Mielőtt a magyar szabályozás vonalát bemutatnánk, fontosnak tartjuk kiemelni, hogy összességében a magyar jogszabályi rendszer a fentiek szerint az Európai Uniós joganyaggal átfedésben van; bizonyos szabályozások kizárólag nemzetiek, mások uniósak, és egy nagyobb szabályösszesség az, ami nemzeti és Európai Uniói szinten is érvényesül. „Az Európai Unió környezetjoga jelenti azonban a jelenlegi jogalkotási prioritások elsőrendű viszonyítási alapját.”378
A jogszabályi hierarchia csúcsán az magyar alkotmány helyezkedik el. 2012. január 1-étől hatályos Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.). Környezetjogi és géntechnológiát is érintő, a hatályos magyar alkotmányos szabályozás a következő. A 2012.január 1-éig hatályos - és a génmódosítással kapcsolatos tevékenységek szabályozásának kialakítására nagyban kiható - magyar alkotmány az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya volt.
Az állami környezetjogi kötelezettség- és felelősségvállalás tükröződik az alkotmányos rendelkezésekben, amelyek a környezetjog révén a géntechnológia szabályozására is értelemszerűen vonatkoznak. Az Alkotmány szerint a természeti örökség és a környezeti értékek a nemzeti vagyon részei. Az Alaptörvény szellemében megmaradt az állami
377 Az Európai Parlament 2011. július 5-i jogalkotási állásfoglalása a 2001/18/EK irányelvnek a tagállamoknak a területükön történő GMO-termesztés korlátozására, illetve megtiltására biztosított lehetőség tekintetében történő módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról (COM(2010)0375 – C7-0178/2010 – 2010/0208(COD)
forrás: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0314+0+DOC+XML+V0//HU - 2012-01-02)
378 BÁNDI (2011) 289. o.
szerepvállalás, miszerint örökségünket, a Kárpát-medence természet adta és ember alkotta értékeit ápoljuk és megóvjuk, felelősséget viselünk utódainkért, ezért anyagi, szellemi és természeti erőforrásaink gondos használatával védelmezzük az utánunk jövő nemzedékek életfeltételeit. Helyet kaptak az Alaptörvényben a fogyasztói jogok, - amelyek a génmódosított összetevőket tartalmazó élelmiszerek kapcsán nyertek szerepet, a társadalmi részvétel és az információhoz való hozzáférés joga - melynek érvényesüléséről a későbbi fejezetekben szólunk. Mindenki jogát a testi és lelki egészséghez, Magyarország, a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez való hozzáférés biztosításával garantálja, egyebek között. Ez a rendelkezés merőben új a korábbi alkotmányos rendelkezésekhez képest. Ennek a rendelkezésnek és az európai uniós joggal kapcsolatos kötelezettségeink relációjának vizsgálatától a jelen dolgozat szűkös kereteire tekintettel ezen a ponton eltekintünk.
A továbbiakban nézzük azokat a jogszabályokat, amelyek a géntechnológiához, azon belül is a vetőmagokkal kapcsolatos tevékenységekre vonatkoznak. A genetikailag módosított szervezetekre vonatkozó irányelvek rendelkezéseit beépítették a hazai jogrendbe, a GMO-kra vonatkozó uniós rendeleteket pedig csatlakozásunk napjától379 Magyarországon is közvetlenül alkalmazni kell.380
1996-ban,381 az Országgyűlés megalkotta az 1996. évi LIII. törvényt a természet védelméről.
Ennek 9. §-a,382 tartalmaz olyan rendelkezéseket, amik a génmódosított szervezetekre
379 2004. május 1.
380 A magyar jogrend részét képező EU rendeleteket, vagy azoknak bármely részét nem lehet egy másik jogszabályban ismételni, csak meghivatkozni. Ennek praktikus okai vannak, melyek legkézenfekvőbbje az, hogy az EU rendeletek változhatnak, és a gyakorlatban változnak is. Ilyenkor az ezeket átvevő jogszabályt is változtatni kellene.
381 „az Országgyűlés felismerve, hogy a természeti értékek és természeti területek a nemzeti vagyon sajátos és pótolhatatlan részei, fenntartásuk, kezelésük, állapotuk javítása, a jelen és jövő nemzedékek számára való megőrzése, a természeti erőforrásokkal történő takarékos és ésszerű gazdálkodás biztosítása, a természeti örökség és a biológiai sokféleség oltalma, valamint az ember és természet közötti harmonikus kapcsolat - nemzetközi kötelezettségvállalásainkkal összhangban történő - kialakítása, mint az emberiség fennmaradásának alapvető feltétele, a természet hatékony védelmének létrehozását igényli” (Forrás: 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről, preambulum.)
