Az első Víz Világjelentések: 2003, 2006, 2009

A vízszemléletű kormányzás jelentőségét mutatja tehát az a tény, hogy ennek koncepciójával már az első, as WWDR is kiemelten foglalkozott. A 2003-as WWDR szerint a vízszemléletű kormányzás legtágabb értelemben magában fog-lalja az összes olyan társadalmi, politikai, közigazgatási és gazdasági szervezetet és intézményt, valamint mindezek kapcsolatrendszerét, amelyek a vízgazdálko-dáshoz és a vízrendszerek fejlesztéséhez, továbbá a vízszolgáltatások közvetí-téséhez kötődnek.⁵⁸ (A 2009-es WWDR egyébiránt később még külön nevesíti a jogrendszert is, mint amely fontos része a vízszemléletű kormányzásnak, és szin-tén kiemelten nevesíti a környezeti szolgáltatásokat is, amelyeknek – a valós szere-pükön túl – fontos szerepet kellene, hogy betöltsenek a döntési folyamatokban is.⁵⁹) Tekintettel arra, hogy a vízszemléletű kormányzás által lefedett témakörö-ket kimerítő jelleggel (taxatívan) nem lehet meghatározni, a 2003-as Víz Világ-jelentés pusztán példákat hoz fel annak kapcsán, hogy melyek azok a vízszem-léletű kormányzáshoz kötődő ügyek, amelyekkel a vízpolitikában, a (víz)jogban, a szervezetekkel, illetve a vízgazdálkodásban foglalkozni kell. E példákat három csoportba sorolva nevesíti. Az első csoportban a következő (a) alapelveket emeli ki: (a1) a vizek felhasználásánál a kormányzás átfogó koncepciójából már ismert méltányosság és hatékonyság elvei, (a2) a vízigazgatásnak a vízgyűjtőkön kell alapulnia, (a3) az átfogó és integrált vízgazdálkodás megközelítésének igénye, (a4) a vízhasználat egyensúlya a társadalmi-gazdasági felhasználás és az öko-szisztéma egységességének fenntartását célzó használatok között, stb. A máso-dik csoportba tartozó ügyek esetében (b) tisztázni kell a közhatalom,⁶⁰ a civil tár-sadalom és a magánszektor (magánhatalom) szerepét és mindezek felelősségét olyan kérdések vonatkozásában, mint: (b1) az egymással konkuráló vízhasználatok közötti konfliktusok megoldására vonatkozó joganyag (például vízjogok), (b2) hatékony mechanizmusok kiépítése az egyes szakterületek közötti egyeztetés

58 WWAP 2003, 372.

59 WWAP 2009, 242.

60 Ennek kapcsán megjegyezzük, hogy a 2001-es Nemzetközi Édesvíz Konferencia minisz-teri zárónyilatkozata szerint a fenntartható és méltányos vízgazdálkodás biztosításának elsődleges felelőssége a közhatalomra (kormányzatokra) hárul; Ministerial Declaration 2001.

érdekében, (b3) gazdasági ösztönzők kérdése, (b4) a vízgazdálkodás, illetve a vízügyi közigazgatás töredezettségének kérdése, (b5) mechanizmusok a közös-ségek és egyéb érdekeltek részvételének előmozdítására, (b6) a nők szerepe a vízgazdálkodásban, (b7) az ún. anyagi érdekeltségek (vested interest) hatásai, (b8) a vízminőségi és vízmennyiségi standardok, (b9) az együttműködési és konflik-tuskezelési mechanizmusok kérdése. A harmadik csoportba tartozó ügykörök (c) az integrált vízgazdálkodás témaköréhez kötődnek, így azon belül: (c1) az ár-szabályozás és a vízhasználóknak és szennyezőknek nyújtott támogatások, (c2) a vízhez kapcsolódó adó- és hitelezési rendszerek, (c3) a túlszabályozás vagy alulszabályozottság kérdésköre, (c4) a bürokratikus akadályok vagy tehetetlen-ség és korrupció, (c5) a külső (környezeti, gazdasági és társadalmi) hatások be-foglalása a vízzel kapcsolatos tervezési tevékenységekbe, (c6) a viták eldöntését szolgáló rendszerek.⁶¹ Magunk részéről úgy látjuk, hogy ezen kérdéskörök egyébiránt a magyar vízszektor stratégiai dokumentumaiban⁶² alapvetően visz-szaköszönnek, vagyis egyébként ismertek a magyar szakértők számára. Az ugyanakkor már egy más kérdés, hogy: (a) mindezen témaköröket mennyire sikerült rendszerben kezelni, és hogy (b) mennyire sikerült a magyar döntésho-zóknak rendszerszintű, jó megoldást találniuk e témakörökben, illetve, hogy (c) a döntések végrehajtása milyen hatékonysággal valósult meg. Meglátásunk sze-rint a magyar vízszektor stratégiai dokumentumai, valamint más átfogó, illetve szektoriális nemzeti stratégiai dokumentumok – nagyon helyesen – ezen kér-dések elemzésére is törekszenek, és e stratégiai dokumentumok ennek okán jó alapot képeznek arra, hogy mind közpolitikai, mind szakpolitikai, mind pedig tudományos szinten továbblépést tegyenek lehetővé.

