A kormányzás és a jó kormányzás mibenléte

A vízszemléletű kormányzás meghatározása kapcsán mindenekelőtt magával a

’kormányzás’ (governance) szónak a magyarázatával érdemes kezdeni. Ennek kap-csán sokfajta és időben is változatosan alakuló jelenségről van szó.³¹ Eleinte nemzetközi szinten alapvetően az állami szereplőkre koncentráltan alakult en-nek jelentéstartalma, később azonban a nem-állami szereplők is fontos

27 OECD 2015.

28 NVS, 20. és 25.

29 NVS, 8., 11., 37. stb. Az NVS-ben helyenként feltűnik továbbá a vízügyi irányítás kife-jezés is (lásd NVS, 89., 106., 114.), de ennek sem található meg a meghatározása az NVS-ben, magunk részéről pedig a water governance-hez képest egy szűkítő kifejezésnek ta-láljuk.

30 Magyarország felülvizsgált, 2015. évi vízgyűjtő-gazdálkodási terve (VGT2), amelyet 1155/2016. (III. 31.) Korm. határozattal fogadtak el, és amelynek összefoglalt, rövidített változatának (!) szövegét, mint belügyminisztériumi közleményt a Hivatalos Értesítő 2016/14. számának 1319–1880. oldalain tették közzé (a továbbiakban ezen oldalszá-mokra hivatkozással citáljuk a VGT2-t). Fontos mindezek mellett felhívni a figyelmet a VGT2 2016. áprilisi teljes verziójának szövegére is, amelyre hivatkozás esetén erre külön utalunk; ennek forrása (2017. 07. 29.): www.vizugy.hu/vizstrategia/documents/E3E7 37A3-3EBC-4B6F-973C-5DD9B8A6DBAB/OVGT_foanyag_vegleges.pdf

31 HALL–ROGERS 2003, 7–14.

tényezői, formálói lettek a kormányzás koncepciójának.³² Vagyis napjainkban a kormányzás kategóriája nem korlátozódik pusztán a kormány tevékenységére, hanem – meghatározott módon – szerepet kap abban a civil társadalom és a magánhatalom is.³³ Napjainkban ennek megfelelően a kormányzás kifejezés –, illetve a ’közkormányzás’ (public governance) kifejezés – alapvetően azon gazdasági, politikai és igazgatási hatalomgyakorlásra utal, amelynek célja egy ország ügye-inek intézése, és amely magában foglalja mindazon szerkezeteket, eljárásokat, viszonyokat és intézményeket, amelyeket az állampolgárok és csoportok a cél-ból használnak, hogy kifejezzék érdekeiket, valamint hogy éljenek jogaikkal, eleget tegyenek kötelezettségeiknek, és hogy ezeken keresztül közvetítsenek el-lentéteik feloldásában.³⁴ A vízszemléletű kormányzás alapja is maga a kormány-zás, ennélfogva a legfőbb jegyeit ennek megfelelően magán hordozza (ehhez kapcsolódóan lásd például az 1.1. ábrát a vízszemléletű kormányzás körforgás-szerűségéről).

Politika és stratégia

készítés

Végrehajtás

Monitoring Értékelés

A vízszemléletű kormányzás körforgásszerűsége

Alapelvek

Cselekvés

Mutatók Hézagok

feltérképezése Új

intézmények, fejlesztések

VÍZSZEMLÉLETŰ KORMÁNYZÁS

Hézagok áthidalása

1.1. ábra: A vízszemléletű kormányzás körforgásszerűségéről

Forrás: OECD 2015³⁵ (Fordította és készítette a szerző)

