A tájszemléletű vízgazdálkodás

Az adaptív, illetve integratív vízgazdálkodás iránti igény Magyarországon leg-szembetűnőbben az Alföldön, méghozzá a Tisza vízgyűjtőjén jelentkezett.

Ezen kijelentés alátámasztásaként érdemes megvizsgálni azt, hogy a vízhez kö-tődő három nagy káresemény (árvíz, aszály és – a sajátosan magyarnak tekintett – belvíz), mely területeket érinti a leginkább. Az igazán érdekes felfedezés akkor következik be, ha a három káresemény által érintett területeket egymásra vetít-jük (lásd az árvíz, belvíz és aszály által veszélyeztetett területeket bemutató 2.3.

ábrát). Ebből ugyanis kitűnik az, hogy a Tisza vízgyűjtőjében bizony igencsak nagy, összetett kihívások előtt áll a vízgazdálkodás; az NVS szóhasználatával élve: „a vízgondok elsősorban az Alföld középső tájain halmozódnak”.³⁴⁷

A magyar vízgazdálkodásban éppen a fenti kihívásokat látva alakult ki az az álláspont (Balogh Péter, Borsos Béla), amely a Tisza XIX. századi szabályozásának nemvárt következményeként tekint a vízhez kötődő káresemények kummulá-ciójára, és amely a Tisza vízgyűjtő területét erre tekintettel az alábbi szavakkal

345 WWAP 2012, 141. Az adaptív integrált vízgazdálkodás további fontos összetevőiről lásd még: WWAP 2012, 296.

346 NVS, 62. A témában az erdőgazdálkodás és a vízvisszatartás kapcsolatának vizsgálatáról és annak eredményéről: EURÓPAI KÖRNYEZETVÉDELMI ÜGYNÖKSÉG 2015.

347 NVS, 5.

illette: „kiszáradt táj”, „mocsárra épült sivatag”, „hamis táj” – s ehhez kapcsolódóan – „víztelenített tájhasználat”.³⁴⁸

2.3. ábra: Árvíz, belvíz és aszály által veszélyeztetett területek Magyarországon

Forrás: NVS, 29.

E megközelítés szerint a védművek korlátlan fejlesztése helyett bizonyos helyeken érdemes megfontolni a természetközeli vízjárás részleges helyreállítását, és egy ter-mészethez közeli (táj)gazdálkodás folytatását.³⁴⁹ A Vásárhelyi-tervvel, illetve a Vá-sárhelyi-terv továbbfejlesztésével³⁵⁰ kapcsolatos bizonyos fokú kritika egyébiránt megjelenik az NVS-ben is: „korszakos siker az új Tisza-völgyi árvédekezési doktrína (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) kidolgozása, de kedvezőtlen, hogy az eredetileg elképzelt komp-lexitással szemben egyoldalúan árvízvédelmi célokra szűkült a megvalósítása.” ³⁵¹ A Balogh Péter által szorgalmazott megoldás egyébiránt – a területhasználat és vízhasználatot

348 BALOGH 2016. A NKE-konferencián elhangzott, hogy a Vásárhelyi-terv felülvizsgálata során a Balogh Péter által szorgalmazott táji vízvisszatartást is vizsgálták, és számításo-kat is végeztek annak költségeit illetően (például utak, vasútvonalak áthelyezése), ám azt rövid távon magas költségei miatt elvetették a döntéshozók.

349 A témáról bővebben lásd: BORSOS 2010.

350 Lásd a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségé-ről és megvalósításáról szóló 2004. évi LXVII. törvényt.

351 NVS, 6. Az NVS ezt követően a nagyvízi mederkezelési tervek jelentőségét is kiemeli, amelyek jogszabályi hátteréről lásd: Vgtv. 24. §, és 1. sz. melléklet 12. pont.

egységben kezelő – táji vízvisszatartás, amelynek helyes alkalmazása alapján a belvíz

„inkább áldás, mint átok”.³⁵² Mint látható ezen elképzelés az adaptív és integrált víz-gazdálkodási koncepciók egyik sajátos magyar – s azon belül is különösen a Tisza vízgyűjtőjére alkalmazott – megközelítése.

E koncepció számos eleme immáron a 2017-es NVS-ben is visszaköszön.