A 2006-os WWDR a vízszemléletű kormányzás négy dimenzióját emelte be a koncepcióba (ezek közül három a fenntartható fejlődés három dimenziójával megegyező), amely dimenziók különböző követelményeket támasztanak a jó vízszemléletű kormányzással szemben: (a) A társadalmi dimenzió a víz, mint erő-forrás méltányos használatát fogalmazza meg. Azon túl ugyanis, hogy a víz térben

61 WWAP 2003, 372.

62 Így például: (a) Magyarország vízgyűjtő-gazdálkodási terve (VGT1), amelyet – bizonyos előzményeket követően; lásd SZILÁGYI 2013c, 53. és 135. – végül a 1042/2012. (II. 23.) Korm. határozattal fogadtak el, és amelynek összefoglalt, rövidített változatának (!) szöve-gét a kormányhatározat mellékleteként tették közzé. (b) Magyarország felülvizsgált, 2015.

évi vízgyűjtő-gazdálkodási terve (VGT2), amelyet 1155/2016. (III. 31.) Korm. határozattal fogadtak el, és amelynek összefoglalt, rövidített változatának (!) szövegét, mint belügymi-nisztériumi közleményt a Hivatalos Értesítő 2016/14. számának 1319–1880. oldalain tették közzé (a továbbiakban ezen oldalszámokra hivatkozással citáljuk a VGT2-t). Fontos mind-ezek mellett felhívni a figyelmet a VGT2 2016. áprilisi teljes verziójának szövegére is, amelyre hivatkozás esetén erre külön utalunk. (c) A Nemzeti Vízstratégia (NVS). (d) stb.

Lásd továbbá: SOMLYÓDY (szerk.) 2011 és BÁLDI et al. 2016.

és időben egyenetlenül oszlik meg, a víz egyenetlenül oszlik meg a társadalom különböző társadalmi-gazdasági rétegei között is. Mindez nem csak az ivóvízhez, illetve szanitációhoz való eltérő hozzáférésben nyilvánul meg, hanem abban is például, hogy a mezőgazdasági nagyüzemek a kis és közepes mezőgazdasági üze-mekhez képest nagyobb mennyiségben használhatnak fel vizet is élelmiszer-elő-állításra. (b) A gazdasági dimenzió a vizek hatékony felhasználására, továbbá a víz gaz-dasági növekedésben betöltött meghatározó szerepére hívja fel a figyelmet. (c) A politikai dimenzió rámutat azon lehetőségekre, amelyekkel az állampolgárok és egyéb érdekeltek élhetnek a politikai folyamatok és döntések befolyásolása és el-lenőrzése kapcsán. (d) A környezeti fenntarthatósági dimenzió egy fejlett kormányzás esetén kritériumként fogalmazza meg a vizek fenntartható használatát és az öko-szisztéma egységét (lásd az 1.2. ábrát a vízszemléletű kormányzás dimenzióiról és követelményeikről).⁶³

Társadalmi dimenzió

Politikai dimenzió

Gazdasági dimenzió

Környezeti dimenzió

VÍZSZEMLÉLETŰ KORMÁNYZÁS Méltányos használat

Egyenlő demokratikus lehetőségek

1.2. ábra: A vízszemléletű kormányzás dimenzióiról és követelményeikről

Forrás: WWAP 2006⁶⁴ (Fordította és készítette a szerző)

63 WWAP 2006, 46. A 2006-os WWAP jelentés a vízszemléletű kormányzás esetében kü-lönösen a következő kérdésköröket tartotta kritikus szabályozási pontnak: (a) A vízszek-tor illetve vízszolgáltatások privatizációjával összefüggő kérdések. (b) A vízszemléletű kormányzás nemzetközi dimenziói. (c) A nemzeti vízpolitikák végrehajtási deficitje. (d) A vízhasználati jogok kérdése. (e) A vízhez való jog kérdése. (f) A korrupció kérdésköre.

(g) A vízhez kapcsolódó döntési és ellenőrzési jogosítványok decentralizálásának kér-désköre. WWAP 2006, 47–80.

