Az új szabályozás gazdaságtan: ösztönző szabályozás

A szabályozás kezdetben tehát a természetes monopólium egyre kiterjedtebb szabályozását jelentette, eleinte meglehetősen „durva” eszközökkel. Ez az eszköztár idővel finomodott és bővült. Amint arra Valentiny (2011) is rámutat, a fejlett országokban a szabályozás első eszközei egy idő után már nem bírtak kellő ösztönöző erővel az olyan elérni kívánt célok érdekében, mint a jóléti veszteségek és termelési hatékonyság csökkenésének ellen-súlyozása a költségek, és ezen keresztül az árak csökkenésén, továbbá a minőség javításán, a szolgáltatások sokféleségének megteremtésén keresztül. Szemléletváltás következett be a közszolgáltatások megítélése kapcsán is. A korábban különleges, nem piacinak tekintett árukat (szolgáltatásokat) immár a többi áruhoz hasonló, azokkal azonos módon kezelhető, kereskedésre alkalmas termékeknek tekintik. A verseny bevezetése a közszolgáltatási piacokra értelemszerűen jelentős elméleti változásokkal járt együtt.

Mindezek következtében a hetvenes évek végétől szabályozási reformok sorozata következett, szemléletváltással kiegészítve: a korábban alkalmazott korlátozó típusú szabályrendszert felváltotta a szabályozás válságának hatására kialakult ösztönző szemlélet. Ez a közvetlen korlátozás helyett a kívánt viselkedést ösztönző

eszközökkel él. A súlypont egyidejűleg ismét áttolódott a deregulációról a szabályozásra. Az ösztönző szabályozásnak széles nemzetközi irodalma létezik, így például Crew, Kleindorfer, Joskow, Jamasb és Pollitt számos tanulmánya.

Az alapvető különbség a szabályozás céljában is megjelent: ez immár egy olyan gazdasági környezet létrehozása, amelyben a szabályozott szolgáltató érdekei egybeesnek a társadalom érdekével. A szolgáltató gazdálkodásának szabályozói mikromenedzselése helyett annak magatartását szabályozzák, és cselekvési szabadságot kap annak érdekében, hogy hatékonyan reagálhasson az ösztönzőkre.

Folyamatos helyett eseti szabályozói beavatkozás történik, amennyiben helyzet-specifikus vizsgálat szerint ez szükséges. Az ösztönző szabályozás elméleti hátteréül a megbízó–ügynök elmélet szolgált, ahol a szolgáltató a szabályozó megbízásából, mintegy annak ügynökeként tevékenykedik. A szabályozó a társadalmi érdek képviselője, a szabályozott pedig profitmaximalizáló üzleti vállalkozás. A szabályozó feladata elérni, hogy a szolgáltató a társadalmi érdeknek megfelelő módon fejtse ki tevékenységét. A megbízó–ügynök-elmélet egyik központi problémája, az információs aszimmetria a szabályozott szolgáltatásokra is jellemző (Gordos, 2004). Az elméletnek a villamosenergia-hálózat regulációjával és árazásával kapcsolatos vetületét Ajodhia (2006) részletesen vizsgálta.

Kiss (2009) három fő szabályozási területet azonosít, ami a monopolpiacok esetén nem létezett, ellenben a szabályozott versenypiacon igen. Bár a szerző főként a távközlési piacról beszél, a leírtak analóg módon alkalmazhatóak az energiapiacokra is. A három terület:

 A piacra lépés szabályozása: a szabályozó feladata maximális mértékben felszámolni a piaci belépés akadályait, ide értve az inkumbens szolgáltatók privilégiumainak a felszámolását, és a mesterséges belépési korlátok könnyítését vagy akár megszüntetését.

 A piacról való kilépés szabályozása: a kilépési korlátok felszámolása, a kilépés költségeinek minimalizálása.

