A közigazgatási szervezet törvényhatóságok általi kiépítése

magyar közigazgatásra jellemző nagyfokú autonómiát a vármegyék megőrizhessék.³³⁵ Emiatt a törvényszöveg tartózkodott a részletes szabályozástól, és inkább csak a kiépítendő szervezet kereteit kívánta megszabni,³³⁶ amelyek korlátai között a törvényhatóságok létrehozhatták saját közigazgatási szervezetüket.³³⁷ Ennek oka, hogy a rendi korszak széleskörű vármegyei hatásköreit leginkább a közigazgatás helyi szintű megvalósításában vélték fenntarthatónak.

A már bemutatott egységesség igényét a magyar kormányzat sem hagyhatta figyelmen kívül, így a centrális intézkedések is szükségessé váltak a közigazgatási szervezet helyi szintű kialakításánál. A kiegyezést követő közigazgatási reformok legfőbb célja az volt, hogy az ország államigazgatásának irányítását a felelős magyar kormány végezze. A területi önkormányzatok közigazgatási szervezete pedig nem csupán a helyi önkormányzati feladatokat látta el, hanem az állami közigazgatás közvetítését is végezte.³³⁸ Az állami közigazgatás közvetítése alatt azokat az ügyeket értették, amelyeket nemcsak általános jelleggel szabályozott az országgyűlés vagy a kormány, hanem jelentőségük miatt határozati úton részletekbe menően is rendeztek.³³⁹ Emiatt nem engedhette meg a kormányzat azt, hogy tőle teljesen függetlenül alakítsák ki a törvényhatóságok szervezetüket, mivel a miniszterek tevékenységükért csak úgy vállalhattak felelősséget, ha tudták, hogy intézkedéseiket helyi szinten mely szervek fogják végrehajtani.

Emellett a már bemutatott vármegyei függetlenségnek és az ebből fakadó partikuláris szervezetnek az előnyein kívül a kiegyezés korára már a hátrányait is felismerték, hiányoztak ugyanis a kormányzásához szükséges, az ország minden részében azonos hatóságok. Ez a probléma különösen szembetűnővé vált azáltal, hogy a

335 KI 1869. V. k. 189.-485. Indokolása a köztörvényhatóságok, és a községek rendezéséről szóló törvényjavaslatokhoz

336 Csanád vármegye a következőképpen fogalmazta meg az általuk készített tervezet bevezetőjében:

„Maga a törvény, melynek alkotóit szintén e czél lelkesíti, már határozott kör vonalakat szabott elénk”- MNL BM K150 117. 17803/1871.

337 „A kormány biztosítva látván az állami közigazgatás érdekeit, a törvényjavaslatban felvett intézkedések által nem látta szükségét annak, hogy a megyék, székek, kerületek, vidékek, különösen pedig a szabad királyi városok szervezetét szabatosan meghatározza, hanem annak megállapítását a törvény korlátai között magokra bizza a törvényhatóságokra.”-KI 1869. V. k. 198.

338STIPTA 1998/b.83.; „[Á]thatva az alakulás e nagy művének fontosságától javaslatunkban a jó, pontos és aránylag olcsó helyi közigazgatás feltételei mellett, egyszersmind az állami igazgatás érdekeit is szem előtt tartottuk.”-MNL BM K150 117. 17808/1871.-Fejér vármegye.

339 Kmety 1911/b. 440.

61

neoabszolutizmus időszakában viszont megvalósult az egységes közigazgatási szervezet. Ennek következtében a jogalkotónak a központosítást és az egyformaságra törekvést egyensúlyba kellett hozni a törvényhatóságok önkormányzati jogainak biztosításával, amelynek célja a közigazgatási feladatok egységes ellátása az azonos szerkezetű és szervezetű törvényhatóságokkal.³⁴⁰

Ezen okokból az 1870:XLII. tc. úgy szabályozta a területi önkormányzatok igazgatási szervezetének kialakítását, hogy az a köztörvényhatóságok hatáskörébe került a minisztérium ellenőrzése mellett. A fentebb sorolt indokok mellett az a körülmény is ezt a megoldást támogatta, hogy a köztörvényhatóságok jelentősen eltérő területtel és lakosságszámmal rendelkeztek, így a központi kormányzat egységes, minden területi önkormányzat esetében azonos közigazgatási szervezetet nem tudott volna kialakítani.

Emiatt is tanácsos volt a helyi viszonyokat ismerő helyi politikai szervekre bízni a közigazgatási szervezet kialakítását.