382 9. § (1) A vadon élő szervezetek igénybevételével és terhelésével járó gazdasági, gazdálkodási és kereskedelmi tevékenységet a természeti értékek és rendszerek működőképességét és a biológiai sokféleséget fenntartva kell végezni. (2) Tilos a vadon élő szervezetek gyűjtésének, pusztításának, vadon élő állatok befogásának, életük kioltásának olyan eszközét és módszerét használni, mely válogatás nélküli vagy tömeges pusztulásukkal, sérülésükkel, kínzásukkal jár. (3) Tilos a vadon élő szervezetek genetikai állományainak mesterséges úton történő megváltoztatása, az így keletkezett egyed terjesztése, életközösségek közötti szándékos áthurcolása.
(4) Növény- és állatföldrajzi szempontból új élő szervezet betelepítése akkor engedélyezhető, ha megtelepedésük, alkalmazkodásuk esetén a hazai életközösségekben a természetes folyamatokat az őshonos fajok rovására nem módosítják károsan.
(5) Az (1)-(3) bekezdésben meghatározott rendelkezések nem vonatkoznak az emberi egészség, a termesztett növények, valamint a tenyésztett állatok védelme érdekében végzett, az élő szervezetek állományának - külön
vonatkoznak, - a magyar szabályozásban először. Eszerint a génmódosított szervezetek létrehozása, a velük folytatott kísérletek, termesztésük, az országból történő kivitelük illetve behozataluk csak külön törvényben meghatározott feltételekkel és módon történhet. Az 1996-os szabályozás szűkös kereteire - (néhány ponton említi csak a törvény) -, tekintettel vált szükségessé a géntechnológiai tevékenységről szóló 1998. évi XXVII. törvény, a „magyar géntörvény” megalkotása.383
Szorosan kapcsolódva a géntörvényhez, az 1/1999. (I.14.) FVM rendelet a géntechnológiai tevékenységről szóló 1998.évi XXVII. törvénynek a mezőgazdaság és az élelmiszeripar területén történő végrehajtásáról rendelkezik.
2002-ben a géntörvény az EU akkor új irányelvének (2001/18/EK) figyelembevételével került módosításra a 2002. évi LXVII. törvény a géntechnológiai tevékenységről szóló 1998. évi XXVII. törvény, valamint az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII.
törvény módosításáról szóló törvénnyel.
Jelentős jogalkotási hullám 2003-ban volt, a jogterületet további igazgatási rendeletek szabályozzák: A 82/2003. (VII. 16.) FVM rendelet a géntechnológiai tevékenységre vonatkozó nyilvántartás és adatszolgáltatás rendjéről, valamint a géntechnológiai tevékenységhez szükséges engedély iránti kérelemhez csatolandó dokumentációról. Egy újabb, kiemelt igazgatási szabály a 44/1999. (X. 4.) FVM rendelet, a géntechnológiai tevékenység engedélyezéséért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakról, valamint a 138/2004.
(IX. 23.) FVM rendelet a géntechnológiai tevékenység engedélyezéséért fizetendő igazgatási szolgáltatási díjakról. Szintén igazgatási rendelkezés a 148/2003. (IX. 22.) Kormányrendelet a géntechnológia bírság megállapításáról. A 20/2000. (VIII. 25.) KöM rendelet a géntechnológiai tevékenységről szóló 1998. évi XXVII. törvény 4. §-ának (1)-(4) bekezdésében meghatározott engedélyezési eljárásokban szakhatóságként közreműködő szerv
jogszabályban meghatározott - szabályozására, valamint az élő szervezetekkel folytatott rendeltetésszerű gazdálkodásra.
(6) A biológiai sokféleséget befolyásoló, genetikailag módosított szervezetek létrehozása, az azokkal folytatandó kísérletek, termesztésük, tenyésztésük, terjesztésük, az országból történő kivitelük és behozataluk - e törvény rendelkezéseivel összhangban - külön törvényben meghatározott feltételekkel és módon történhet.