 A piaci versenyfeltételek szabályozása: egységes, diszkrimináció-mentes és igazságos feltételek és lehetőségek megteremtése az inkumbensek és a belépők számára egyaránt. Szabályozói feladat a verseny bátorítása és erősítése is, a jelentős piaci erő kialakulásának és érvényesítésének megakadályozása. A verseny kiszélesedésével ugyanakkor szükségtelenné válnak egyes szabályozói funkciók, például a szolgáltatások engedélyezését felváltja azok egyszerű bejelentése; vagy ahol a szolgáltatóknak nincs jelentős piaci erejük, megszűnik az árszabályozás.

Emellett továbbra is a szabályozó feladata a szabályozott szolgáltatók árainak és profitjának szabályozása, és ösztönzésük a hatékonyság fokozására, különös tekintettel az innováció által elérhető költségmegtakarításokra és termelékenység-növelésekre, valamint a gazdaságilag optimális kockázatvállalásra. Igen fontos további szempont, hogy a szabályozás hosszú távon is jól kiszámítható legyen.

Megváltozik az ágazati szabályozás és az általános versenyszabályozás kapcsolata is: az ágazat specifikus szabályozó hatáskörébe tartoznak a járadék nagyságának korlátozásával kapcsolatos feladatok. A járadék hiába káros társadalmilag, valójában nem jogszerűtlen vagy tisztességtelen. Ezért a szabályozó a piaci erővel rendelkező szolgáltatók normális és jogszerű működésével foglalkozik, szabályszegéssel viszont csak abban az esetben, ha a szolgáltató az ágazati szabályozást szegi meg. A versenyszabályozó feladata tisztességtelen verseny megakadályozása, megszüntetése és orvoslása.

További nehézséget jelent, hogy egyes szolgáltatók egyidejűleg több piacon is jelen lehetnek. Amennyiben ezek a piacok eltérő formában működnek, az egyidejű monopol- és versenypiaci termelés lehetővé teheti a keresztfinanszírozást és ezzel versenyelőny szerzését a versenypiacon. Erre válasz például a szétválasztás.

Azonban a szétválasztás is számos további kérdést vet fel, például a megvalósítás kívánatos módjával kapcsolatosan.

Összességében elmondható, hogy bár a szabályozás szemléletmódja és eszköztára jelentős változásokon esett keresztül, ha volt is valaha tényleges törekvés a közszolgáltatási piacok teljes felszabadítására a reguláció alól, jelenleg sem az elmélet, sem pedig a gyakorlat nem ezt tükrözi. Vizsgálatom tárgya a mai napig beavatkozást igénylő, tökéletlen versenyt felmutató piac, amely változatlanul érzékeny a piachatalom-gyakorlásra.

Megítélésem szerint a beruházások szempontjából a szabályozás – ide értve annak minden elemét, azaz nem csupán az árszabályozást, de az egyéb feltételeket, műszaki-minőségi elvárásokat és az adminisztratív kötelezettségeket megfogalmazó szabályokat is – akkor tekinthető sikeresnek, ha kikényszeríti és egyben lehetővé is teszi a szolgáltatók gazdaságos, „éppen jó” működését. Ennek részét képezi a gazdaság (piac) szempontjából szükséges infrastruktúra kialakításának és fenntartásának kikényszerítése. Másik oldalról viszont a siker feltételének tekintem egyúttal azt is, hogy a túlzó, szükségtelennek tekinthető fejlesztéseket ellenben kivédi, megakadályozza, azaz egyfajta felső korlátként is funkcionál.

Fontosnak tartom hangsúlyozni azt is, hogy bár a piaci erővel bíró és/vagy monopol, oligopol helyzetű vállalkozások kötelesek a szabályozásnak alávetni magukat, negatív profit elviselésére nem kötelezhetőek. Azaz, a veszteséges vállalkozás kivonulhat a piacról. Ez Sugár (2004) szavaival élve korlátot szab a szabályozásnak.

A jelen gazdasági-szabályozási környezetben e kérdésnek komoly aktualitása van:

az energia-szolgáltatás szabályozott részére, azon belül is főként a lakossági szolgáltatásra évek óta veszteséges működés jellemző. Aligha véletlen, hogy a nagy szolgáltatók sorra szervezik ki külön cégbe ezeket a tevékenységeket, és a sajtóhírek szerint némelyik cég államosításáról is megkezdődtek a tárgyalások.