A köztörvényhatóságok számára a törvény megszabta a középfokú közigazgatási szervezet lényeges kereteit, amelyek alapjául szolgáltak a törvényhatóság szervezési munkájának. E törvény rendelkezett az alsó középszintű közigazgatás kiépítéséről is. Az 1869:IV. tc. rendelkezései alapján ugyanis a járási szinttől elvonták az igazságszolgáltatási teendők ellátását,³⁴¹ így a jogalkotó feladata az volt, hogy a közigazgatási feladatok elvégzésére alkalmas egységeket hozzon létre. A közigazgatás alsó középszintjéről azonban csupán egyetlen szakasz erejéig rendelkezett a törvény, amelyben rögzítették a szolgabíró feladatait és a közigazgatási szervezetben elfoglalt helyét, de a hivatali felépítésről és a járások területi beosztásának kérdéséről már a vármegyék dönthettek. Az 1870:XLII. tc. 62. §-a a törvény által nem szabályozott tisztviselők feladatkörének, a segéd-, kezelő- és szolgaszemélyzet létszámának és hatáskörének meghatározását szintén a törvényhatóságokra bízta.

A meghatározott feladatokat a vegyes és átmeneti rendelkezések között található 91. § konkretizálta, amely kötelezte a törvényhatóságokat, hogy a belügyminiszter által kitűzött határidő alatt közgyűlést tartsanak. A közgyűléseken a főispánok vagy a polgármesterek elnökletével működő küldöttségeket kellett létrehozni, amelyeknek öt, az átalakuláshoz kapcsolódó tervezetet kellett kidolgozniuk:

1. a törvényhatóságok szolgabírói járásokra osztásáról az országos választókerületek (országgyűlési) figyelembevételével;

340 HENCZ 1973. 108.; STIPTA 1992/b. 482.

341 MÁTHÉ 1982. 39-40.

62

2. a törvényhatósági bizottságok tagjainak megválasztásához szükséges törvényhatósági választókerületek kialakításáról;

3. a tisztikar, segéd-, kezelő- és szolgaszemélyzet létszámának, fizetésének, napi díjának, hatáskörének meghatározásáról;

4. a törvényhatósági joggal bíró városoknak az közigazgatási szervezetük kialakításáról;

5. az árvaszékek létrehozásáról és az árvaügyeknek a törvénykezéstől való átvételéről, valamint a törvényhatósági bizottság ügyeit előkészítő állandó választmány megalakításáról.

Emellett a létrehozandó küldöttségnek kellett gondoskodnia a törvényhatósági bizottságok megalakításáról, amelyhez szükséges volt összeállítani a választókerületek választóinak névjegyzékét, elkészíteni a legtöbb adót fizetők névsorát, valamint a községek útján intézkedni a községi alválasztókerületek létrehozásáról.

A városi és a területi törvényhatóságok eltérő közigazgatási szervezettel rendelkeztek, így azok küldöttségeinek a saját közigazgatási szervezetükhöz illeszkedő tervezeteket kellett alkotniuk.³⁴² A városi törvényhatóságok így a járási szervezettel kapcsolatos tervezetek elkészítését mellőzhették. Ezekről az operátumokról a közgyűlés határozott, majd a küldöttség és a közgyűlés közös munkájából létrejött javaslatokat megerősítés céljából felterjesztették a belügyminiszternek.³⁴³ A kormányzat a belügyminisztériumi megerősítéssel kívánta biztosítani az egységes és a törvény rendelkezéseinek megfelelő közigazgatási szervezet létrejöttét.³⁴⁴

A kiegyezést követően létrejött közigazgatási szervezetet tehát a 81 középszintű önkormányzat törvényértelmezése alakította ki, amelyet a belügyminisztérium koordinált. A kormányzat ezzel a rendszerrel kívánta megoldani az ország helyi igazgatását végző egységes szervezet kialakítását, ugyanis a minisztérium számára való felterjesztéssel ellenőrizhették a törvény végrehajtását és az esetleges eltéréseket javíthatták.³⁴⁵ A küldöttségi munkálatokat a főispán irányította, akit a belügyminiszter javaslatára a király nevezett ki a törvényhatóság élére.³⁴⁶ A főispán egyrészt a tervezetek elkészítése során érvényesíthette a kormányzat érdekeit, másrészt pedig

342 VARGA 2010/b. 119-120.; VARGA 2002. 60.; RUSZOLY 1982. 55-61.; ANTAL 2011. 192-193.

343 STIPTA 1992/b. 482-483.

344 PAPP 2012. 99.; VARGA 2007/b.

345SARLÓS 1976.77.

346VARGA 2006.606-623.

63

szakmai hozzáértése biztosíthatta, hogy az utólagos megerősítés csak kisebb átalakításokat tegyen szükségessé a tervezeteken.

64