Az adóügyi harmonizáció

A fenntarthatóság leginkább több országot érintő dimenziója a „Lisszabon-agenda” óta az ökonómiai funkció, amely a legtöbb nemzetközi vonást hordozza. Az elmúlt évszázadban létrejött tömörülések, így az Európai Unió is alapvetően gazdasági alapon szerveződtek, ezek pozícióját a jövőben várhatóan az határozza meg, hogy a tagállamok mennyire tudják versenyképesen, hatékonyan és összehangoltan működtetni a gazdasági integrációt. Az EU adóügyi stratégiájában kiemelt szerepet kap az adóügyi harmonizáció. Ez indokolható azzal, hogy a közös nemzetközi fellépéshez egységes struktúrák szükségesek, de mivel a legutóbbi EU bővítés alkalmával a korábbinál még szélesebb körű és változatosabb adórendszerek jelentek meg a Közösségen belül, ezek összehangolása a belső működés biztosításához komoly erőfeszítéseket igényel. A folyamat azonban nem egységesítést jelent (egyelőre), miután valamennyi tagállamnak önálló adórendszere van.

Az Európai Unió maga nem adóztat, saját bevételei, ritka kivételtől eltekintve nincsenek. Így adópolitikája is korlátok közé szorított. Az Európai Unió a tagállamok által kivetett adóra, mint a gazdasági környezet egyik elemére tekint, amely befolyásolhatja a gazdálkodók

piackonform működését, azaz a gazdasági versenyt.

A közös piac hatékony működéséhez elsődleges azon nemzeti adószabályok eltörlése vagy harmonizálása, melyek a határokon átnyúló termékértékesítés és szolgáltatásnyújtás, továbbá a jövedelem és a tőke mozgásának szabadságát akadályozzák. A közösségi adószabályok és az így irányított jogharmonizáció célja annak megakadályozása, hogy a fiskális gátak a belső

piac országhatárok mentén történő felosztásához vezessenek. (Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 2001)

Az uniós adópolitika kiindulópontja tehát az a felismerés, hogy a tagállamok adószabályaiban rejlő különbségek torzíthatják a közöttük folyó kereskedelmet, és ezért ezeket a különbségeket fel kell számolni, de legalább valamilyen módon át kell hidalni. Egyes nézetek szerint a piac spontán mozgástörvényei és a tagállamok közötti adóverseny alkalmasak a különbségek kiküszöbölésére, így legfeljebb csak adókoordinációra van szükség. Más vélemények szerint (Böszörményi et. al. 2004) teljes harmonizáció szükséges, mert az adó önmagában is egy olyan jelenség, hogy a meglévő kiskapuk folyamatosan akadályozzák a hatékony működést.

Magyarország kapcsolata az Európai Közösséggel az Európai Megállapodással (1994. évi I.

tv.) intézményesült, amelynek életbelépése óta a magyar jogrend hozzáigazítása az EK megfelelő normatíváihoz nem csupán gazdasági kényszer, de jogi formába öntött kötelezettség is. (Deák, 1994) Az Unió azonban egyelőre kényesen ügyel arra, hogy elkerülje az egyértelmű közös szabályok alkalmazását egy olyan érzékeny területen, mint az adózás, de mint elméleti lehetőséget felveti a közös platformon alapuló Európai Adópolitika megalkotását.

„A bővítés ki fogja terjeszteni az EU-s stabilitást és prosperitást egy szélesebb országcsoport számára. A bővítés jelentős gazdasági lehetőségeket rejt magában, az ’új tagállamok’

erősíthetik gazdasági integrációs folyamataikat, a közös szabályok alkalmazása, valamint a bővülő kereskedelmi lehetőségek nagyobb hatékonyságot és élénkülő versenyt indukálnak, míg ’régi tagállamok’ új gazdasági kapcsolatokat építhetnek ki.” - Olvashatjuk az Európai Bizottság bővítést megelőző közleményében (European University Workshop, 2005). A közös nyilatkozatokban megfogalmazott remények mögött mindenesetre számtalan félelem is megfogalmazódott mindkét oldalról 2004 május elsejét megelőzően. A korábbi EU-s tagállamok leginkább a nagytömegű olcsó munkaerő és ellenőrizetlen minőségű termék beáramlástól, a szabályozórendszeri oldalról, pedig attól tartottak, hogy az új tagállamok mennyire lesznek képesek átvenni, illetve alkalmazni a közös szabályokat. Az egyre éleződő adóversenyt az egyes tagállamok költségvetési bevételeiért aggódó felelősei már szintén nem tartották egyértelműen pozitív folyamatnak.