Elsőként talán érdemes kiemelni azt, hogy az NVS a vízzel úgy is számol, mint

„tájalkotó tényezővel”,³⁵³ és ebből kiindulva állapítja meg, hogy „a vízpolitika és a vízgazdálkodás elválaszthatatlan a terület- és tájhasználattól”,³⁵⁴ ugyanis – teszi hozzá máshol – a „vízállapotokkal szembeni igények nagyrészt területhasználat formájában je-lennek meg”.³⁵⁵ Majd – a korábban hivatkozott tiszai problémakörre is hivat-kozva – folytatja: „A jelenlegi föld- és vízhasználat egysíkú, nem tölti be megfelelően a táj és társadalom működéséhez szükséges szerepet. Nem ritka az inkább vizek, gyepek és erdők számára alkalmas helyeken a szántóművelés. Ez túlterheli az ár- és belvízvédelmet, vala-mint folyamatosan csökkenti a stratégiai vízkészleteket. Egyes vidéki területek országos át-lagnál rosszabb mutatói bizonyítottan összefüggenek a tájhasználat és a vízgazdálkodás helyzetével is (a felső- és közép-tiszai kistérségekben). A folyóink, vízfolyásaink medrében levő építmények, az elvadult szántók, az erdők aljnövényzetének elburjánzása rontja a folyó vízszállító képességét. Ezt igazolja, hogy bár az árvízi vízhozamok nem nőnek, a vízállások erősen emelkednek (például Budapestnél 10 éven belül 3 alkalommal döntött rekordot a Duna vízállása, holott a vízhozam nem változott számottevően). A nagyvízi medrekből kivonult a szántóföldi művelés, a parlagon maradó földeken özönfajok burjánzottak el, je-lentős érdességet okozva a víz lefolyásának útjában. A folyók felé terjeszkedő települések is rontják az árvíz levezetését, és ezeknek a településrészeknek a megvédése árvíz idején rend-kívüli erőfeszítést, esetenként a védett értéket messze meghaladó ráfordítást igényel.”³⁵⁶ Mindezen problémákra és kihívásokra válaszul az NVS a következőket java-solja: „A fenti összefüggések a vízgazdálkodás és a területhasználatok között a terület- és település-fejlesztés rendszerében jeleníthetőek meg. Célszerű lenne a területfejlesztési tervek vízgazdálkodási fejezetéhez rögzített tartalmi előírásokat tenni. A településfejlesztési tervek vízgazdálkodási szempontjait egy fejezetben hatékonyabban lehet érvényesíteni. Ennek kere-tében előírható lenne egyebek mellett a települési vízrendezési tervek készítése, a vízgyűjtő-gazdálkodási tervekben szereplő egyes intézkedések (pl: vízfolyások menti pufferzóna) konk-rét szerepeltetése a településrendezési tervekben”;³⁵⁷ illetve „az árvíz- és belvízkockázattal érintett területeken ösztönözni kell a területhasználatváltást a természeti adottságoknak nem

352 BALOGH 2016. Lásd még: BALOGH 2001; BALOGH 2003; BALOGH 2005.

353 NVS, 18.

354 NVS, 22.

355 NVS, 62.

356 NVS, 63.

357 NVS, 63.

megfelelő területhasználat esetében”.³⁵⁸ Az NVS mindezek megoldása kapcsán kife-jezte azt is, hogy átfogó jogszabályváltozásokat is fontosnak ítél a témakörhöz kapcsoltan.³⁵⁹

A területhasználat, tájhasználat és vízgazdálkodás közötti szoros kapcsolat-tal az MTA Nemzeti Víztudományi Kutatási Programjának hatodik fejezetét előkészítő munkacsoportjában is foglalkoztak, és annyira fontosnak találták mindezt, hogy a hatodik fejezet munkaanyagában³⁶⁰ indokoltnak tartották kü-lön koncepcióként történő nevesítését, Ungvári Gábor felvetésére, tájszemléletű vízgazdálkodás elnevezéssel, amely kifejezést végül a hatodik fejezetet véglege-sítő állandó munkatársak is elfogadtak.

Magunk a tájszemléletű vízgazdálkodás önálló koncepcióját elfogadhatónak tartjuk, ugyanakkor annak alkalmazása kapcsán megfontolandó szempontok-ként a következőket vetjük fel. Egyrészt azt, hogy a tájhasználati kérdések ügyé-ben úgy látjuk, hogy leginkább a felszíni vizek, illetve csapadékgazdálkodási kérdések merültek fel ezidáig, és a felszín alatti vizek kevésbé kerültek e kon-cepció látókörébe. Magunk fontosnak tartanánk a tájszemléletű vízgazdálko-dásba a felszín alatti vizek vizsgálatát, használatuk kérdéseit is bevonni. Más-részt a „táj”-elem kiemelése esetén szükségesnek tartjuk annak pontosabb de-finiálását, ugyanis azt tapasztaljuk, hogy arra vonatkozóan szintén többféle megközelítés³⁶¹ is megtalálható, egyúttal pedig különösen annak rögzítése is

358 NVS, 92. Meg kell jegyezzük mindehhez, hogy a Vidékfejlesztési Programban létezik is egy támogatási intézkedés (VP4-16.5.1-16.) az ún. „fenntarthatóságot célzó tájgazdálko-dás, terület- és tájhasználatváltás együttműködései”. Az NVS tovább a KAP zöldítési támogatásából ismert ökológiai jelentőségű (EFA) területei kapcsán fogalmazna meg – mintegy a támogatások feltételeként – „az EFA-kijelölés keretében alkalmazható tájele-mek elhelyezésének prioritási szempontokat”; NVS, 117. A kérdéskör kapcsán lásd még KIS–UNGVÁRI 2016.