383 (Az 1895. évi XLVI. törvénycikk (a mezőgazdasági termények, termékek és cikkek hamisításának tilalmazásáról), az 1958. évi 27. számú törvényerejű rendelet (az élelmiszerek és italok előállításáról és forgalmáról), az 1976. évi IV. törvény (az élelmiszerekről) és az 1995. évi XC. törvény (az élelmiszerekről) után a 2003. évi LXXXII. számú, az ötödik magyar élelmiszer törvény. Kidolgozását az ország történelmének jelentős eseménye, az Európai Uniós tagság tette szükségesé.)Az élelmiszerekről szóló 2003. évi LXXXII.
törvény – amely a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásának napján lépett hatályba – (2) bekezdés b) pontja hatályon kívül helyezte a géntechnológiai tevékenységről szóló 1998. évi XXVII.
törvény 33. §- ának (3) bekezdését az új élelmiszer definíciójára vonatkozóan. Ennek megfelelően új élelmiszer
„az új élelmiszerekről és az új élelmiszer-összetevőkről” szóló, az Európai Parlament és a Tanács 258/97/EK rendelete 1. cikkének 2. pontja szerint új élelmiszernek minősülő élelmiszer
kijelöléséről. (A Környezet- és Természetvédelmi Főfelügyelőség működik közre szakhatóságként géntechnológiai engedélyezési eljárások során.)
2003. évi LII. törvény a növényfajták állami elismeréséről, valamint a szaporítóanyagok előállításáról és forgalomba hozataláról rendelkezik, („Vetőmagtörvényként” vált ismertté.) A 128/2003. (XII. 19.) FVM rendelet a Géntechnológiai Eljárásokat Véleményező Bizottság szervezetéről és működéséről. A biológiai sokféleség megőrzéséhez kapcsolódó szabályozást nyújt a 95/2003. (VIII. 14.) FVM rendelet a növényi genetikai anyagok megőrzéséről és felhasználásáról. 111/2003. (XI. 5.) FVM-GKM-ESZCSM-KvVM együttes rendelet a géntechnológiai módosításnak tekintendő, valamint annak nem minősülő eljárásokról és a géntechnológiai tevékenység ellenőrzésére jogosult hatóságokról rendelkezik.
2004-ben további, ehhez a szabályozáshoz kapcsolódó jogszabályok születtek, mint a 40/2004 (IV.7) FVM rendelet a növényfajták állami elismeréséről.384 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról.385
384 a 22/2005. (III.22.), a 70/2006. (IX.27.), a 87/2007. (VIII.17.), a 136/2007. (XI.15.), a 150/2008 (XI.12.) és a 173/2008 (XII.31.) FVM rendeletek által módosította
385 Ezt a rendeletet a későbbiek során a következő tíz rendelet módosította:
- 21/2005. (III.22.) FVM rendelet a szántóföldi növényfajok vetőmagvainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról - aminek célja a takarmánynövény-vetőmagok forgalmazásáról szóló 66/401/EGK tanácsi irányelv módosításáról szóló, 2004. április 20-i, 2004/55/EK bizottsági irányelvnek való megfelelést szolgálja.
- 17/2006. (II.28.) FVM rendelet, amely a 66/401/EGK, a 2002/54/EK, a 2002/55/EK és a 2002/57/EK irányelvnek a hatósági felügyelet mellett végzett vizsgálatok és a harmadik országokban termesztett vetőmagok egyenértékűsége tekintetében történő módosításáról szóló, 2004. december 22-i 2004/117/EK tanácsi irányelvnek való megfelelést szolgálja.
- 70/2006 FVM rendelet a növényfajták állami elismeréséről és a szaporítóanyagok előállításáról és forgalomba hozataláról szóló egyes miniszteri rendeletek jogharmonizációs célú módosításáról
- 20/2008 (II. 21.) FVM rendelet a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról
- 173/2008. (XII. 31.) FVM rendelet a növényfajták állami elismeréséről szóló 40/2004. (IV. 7.) FVM rendelet és a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról
- 183/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program keretében nyújtandó támogatási előleg fizetéséhez kapcsolódó egyes kormányrendeletek módosításáról
- 1/2011. (I.11.) VM rendelet a vidékfejlesztési miniszter feladatkörét érintő egyes miniszteri rendeleteknek a naptári napokban való határidő-számítással összefüggő módosításáról
- A vidékfejlesztési miniszter 16/2011. (III. 2.) VM rendelete a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról. Ez a rendelet a 66/401/EGK, 66/402/EGK, 2002/55/EK, 2002/57/EK tanácsi irányelvnek a növények botanikai neve és egyéb szervezetek tudományos neve tekintetében, továbbá a 66/401/EGK, 66/402/EGK és 2002/57/EK irányelv bizonyos mellékleteinek a tudományos és technikai ismeretek fejlődésének figyelembevételével történő módosításáról szóló, 2009. június 26-ai 2009/74/EK bizottsági irányelvnek való megfelelést szolgálja.