Az új tagállamokban a piacnyitásból fakadó, egyes termékpályák esetében éleződő versenyhelyzet, a hazai vállalkozások tőkeerősségéből adódó kihívások okoztak feszültségeket. Ezzel együtt, mint ahogy Ferenczi és munkatársai (2002) által készített

tanulmány is megjegyzi a vizsgált az állami szabályozórendszerek szuverenitásának feladása is erőteljesen foglalkoztatta közvéleményt.

Fontos tehát annak vizsgálata, hogy milyen az egyes tagállamok viszonyulása a pénzügyi, köztük az adóügyi szuverenitásuk átruházásához. Nagy (2004) szerint történelmi távlatokban létezett olyan helyzet, amikor az adóügyi szuverenitás korlátozása külső nyomás, kényszerítő erő hatására jött létre. A szuverenitás – bár az állam legfőbb hatalmát és függetlenségét jelenti – nem tekinthető korlátlannak. Az állam függetlenségét a nemzetközi jog korlátozhatja. Mivel a nemzetközi jog az államoknak jogegyenlőséget biztosít, következésképpen a szuverenitást korlátozó hatása nem valamely államok feletti jogrend által valósul meg, hanem az állam önkorlátozása által. Nemzetközi kapcsolatokban pedig kifejezetten ez, a nemzetközi szerződések megkötésében megnyilvánuló önkorlátozás jelenti a más államokkal való együttműködés alapvető feltételeit.

Az adóharmonizációt elindító Társulási Megállapodást kihirdető 1994. I. törvény 67.

cikkelye előírja, hogy Magyarország gazdasági integrációjának alapfeltétele jelenlegi és jövőbeni jogszabályainak közelítése a közösségi joghoz. Az általános jogszabályokon túl, a 68. cikk fel is sorolja azokat a területeket, amelyekre a jogközelítés vonatkozik, így többek közt a: számvitel és adózási kérdésekre, különösen a közvetett adózásra, a versenyszabályokra.

A csatlakozási tárgyalások megkezdésével a harmonizáció is új szakaszba lépett, a csatlakozás feltételeként megszabott koppenhágai kritériumok értelmében a hazai jogrendszer minden területén, ahol létezik közösségi szabályozás, végre kell hajtani a harmonizációt. Az Európai Bizottság a tárgyalások megkezdése előtt gazdasági szektoronkénti értékelést készített Magyarország tagsági kérelméről. Az értékelést évente ismétlődő országjelentések követték.

Az alapvető kötelezettségek a közvetett adókra vonatkoztak. A közvetlen adók, így a Társasági és osztalék adó esetében a külföldi anyavállalatnak átutalt osztalék forrásadója, az adómentes összeolvadás, vagy szétválás feltételei tértek el leginkább a közösségi joganyagtól, az aquistól.

A társasági adóról és az osztalékadóról szóló törvény közvetlen harmonizációjának igénye elsősorban a következő három közösségi joganyaggal összefüggésben merült fel:

- a különböző tagállamok társaságait érintő egyesülésekre, szétválásokra, eszközátruházásokra és részesedéscserékre alkalmazandó közös adózási rendszerről szóló 90/434 EGK tanácsi irányelv;

- a különböző tagállamok anyavállalatai és leányvállalatai esetében alkalmazandó közös adózási rendszerről szóló 90/435 EGK tanácsi irányelv;

- a kapcsolt vállalkozások nyereségének módosítása miatti kettős adóztatás elkerüléséről szóló 90/436 EGK megállapodás. (Szabó-Molnár, 2003)

A folyamat teljesítése tehát azért volt alapvető fontosságú, mivel ez teszi lehetővé a közösségi joganyag, – az „aquis” adózási tételeinek átvételét. Az új tagországok kötelesek a teljes közösségi joganyagot átvenni, illetve csatlakozás során valamennyi azzal nem harmonizáló szabályozást kiiktatni. 2004. május elsejét követően a kibővült Közösségben az egyes tagállamok további közelítéseket, adóharmonizációt hajtanak végre, valamint ügyelnek arra, hogy a bevezetésre kerülő új jogszabályok szintén kompatibilisek legyenek az EU adózást érintő joganyagával. Magyarország elkötelezte magát a Társasági Adózás Magatartási Kódexében foglaltak mellett, melynek értelmében vállalta, hogy nem hoz a kódexszel ellentétes új adószabályokat.

Törzsök (2002) a harmonizációs folyamatok adóügyi területének értékelésekor még tovább megy: „A vámúnión belüli kereskedelmi akadályok megszüntetése, az áruk, szolgáltatások és a termelési tényezők szabad mozgása, a közösségi versenyjog együttesen sem biztosíthatja a belső piacon az ideális versenyviszonyokat, ha a tagországok adórendszere nem harmonizált”.