359 „A vízgazdálkodási jogterület elsősorban az integrált vízgazdálkodás feltételeinek a megteremtése… miatt szorul módosításra. Ezen belül:…az eddigi vízelvezetés központú gyakorlat helyett a vízvisszatartásra, a vízhasznosításra, a csapadékvíz-gazdálkodásra koncentráló szemlélet megvalósítása szükséges. A tervezés – mint az irányítás eszköze – megújítása érdekében készüljenek el az alapvető vízgazdálkodási tervek (vízgyűjtő-gaz-dálkodási terv, árvízkockázat-kezelési tervek, nagyvízi mederkezelési tervek) összhang-jának és hatékony végrehajtásának a biztosítására az országos vízgazdálkodás-fejlesztési terv kidolgozásának és bevezetésének alapelvei.” NVS, 13.

360 HONTI–SZILÁGYI–UNGVÁRI 2017.

361 Ha pusztán a jogi megközelítésekből indulunk ki, akkor érdemes utalni a 2000-es firenzei Európai Táj Egyezményre (Magyarországon kihirdette a 2007. évi CXI. törvény), valamint az ennek alapján született 2017–2026 évre vonatkozó Nemzeti Tájstratégiánkra. A Nemzeti Tájstratégia 1. számú melléklete foglalja össze a legfontosabb jogszabályi hátterét a táj védelmét, terveztését, kezelését érintő törvényeknek. A tekintélyes lista ugyanakkor – meglátásunk szerint tovább is bővíthető – például a vadgazdálkodásról szóló 1996. évi

fontos lenne, hogy egy adott terület mely időszakához tartozó tájat tartjuk fon-tosnak megőrizni, illetve (esetleg) újjáépíteni. Harmadrészt úgy gondoljuk, hogy egybe lehetne vonni a kérdéskör rendszerszintű rendezését a földminősítések új rendszerének kialakításával (ui. meglátásunk szerint a régi aranykoronás rendszert már igen időszerű lenne egy újjal felváltani). Mindezekre tekintettel úgy látjuk, hogy a tájszemléletű vízgazdálkodás koncepciója a magyar viszo-nyokra – különösen pedig a Tisza vízgyűjtője esetében – ígéretesnek tűnő meg-közelítést takar, azonban még több elemében továbbfejlesztést igényelhet.

Az integrált vízgazdálkodás, az adaptív vízgazdálkodás, illetve a tájszemlé-letű vízgazdálkodás koncepciói fontos követelményeket határoznak meg a ha-zai vizes szektor szereplői számára. Mindezen koncepciók megvalósításának számos jogi vonatkozása is van, sőt a vízgazdálkodás ezen új koncepciói a jog-nak meghatározott szerepet szánjog-nak, egyúttal a jogot a vízgazdálkodás – nap-jainkra egyre nagyobb jelentőségre szert tevő – ún. könnyű (infra)struktúrái kö-zött tartják számon, amely könnyű infrastruktúrák alkalmassá tehetik a modern vízgazdálkodást arra, hogy a XXI. századi kihívások által támasztott új igények-nek, a számtalan bizonytalanság ellenére eleget tudjon tenni.

Amit a jogi vonatkozásokat illeti, azonban elöljáróban rögzítenünk kell, hogy a fenti koncepciók érvényre juttatásában szerepet játszó jogi előírások nem pusztán a vízszektor alapjogszabályának tekintett vízgazdálkodási törvény-ben találhatók, hanem azon jelentős mértéktörvény-ben túlmutatva számos más jogsza-bály is érintett. Vagyis az integrált vízgazdálkodás, az adaptív vízgazdálkodás, illetve a tájszemléletű vízgazdálkodás koncepciói átültetésének jogi vetületei maguk is több jogágat, jogterületet, jogszabályt érintenek, ennélfogva igénylik a víz jogi szabályozásának alapjaiban történő újragondolását.

