személyi jutt. 800 800 0
Dologi kiadás 200 200 0
Tételezzük fel, hogy az év során a kiadások mind teljesültek, ahogy a bevételek is befolytak.
Azonban a megnövekedett ügyszám miatt 50 millió forinttal több díjbevétel is folyt be. A be-folyt díjbevétel megjelenik a teljesítési adatokban:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 1 000 1 000 1 050
Kiadások 1 000 1 000 1 000
Személyi jutt. 800 800 800
Dologi kiadás 200 200 200
Az 50 millió forint többletbevételt a költségvetési szerv fel szeretné használni, azonban szabá-lyosan jelenleg nem tudja. Miért is? A pénz a számláján van, nem költheti el? Nos, fizikailag ugyan elutalhatja, azonban államháztartási oldalról nem szabályosan. A kiadási előirányzatai (amelyek a teljesíthető kiadásokra adnak felhatalmazást) csak 1 000 millió forint elköltését tar-talmazzák. A +50 millió forint elkölthetőségéhez azokat módosítani kell, ami – a költségvetési szervi gazdálkodás alapjaiból adódóan – csak a bevételi előirányzatokkal együtt történhet meg.
A költségvetési szervnek ehhez az irányító szerv (adott esetben az PM) engedélyét kell kérnie.
Tegyük fel, hogy ezt az engedélyt a személyi juttatások növelésére kéri meg a szerv, mert sze-retné a többletmunkát végző tisztviselők teljesítményét honorálni. Ebben az esetben – ha az irá-nyító szerv a kérelmet jóváhagyja – a költségvetése az alábbiak szerint módosul:
Eredeti előirányzat Módosított előirányzat Teljesítés
Bevételek 1 000 1 050 1 050
Kiadások 1 000 1 050 1 000
Személyi jutt. 800 850 800
Dologi kiadás 200 200 200 A módosítást követően tehát a személyi juttatások kiadási előirányzata is megnövekedik a bevé-teli előirányzatokkal együtt, így az felhasználható. Amennyiben a költségvetési szerv az enge-délyt nem kapja meg, úgy már a dologi előirányzatain belül az „Elvonások, befizetések” rovatot kell megnövelnie (ilyen esetben tulajdonképpen a többletbevétel felhasználása az, hogy azt el-vonásként befizeti a szerv).
35. szövegdoboz
A többletbevételek engedélyezésének rendje
Forrás: a szerző saját szerkesztése
A fentieket összefoglalóan az alábbi táblázat ismerteti.
26. táblázat
Előirányzat-módosítások esetei, végrehajtója, az érintett bevételi és kiadási előirányzatok Az előirányzat-
módosítás alapja Az előirányzat-
módosítást végrehajtó A módosított bevételi
előirányzat A módosított kiadási előirányzat
Az előző évben
képző-dött maradvány A költségvetési szerv
A finanszírozási bevé-telek között a marad-vány igénybevétele rovat (egyidejűleg pénzfor-galom nélküli bevételi teljesítést is el kell szá-molni)
A maradvány felhaszná-lási célja (áthúzódó szer-ződés kifizetése, elvont maradvány befizetése stb.) szerint, a személyi juttatások növelésére bi-zonyos korlátok Meghatározott célra
ka-pott évközi többletfor-rás, ami a költségvetési év költségvetésének ter-vezésekor még nem volt figyelembe vehető juttatá-sok a cél szerinti össze-gig növelhetők bizonyos de nem teljesült bevételi előirányzatok
A költségvetési szerv
Bármely bevételi elő-irányzat, ami a jogelőd-nél meg volt tervezve, de nem teljesült
A bevétellel fedezett ki-adási előirányzat, ami a jogelődnél meg volt tervezve, de nem
Az irányító szerv, illetve az NGM engedélye sze-rinti kiadási előirány-zat, a személyi juttatá-sok növelésére bizonyos korlátok
Forrás: a szerző saját szerkesztése
Az Ávr. általában nem foglalkozik részletesen azzal a kérdéssel, hogy a bevételi előirány-zatok növelésével együtt mely kiadási előirányelőirány-zatok növelése történik meg, mivel a bevétel célja azt általában determinálja. Ha például egy költségvetési szerv a székházának felújí-tására, energetikai korszerűsítésére európai uniós pályázaton támogatáshoz jut, a bevételi előirányzat növelését a bevétel felhasználási célja szerinti kiemelt előirányzat – azaz jelen esetben a felújítások – növelésével együtt kell elvégeznie, hiszen a támogatás későbbi el-költését is ezen a kiadáson számolja el.
Ez alól a személyi juttatások kiemelt előirányzata képez kivételt, amelynek növelésére az Ávr. hagyományosan további korlátozásokat állapít meg az államháztartás központi al-rendszerébe tartozó költségvetési szervek esetén, kimondva, hogy arra a következő ese-tekben kerülhet csak sor:
– A maradvány esetén csak a kötelezettségvállalással terhelt költségvetési ma-radvány (lásd később) személyi juttatásokból származó részével növelhetők meg a személyi juttatások. Tekintettel azonban arra, hogy kötelezettségvállalással ter-helt maradvány határozatlan idejű ügyletek esetén nem képződhet (erről a könyv későbbi részeiben részletesebben szólunk), ilyen maradvány képződésére tipikusan a már kötelezettségvállalással lekötött, de az év végén valamely okból ki nem fizetett egyedi (határozott idejű) tételek (például járó jubileumi jutalom, intézke-déssel elrendelt céljuttatás, szabályzat, igénylés alapján járó béren kívüli juttatás stb.) esetén kerülhet csak sor.
– A fenti ismertetett tartalmú többletbevételek esetén akkor növelhetők meg a sze-mélyi juttatások, ha az irányító szerv, illetve az NGM kifejezetten ilyen célra hagyta jóvá a többletbevétel felhasználását.
– A költségvetési szervnél eredeti bevételi előirányzatként nem megtervezett, év közben rendelkezésre bocsátott bevételek (szintén lásd fent, az Ávr. 34/A. §-ához kapcsolódóan) esetén akkor kerülhet sor a személyi juttatások módosítására, ha annak kikötött felhasználási célja személyi jellegű kifizetés.
– A költségvetési szervek évközi átalakítása, közfeladatának más költségvetési szerv részére történő átadása esetén a jogutód a jogelődnél még nem teljesült személyi juttatásokkal növelheti meg a saját személyi juttatások kiemelt előirányzatát.
A fenti esetekben ugyanakkor közös további korlát, hogy a többletforrás akkor fordítható illetmény- vagy munkabéremelésre, továbbá a meglévő létszám határozatlan időre szóló foglalkoztatással történő növelésére, ha az tartós – azaz a következő években is hasonló összegű növekmény beérkezése várható –, és a következő évben azt már a bevételt fogadó költségvetésében eredeti előirányzatként megtervezik. Ha e feltétel nem teljesül, a több-letbevétel csak eseti személyi juttatásokra (például határozott idejű megbízás, céljuttatás stb.) fordítható.