32 OECD 2011, 28.

33 WWAP 2006, 48.

34 WWAP 2006, 47.

35 OECD 2015, 4.

A kormányzással szemben a szakirodalom fontos elvárásként fogalmazza meg annak hatékonyságát. Ebben a vonatkozásban azonban a szakirodalom nagyon következetesen rögzíti ugyanakkor azt is, hogy a hatékony kormányzás jellem-zői országról-országra eltérőek lehetnek, mint ahogy a valóságban el is térnek egymástól. Mindazonáltal a hatékony kormányzás ideáltipikus jellemzői a követke-zők: (a) A részvétel, vagyis hogy minden állampolgár – közvetlenül vagy az érde-keit képviselő szervezeteken keresztül – részt vehet a politikaformálásban, il-letve döntéshozatalban. (b) Az átláthatóság, vagyis az információk szabad meg-ismerhetősége a társadalomban. (c) A méltányosság, azaz a társadalom minden csoportjának egyenlősége. (d) A hatékonyság és eredményesség, amely jellemző lé-nyege, hogy az alkalmazott eljárásoknak és intézményeknek olyan eredménye-ket kell eredményezniük, amelyek amellett elégítik ki a társadalmi szükséglete-ket, hogy mindeközben az erőforrások legjobb felhasználásával járnak. (e) A jogbiztonság, vagyis hogy a jogi kereteknek tisztának és pártatlannak kell len-niük, különösen az emberi jogok vonatkozásában. (f) Az elszámoltathatóság, azaz, a közhatalom, a magánhatalom és a civil társadalom szervezeteinek elszámol-tathatósága a nyilvánosság, illetve azok felé, akik érdekeit képviselik. (g) A kö-vetkezetesség, mint jellemző lényege, hogy a politikáknak és a kapcsolódó cselek-véseknek koherenseknek, konzisztenseknek és könnyen érthetőknek kell len-niük. (h) Az érzékenység, amely alapján a különböző intézményeknek és intézke-déseknek az összes érintettet kell szolgálniuk, és reagálniuk kell az igényekben és preferenciákban bekövetkezett változásokra és egyéb új körülményekre. (i) Az integráció, azaz az integrált és átfogó megközelítés. (j) Az etikai megfontolások, azaz a kormányzásnak figyelembe kell vennie azon társadalom etikai elveit, amely társadalomban e kormányzás működik. Az ENSZ vonatkozó jelentései szerint ugyanakkor – amint fentebb hangsúlyoztuk is – mindezen jellemzők csak példák a hatékony kormányzásra, és valójában egy ideáltipikus helyzetet fogalmaznak meg, amely ideális kormányzás a valóságban egy országban sem létezik.³⁶ A jó kormányzás annyira függ az adott ország kultúrájától, hagyomá-nyaitól, erkölcsi alapértékeitől, hogy a jó kormányzás koncepciójára valójában nincs recept.³⁷ Ráadásul e jellemzők kapcsán látni kell azt is, hogy számos eset-ben lehetnek bizonyos korlátai, nehézségei is a megvalósíthatóságuknak. Így például, az etikai megfontolások egy viszonylag homogén társadalom esetében relatíve jól megragadhatók. De mi van akkor, ha az a társadalmi közeg,

36 WWAP 2003, 373.; WWAP 2006, 49. A hatékony kormányzás fenti kritériumai közül a többség mindkét víz világjelentésben megtalálhatók, azonban a 2006-osban – egyébiránt az ENSZ egy 2003-as dokumentumára hivatkozással – immáron szerepelnek a jogálla-miság, illetve a hatékonyság és eredményesség kritériumai is.