LV. törvénnyel, amely például kialakítja a vadgazdálkodási tájegységek intézményét; en-nek részletszabályairól lásd a vadgazdálkodási tájegységről szóló 13/2016. (III. 2.) FM rendeletet. A 2000-es firenzei Európai Táj Egyezményre is figyelemmel került elfoga-dásra a Kárpátok védelméről és fenntartható fejlesztéséről szóló, 2003. május 22-én Ki-jevben készült Keretegyezményhez kapcsolódó, a biológiai és táji sokféleség megőrzé-séről és fenntartható használatáról szóló jegyzőkönyv (Magyarországon kihirdette:

281/2009. (XII. 11.) Korm. rendelet) is. A tájak jogi szabályozása kapcsán lásd még a fentiekhez kapcsoldóan – a teljesség igénye nélkül: a 149/2016. (VI. 13.) Korm. rende-letet (Vízvisszatartás és tájhasználat-váltás tervezése az Ős-Dráva Programban), a szám-talan tájvédelmi körzet létesítéséről szóló miniszteri rendeletet – így például: a 143/2007.

(XII. 27.) KvVM rendeletet a Szigetközi Tájvédelmi Körzet védettségének fenntartásáról (vö.: 69/1992. (XI. 6.) OGY határozat a Szigetköz természetvédelmi, környezetvédelmi, tájvédelmi és területfejlesztési kérdése tárgyában), vagy a 146/2012. (XII. 27.) VM ren-deletet a Körös-éri Tájvédelmi Körzet létesítéséről (különösen annak 2. sz. mellékletét) –, a természetvédelmi területek és tájvédelmi körzet létesítéséről, valamint természetvé-delmi kezelő kijelöléséről szóló 6/1990. (III. 31.) KVM rendeletet.

Meglátásunk szerint ebben nagy szerepet tölthet be az az integratív szemlé-let, amelyről Fodor László professzor is értekezett,³⁶² s amelynek különböző for-mái, típusai – külső-belső, materiális, eljárási, szervezeti stb. – mentén érdemes újragondolni a joganyagot.

Nemkülönben érdekesnek és értékesnek találjuk Bándi Gyula professzor azon gondolatait is, amelyet az adaptáció – és különösen a reziliencia – kapcsán közölt, nevezetesen, hogy ezek megvalósítására különösen mely jogintézmé-nyek azok, amelyek szóba jöhetnek. Úgy gondoljuk ugyanis, hogy az általa kö-zölt – jelentős részben (de korántsem kizárólagosan) a környezetjog területéhez tartozó – jogintézmények jól alkalmazhatók, mind az integrált vízgazdálkodás, mind az adaptív vízgazdálkodás, mind pedig a tájszemléletű vízgazdálkodás megvalósítása terén. Bándi professzor három csoportba szendve ismerteti a le-hetséges jogintézmények körét, megemlítve azt, hogy egyik jogintézmény sem önmagában tesz jobbá egy rendszert, hanem csak ha megfelelően alkalmazzuk az adott helyzetre. A jogintézmények és csoportjaik a kövekezők.³⁶³ (a) A jogel-vek közül különösen az integráció elve, a szubszidiaritás elve, az elővigyázatos-ság elve, az együttműködés elve, a tervszerűség elve, a társadalmi részvétel. (b) A konkrét jogintézmények között szintén számosat nevesít, ilyen például: a kör-nyezeti hatásvizsgálat, a kockázatelemzés, az együttműködési és önszabályozási típusú eszközök, az ösztönző típusú eszközök, az ellenőrzés és monitoring stb.

(c) Az államszervezési kérdések között nevesíti a decentralizációt (illetve általános-ságban az önkormányzatiságot), dekoncentrációt, konzultációt, kooperációt, társulási lehetőségeket, civil szféra diverzitását, átláthatóságot. Ez utóbbi, har-madik csoportba sorolt intézmények közül több a kormányzás kritériumaiként is nevesíthető (mint ahogyan tettük munkánk korábbi részében).

Mindezeken túl végül megjegyeznénk azt, amire korábbi munkánkban is utaltunk már, hogy „a jogtudomány szempontjából különösen izgalmas kérdésnek tűnik azon igények jogintézményi megoldásokkal történő kielégítése, amelyek a vízgazdálkodás (mellette: természetvédelem) és területhasználat közötti összhangot célozzák. Itt végső soron elképzelhető lenne egy az erdő-, vad-, illetve halgazdálkodáshoz hasonló – bár azoknál sok-kal komplexebb – tervgazdálkodás bevezetése a vizek által veszélyeztetett területeken, köz-tük kiemelten a mezőgazdasági földek vonatkozásában, a megfelelő tájhasználat elérése cél-jából […]. Egy szigorú, ugyanakkor a természeti szélsőségek szempontcél-jából rugalmas rend-szer kidolgozása természetesen rövidtávon komoly költségekkel járhat, erre megoldásként azonban kézenfekvőnek tűnik a rendszer fokozatos bevezetése és fejlesztése.” ³⁶⁴

362 FODOR 2000, 13–29.

363 BÁNDI 2017b, 19–28.

364 SZILÁGYI 2016a, 314.