- A vidékfejlesztési miniszter 69/2011. (VII. 14.) VM rendelete a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról.
- A vidékfejlesztési miniszter 69/2011. (VII. 14.) VM rendelete a szántóföldi növényfajok vetőmagjainak előállításáról és forgalomba hozataláról szóló 48/2004. (IV. 21.) FVM rendelet módosításáról.
Lazábban kapcsolódik a szabályozás törzsanyagához az 50/2004. (IV.22.) FVM rendelet, a zöldség szaporítóanyagok előállításáról és forgalomba hozataláról [a 18/2006. (II.28.), a 70/2006. (IX.27.) és a 124/2007. (X.20.) FVM és a 14/2011 (II. 24.) VM rendeletek módosították]
132/2004. (IV.29.) Kormányrendelet a géntechnológiai tevékenység engedélyezési eljárási rendjéről, valamint az eljárás során az Európai Unió Bizottságával való kapcsolattartásról rendelkezik.
142/2004. (IX. 30.) FVM-GKM együttes rendelet a mezőgazdaság és az ipar területén folytatott géntechnológiai tevékenység egyes szabályairól.
Ahogy a jogszabályok születését áttekintjük, látható, hogy a keretszabályok kialakítása utána részletszabályok, végrehajtó rendeletek és igazgatási szabályok miképpen csatlakoznak rá az alapvető géntechnológiai szabályozások gerincére.
Újabb kiemelt lépcsőfok a jogfejlődésben a nemzetközi kötelezettségek magyar vállalásából két kiemelkedő eset; mindkettő a 2004. évhez köthető. A Római Egyezmény kihirdetéséről rendelkezik a 358/2004. (XII. 26.) Kormányrendelet az élelmezési és mezőgazdasági célú növényi génforrásokról szóló, Rómában, 2001. november 3-án elfogadott nemzetközi Egyezmény kihirdetéséről. 2004. évi CIX. törvény a biológiai biztonságról szóló, Nairobiban, 2000. május 24-én aláírt Cartagena Jegyzőkönyv kihirdetéséről rendelkezik.
A 2005. év mérföldkő a magyar géntechnológiai szabályozás történetében. A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Miniszter 2005. január 20-i közleményében visszavonásig megtiltotta mind a Közös Katalógusban szereplő 17-féle, mind az engedélyezés alatt álló MON 810 génkonstrukciót tartalmazó kukoricák vetőmagjának Magyarország területén történő előállítását, felhasználását, forgalmazását, illetve Magyarország területére történő behozatalát. A magyar moratórium elrendelésének és megmaradásának állomásaiból itt csak néhány fontos pontját emeljük ki a következők szerint.
A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter a környezeti kockázatot alátámasztó vizsgálatok eredményei alapján 2005. január 20-án indította meg a védzáradéki eljárást a géntechnológiával módosított (a továbbiakban: GM) MON 810 kukorica fajták termesztésbe vonása ellen. Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság (EFSA)386
386 Európai Élelmiszer-biztonsági Hatóságot (EFSA), mint független hatóságot, a 178/2002/EK rendelettel, az uniós intézményektől független tudományos testületet hozták létre, amelynek az a legfontosabb feladata, hogy tudományos tanáccsal szolgáljon a Európai Uniói jogalkotáshoz és politikákhoz minden olyan területen, amelynek közvetlen vagy közvetett hatása van az élelmiszer- és takarmánybiztonságra.