37 WWAP 2006, 44.

amelynek viszonyait az adott vízszemléletű kormányzással formálni szeretnénk, egy nagyon heterogén társadalmat takar, amelynek értékei szerteágazóak, avagy (bizonyos esetekben, avagy számos esetben) egymásnak ellentmondóak? Víz-szemléletű kormányzásról beszélhetünk ugyanis az Európai Unió szintjén is, amely esetében például az egyes tagországok társadalmainak vonatkozó meg-fontolásai nagyon különbözőek lehetnek. Ilyenkor miként lehet mindezt a kor-mányzás etikai megfontolásaira vonatkozó jellemzőt alkalmazni? Vajon a jó megoldás ilyenkor az etikai megfontolások jellemzőjének olyan fokú kiüresí-tése, hogy abba minden érintett társadalom etikai megfontolása beleférjen, eset-leg egy tipikus megfontolási rendszer kidolgozása (ki által?), amelyhez aztán igazodni kell? Ez utóbbi esetben vajon e tipikus megfontolási rendszer kidol-gozása csakugyan tipikus-e, mintegy mértani centrum az egészt alkotó egyes társadalmak megfontolási viszonyrendszerének közepén, avagy lehet, hogy az érintett társadalmak egynémelyikének etikai megfontolásaihoz majd közelebb áll, míg másoktól pedig meglehetősen távol esik e tipikus etikai megfontolás rendszer, vagyis utóbbi társadalmi kör esetében adott esetben e tipikus etikai megfontolás rendszer átvétele lényegében önfeladással egyenlő. Nehéz – ugyanakkor napjainkban mégis aktuális – kérdések ezek.

Az Egyesült Nemzetek Szervezetének 2015-ben elfogadott, szám szerint ti-zenhét darab Fenntartható Fejlesztési Céljának (ezeket leggyakrabban az angol – Sustainable Development Goal – elnevezésükből eredő rövidítésükkel, vagyis mint SDG hivatkozzák)³⁸ hátterében álló egyik fontos szándék a ’jó kormányzás’

(good governance) megteremtése.³⁹ Ennek megfelelően az SDG-k – és a hozzájuk kapcsolódó 169 feladat – közül több is érinti a kormányzás témakörét, a 16. és 17. SDG pedig kifejezetten erre vonatkozóan határoz meg feladatokat. 2030-ig a 16. SDG szerint „a fenntartható fejlődés érdekében békés és befogadó társadalmakat alakítunk ki, mindenkinek biztosítjuk a jogorvoslatot és törvény előtti egyenlőséget, és a kormányzás minden szintjén hatékony, elszámoltatható, befogadó intézményeket építünk ki”. A 17. SDG alapján pedig „megerősítjük a program végrehajtása eszköztárát, fel-élesztjük a Globális együttműködés a fenntartható fejlesztésért partnerséget”.

Az SDG-k egyaránt szólnak mind a fejlődő, mind pedig a fejlett világ orszá-gainak, ugyanakkor az megállapítható, hogy az egyes országok gazdasági, poli-tikai fejlettségi szintjében tapasztalható eltérések, illetve kulturális különböző-ségeik okán teljesen más üzenetet jelentenek egyik vagy másik ország

38 ENSZ 2015c. Jelen munkában a magyar szöveg a következő dokumentumból került át-vételre: ZLINSZKY–BALOGH 2016.

39 Lásd az ENSZ 2015c, Nyilatkozat című részének 9. és 35. pontjait. A jó kormányzás ellentéte a szövegben egyébiránt a ’nem megfelelő kormányzás’ (poor governance);

HALL–ROGERS 2003, 9.

hozóinak, lakosainak. Vagyis fontos hangsúlyoznunk, hogy – hasonlóképpen a hatékony kormányzás jellemzőinél írtakhoz – a jó kormányzás koncepcióját sem szabad túldimenzionálnunk. Ugyanis az ENSZ szintjén ezzel kapcsolatban kiadott dokumentumok igyekeznek a világ minden országa számára követendő – meglátásunk szerint alapvetően (ha nem is kizárólagosan) a transzatlanti ér-tékeken alapuló – jó gyakorlatot megfogalmazni. Azaz ezen értékek, modellek bizonyos országokban már hosszú ideje létezőnek tekinthetők, míg más orszá-gok esetében a társadalmaik szervezése más értékeken és más alapokon törté-nik. Vagyis például az emberek széles körének bevonása a döntéshozatalba mást jelent egy olyan országban, ahol általános, titkos és csalásoktól mentes választásokon keresztül történik meg a legfőbb döntéshozói szint kialakítása, valamint a hatalomgyakorlás megosztása valósan is létező gyakorlat a széles körű gyülekezési és egyesülési szabadság, továbbá sajtó- és szólásszabadság mellett (magunk részéről például alapvetően ilyennek tekintjük a rendszervál-tozást követő magyarországi alkotmányos berendezkedést), és mást jelent olyan országokban, ahol mindezek hiányoznak vagy hiányosak. Az EU tagállamaiban például a hatékony kormányzás koncepciója mentén kialakított gyakorlat álta-lánosnak tekinthető. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az EU tagállamai-ban (így Magyarországon is) nem lehetne a kormányzást még jobb kormány-zássá fejleszteni.