A fenti kijelentést indokolja a szerző oly módon, hogy van a Közösségi adópolitikának olyan része, amelynek harmonizációja nélkül számtalan visszaélésre okot adó elem maradna a szabályozórendszerben. Ugyanakkor léteznek olyan adók, amelyek eltérő mértéke nincs közvetlen hatással az egyes tagállamok versenyhelyzetére.

Törzsök véleménye szerint is az adóharmonizáció folyamatában két nézet ütközik: az egységességet célul kitűző kiegyenlítő megközelítés, és az egyes tagországok saját nemzeti érdekeit szem előtt tartó differenciált megközelítés. Nem tartja véletlennek, hogy a közös adópolitika formálása igen lassan halad, hiszen az adóharmonizáció önmagában egy többdimenziós folyamat, amely összehangolása rendkívüli körültekintést igényel.

Az adózás két nagy területén a harmonizáció nem egyforma sebességgel folyik.

Nehézkesebben halad a közvetlen adók – mindenekelőtt a társasági és személyi jövedelemadók – harmonizálása.

Az adóharmonizációra irányuló integrációs szándék Törzsök vizsgálatai szerint is már a Római Szerződésben megfogalmazódott (sőt, ezt megelőzően, már az ESZAK szerződésben is). Azonban a 2004-ben elfogadott Európai Alkotmány (Európai Közösségek Kiadványainak Hivatala, 2005), a megreformált kibővített Közösség alapokmánya sem megy tovább a kérdésben. Az Alkotmány továbbra is a csak a közvetett adóharmonizációjára

hivatkozik. Ha valamely harmonizációs intézkedésnek elfogadását követően egy tagállam valamely lényeges követelmény alapján szükségesnek tartja nemzeti rendelkezések fenntartását, ezekről a rendelkezésekről és fenntartásuk indokairól azonban köteles értesíteni a Bizottságot.

A közösség közvetlen adókra vonatkozó visszafogott adóharmonizációjára példaként hozható fel, hogy két olyan irányelvtervezetet, amelyet a Bizottság 1969-ben terjesztett elő, csak 21 évvel később fogadtak el. Ezek a Közösségnek a legfontosabb harmonizálási törekvését tükrözik a társasági adózás területén: a kettős adóztatás elkerülését. Az úgynevezett „anya-leány” irányelv a másik tagországban lévő leányvállalatokból kivont nyereség kettős adóztatásának a megszüntetését célozza. A fúzió irányelv pedig a társasági egyesülések adózási kérdéseivel foglalkozik.(Törzsök, 2002)

Az állami támogatásnak minősülő adókedvezmények kérdése nem adózási, hanem versenyjogi megközelítésű. Az ezekre vonatkozó Magatartási Kódex (az 1997-ben megalkotott üzleti adózás magatartási kódexe²) ugyan nem közösségi jogszabály, Magyarország mégis vállalta, hogy azzal ellentétes új jogszabályt nem hoz. A tagállamok aláírásukkal azt is vállalták, hogy 2003-ig megszüntetik mindazokat a nemzeti adóintézkedéseiket, amelyek a közösségi érdekeket bármilyen módon sértik. Az új kedvezmények konformitását biztosítja, az államháztartás rendjéről szóló 1992. évi XXXVIII.

törvény módosítása. 2003-ban a magyar adópolitikáról készült Bizottsági Jelentés már úgy foglalt állást, hogy Magyarország alapvetően megfelel a Közösség által a csatlakozási tárgyalások során támasztott követelményeknek és elvárásoknak. (European Commission 2003.)

A szakirodalom a teljes adóharmonizáció mellett, a részleges adóharmonizáción belül megkülönbözteti a pozitív és a negatív adóharmonizációt. Pozitív adóharmonizációról akkor beszélünk, amikor közösségi jogszabályokkal segítik elő az adójogszabályok közelítését.

Negatív az adóharmonizáció esetén annak a célnak az érvényesítését értjük, hogy a tagállamok adójogszabályai közötti különbségek ne okozzanak önkényes megkülönböztetést vagy protekcionizmust, miközben maguk a különbségek fennmaradnak. Losoncz szerint a társasági adó tekintetében a negatív adóharmonizáció az adóelkerülés és a káros adóverseny megakadályozására terjed ki, míg a pozitív adóharmonizáció célja a társasági adózás feltételeinek közelítése (adóalapok, adómértékek, kedvezményi és mentességi feltételek, a tőkejövedelmek egységes adóztatása.)

2 Code of Conduct for Business Taxation

Az adóharmonizáció mellett a szabályozórendszer meghatározó elemeire a nemzeti adóhatóságok kooperációs tevékenységére hívják fel a figyelmet egyes szakértői bizottságok.

Megfelelő működésükkel a határon átnyúló tevékenységek esetében a gyakorlat számára fontos akadályok felszámolását nagyban segíthetik. (European Commission, 2005)