2002-ben hozta létre az Európai Bizottság, válaszul élelmiszerpánikokra, azzal a céllal, hogy feladatai ellátása során biztosítsa a fogyasztók magas szintű védelmét, és segítse az EU-ban az élelmiszerellátás iránti bizalom erősítését. A szervezet hatáskörébe tartozik az emberi fogyasztásra szánt élelmiszerek és állati takarmányok biztonságossága, a táplálkozás, az állategészségügy és állattartás, növényvédelem és –egészségügy. Az EFSA az
2005. júniusi állásfoglalásában a moratórium indokait nem tartotta kellően megalapozottnak. A Magyar Országgyűlés az 53/2006. (XI. 29.) OGY határozat 1.
pontjában felkérte a Kormányt, hogy folytassa a környezeti hatásvizsgálatokat az Európai Uniós szinten már engedélyezett géntechnológiával módosított növényfajták esetén annak érdekében, hogy a feltételezett negatív hatások a Pannon Biogeográfiai Régióban feltárásra kerüljenek, és tegyen meg minden szükséges lépést a MON 810 kukorica fajták köztermesztésbe vonása ellen, védzáradéki eljárás keretében, a 2005.
január 20-án hozott magyar moratórium fenntartása érdekében, kihasználva minden diplomáciai és jogi eszközt egy esetleges kedvezőtlen európai bizottsági döntés megváltoztatására. A tervezetről a tagállami szakértőkből álló szakbizottság 2006.
szeptemberében szavazott, de nem született meg a döntéshozatalhoz szükséges minősített többség. 2007-ben, 27 tagállamból 22 az Európai Bizottság javaslata ellen, Magyarország mellett szavazzon. Ennek eredményeképp a tilalom továbbra is fennmaradhatott. Ezután, az Európai Bizottság Magyarországtól a korábbiaknál részletesebb anyagokat kért, hogy azokat az EFSA ellenőrizhesse. A kért és elküldött anyagokra azonban sem a Bizottság, sem az EFSA nem reagált. A Bizottság újabb szavazást sürgetett 2009-ben, amikor is ismét a moratórium fennmaradása lett döntés eredménye.
A 2005 utáni időszakban további részletszabályokkal bővült a géntechnológiai tevékenységekre vonatkozó magyar joganyag. Ezek közül a jelentősebbek a következők. A 2010-es európai bizottsági ajánlást387 kicsit megelőzve, már 2006-ban született magyar szabályozás a koegzisztencia bizonyos kérdéseinek rendezésére. A 86/2006. (XII. 23.) FVM rendelet a géntechnológiával módosított, a hagyományos, valamint az ökológiai gazdálkodással termesztett növények egymás mellett folytatott termesztéséről rendelkezik.
A 14/2008. (IV. 17.) EüM rendelet a humán-egészségügy, humán gyógyszergyártás területén, és az emberi testtel közvetlenül érintkező vegyi anyagok esetében géntechnológiai tevékenység végzését engedélyező géntechnológiai hatóság, valamint a mezőgazdaság és az élelmiszeripar területén, illetve egyéb ipari célú felhasználás esetében géntechnológiai tevékenység végzését engedélyező eljárásban közreműködő géntechnológiai szakhatóság kijelöléséről rendelkezik.
általa nyújtott független kockázatértékeléssel, és az élelmiszerbiztonsági és táplálkozási kérdésekről való kommunikációval kiegészíti, az Európai Bizottság szabályozó, valamint a Tagállamok politikai szerepét. Ezt a munkát végezheti az Európai Bizottság, az Európa Parlament, vagy egy Tagállam felkérésének eleget téve; vagy kezdeményezheti maga az EFSA. Minden tanács nyilvánosan hozzáférhető. Az EFSA-nak 10 Tudományos Panelja és egy átfogó-összekötő Tudományos Bizottsága van, amely független szakértőket tömörít, főként az EU-ból. (Bővebben a későbbi fejezetekben.)
387 A 2010-es évben született Európai Uniói ajánlásra válaszként született egy tervezet. Bizottság által 2010.
július 13-án, 2010/C 200/01 számon elfogadott ajánlása a GMO-knak a hagyományos és a biogazdálkodással termesztett növények közötti nem szándékos előfordulásának elkerülésére szolgáló nemzeti együtt-termesztési intézkedések kidolgozására vonatkozó iránymutatásokról szólt, - erre vonatkozóan tervezet született Magyarországon a következő címen: .../2010. (...) FVM rendelet a géntechnológiával módosított, a hagyományos, valamint az ökológiai gazdálkodással termesztett növények egymás mellett folytatott termesztéséről 86/2006. (XII. 23.) FVM rendelet módosításáról.
A fenti szabályozási módok és eszközök tükrében lássuk, hogy a tételes jogi szabályozásban a génmódosított vetőmagok terén miképpen jelennek meg a védendő értékek, mint a fenntartható fejlődés, a biológiai sokféleség megőrzése, a növény-, állat- és emberi egészség védelme, valamint a koegzisztencia megvalósítása.