Azt is világosan látnunk kell, hogy a jó kormányzás koncepciójában – és adott esetben az alább részleteiben is taglalt jó vízszemléletű kormányzás kon-cepciójában is – megfogalmazott számos kritérium – például a törvény előtti egyenlőség (diszkriminációmentesség) vagy a döntések átláthatóságát szolgáló jogok – tipikusan és leginkább nem a vízhasználatot, vízvédelmet közvetlenül is szabályozó jogszabályokban kerül megfogalmazásra (habár kétségtelen, hogy adott esetben ezen ágazati előírásokban is találhatunk ilyen általános elvekre vonatkozó előírásokat), hanem például az adott állam jogrendszerének általá-nos, esetleg magasabb szintű jogszabályaiban, és az egyes államok által is aláírt és elfogadott nemzetközi megállapodásokban. Magyarország esetében leg-alábbis ez a helyzet áll fenn, vagyis hogy a jó kormányzás jellemzőit biztosító jogszabályi előírások, illetve azok legfontosabb jogszabályi alapjai nem a vízügyi ágazatot közvetlenül érintő jogszabályokban kaptak helyet. Jó példa erre az át-láthatóságban és részvétel biztosításában kiemelt szerepet betöltő nemzetközi egyezmény, az Aarhusi Egyezmény.⁴⁰ Ezen jó, illetve hatékony kormányzást

40 Lásd ennek, illetve módosításainak magyarországi kihirdetéséről: a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő rész-vételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. jú-nius 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvényt, a

lehetővé tevő jellemzők jogszabályi alapjait tekintve, illetve főbb gyakorlatát tekintve Magyarország illeszkedik az Európai Unió más tagállamainak rendsze-reihez, és – a világ számos más, az SDG-knek szintén címzettjeinek számító országával összevetve – az EU tagállamaiban a hatékony kormányzást lehetővé tevő jogszabályi alapok fejlettnek és kielégítőnek tekinthetők. Hangsúlyoznunk kell ugyanakkor, hogy mindezen megállapításunk nem azt jelenti, hogy az Eu-rópai Uniónak, illetve az EU tagállamainak, köztük Magyarországnak a kor-mányzási rendszere hibátlan lenne. Sőt, egyértelműen megállapítható, hogy vannak hibák, és hogy több jellemző kapcsán is felhozhatók még fejlesztendő területek. Az átláthatóság követelménye kapcsán jó példa erre a már aláírt CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement, vagyis az EU és Kanada közötti Át-fogó Gazdasági és Kereskedelmi Megállapodás), illetve a még tárgyalás alatt lévő TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership, vagyis az EU és USA között megkötni tervezett Transzatlanti Kereskedelmi és Befektetési Együtt-működés) szabadkereskedelmi megállapodások tárgyalási folyamatainak, illetve dokumentumainak megismerhetősége. Itt különösen az Európai Unió szervei-nek, illetve a tárgyalópartnereiknek a kérésére, nyomására rendkívül módon ki-szorult a közvélemény, illetve a civil társadalom ezen ügyekből (a CETA szö-vegének bármilyen nyelvű végleges verziója például még hónapokkal az aláírást követően sem volt elérhető jelen sorok írója számára). Mind a két megállapo-dásnak óriási jelentősége van a vízszemléletű kormányzásra, mely kapcsolódá-sukra jelen munka későbbi részeiben még többször is kitérünk.