64 WWAP 2006, 46.

A 2009-es WWDR⁶⁵ fontos kísérletet tett a klasszikus vízügyi szektoriális meg-közelítés, az ún. ’víz-doboz’ (water box) nyitása irányába, amelynek során egy szetettebb, átfogóbb és rugalmasabb döntéshozói rendszerrel kísérli meg ösz-szehangolni a klasszikus vízügyi szektort (lásd az 1.3. ábrát a vízkörforgást

1.3. ábra: A vízkörforgást érintő döntéshozatali rendszer

Forrás: WWAP 2009⁶⁶ (Fordította és készítette a szerző)

65 WWAP 2009.

66 WWAP 2009, 5.

A 2009-es WWDR által kívánatosnak tartott – a vízszemléletű kormányzás szempontjából alapvető jelentőségű – döntéshozatali rendszer kiindulási pontja az, hogy napjaink globális krízisei (az emberi ráhatás alapján végbemenő klíma-változás, az élelmiszer- és energia-krízis) egymással mind szoros kapcsolatban vannak, és hasonlóképpen összekapcsolódnak a vízkészletekkel is. A vízi-közmű-szolgáltatásban, vízenergiában, öntözésben, valamint vízkárok elhárítá-sában tevékenykedő szakértők és gazdálkodók már régóta tudatában vannak azzal, hogy a víz alapvető szerepet tölt be a fenntartható fejlődésben. A 2009-es WWDR szerint ugyanakkor ezen szakembereknek gyakorta túlzottan szek-toriális, a vízre korlátozódó rálátása van pusztán. Mindezek mellett számos vi-zet is érintő kérdésben – mint amilyen az adott társadalom fejlesztési céljai, a humán és pénzügyi források elosztása – nem ők döntenek, illetve jelentős mér-tékben nem ők befolyásolják azokat, hanem a közpolitikai, üzleti és civil szféra szereplői. Ennélfogva nagyon fontos e döntéshozók, illetve döntés-befolyáso-lók megismertetése azzal, hogy a víz milyen fontos szerepet tölt be céljaik el-érésében. Ráadásul ezen vezetőknek egy állandóan változó világban kell a dön-téseiket meghozni, amely világban számos olyan kényszerítő körülmény van, amelyre nem, vagy csak csekély ráhatással bírnak; ilyenek: a népesedés, a globá-lis gazdaság, a változó társadalmi elvárások, a technológiai fejlődés, a klímavál-tozás, a nemzetközi jog, a pénzügyi piacok.⁶⁷

A klasszikus vízügyi szektoriális megközelítés változására, vagyis a víz-doboz nyitására az 1990-es évekig kellett várni. Előtte ugyanis a vízszektor egyes alága-zataiban (víziközmű-szolgáltatás, árvízvédelem stb.) tevékenykedő szakembe-rek meglehetősen nagy önállósággal bírtak munkájuk ellátása során, és relatíve kevesebbet kellett együttműködniük a vízszektor más alágazataival és más szek-torokkal. Az emberiség növekvő lélekszáma azonban az egyes vízgyűjtő terüle-tekre nagy nyomást helyezett, és ezáltal az egyes alágazatok közötti együttműkö-dés szükségessége nyilvánvalóvá vált. Az 1990-es évek folyamán a vízgazdálko-dás folyamatos terjeszkedése folyt, magában foglalva immáron olyan ügyköröket is, mint a hatékony vízhasználat, az előnyök egyenlő megosztása vagy éppen a környezeti fenntarthatóság; mindezt mára már, mint integrált vízgazdálkodást nevesítjük (lásd a johannesburgi ENSZ-konferenciát). A vízszektor szereplői immáron számos országban felismerték, hogy a vízszektoron kívüli emberek és szektorok döntései mennyire meghatározzák azt, hogy a vizet mire és hogyan használják fel. Erre tekintettel a más szektorokban tevékenykedő személyeket is egyre inkább bevonják az integrált vízgazdálkodásba.⁶⁸

67 WWAP 2009, 3–4.

68 WWAP 2009, 4.

A döntéshozatali szint és a víz-doboz kapcsolata vonatkozásában az állapítható meg, hogy a kormányzáson belül különböző gazdasági-társadalmi szektorok (így: egészségügy, oktatás, mezőgazdaság, környezetvédelem stb.) döntéshozó-inak kölcsönhatásában születnek meg a vízhasználatra hatást gyakorló dönté-sek. Sok országban e jelentős döntések a kormányüléseken születnek meg, és hasonló döntéshozatali fórumokat találhatunk a nemzeti szint alatti szinteken is (például Magyarországon az önkormányzatok esetében). Ideális esetben e döntések megszületésekor a kormányzatnak együtt kell működnie a civilszféra és az üzleti szféra szereplőivel. A víz-dobozban tevékenykedő szakértőknek – annak érdekében, hogy a döntéshozatali rendszerben megfelelő döntések szü-lethessenek – a vízre és vízszektorra vonatkozóan releváns és megbízható in-formációkkal kell ellátniuk a döntéshozói szférát. A vizet érintő döntések közül számos vonatkozik arra, hogy egy ország miként tudja megvalósítani az ener-gia- és élelmiszerbiztonságra, a foglalkoztatásra, a katasztrófavédelemre, a kör-nyezeti fenntarthatóságra és egyéb társadalmi igényekre vonatkozó céljait.

A döntések tehát szélesebb politikai keretben születnek meg. A vízszektoron, víz-szakpolitikán kívüli területen jobb esetben összhang van a különböző szek-torok között, és kompromisszumos, illetve rendszerszemléletű alapon szület-nek meg a döntések. A vízügyi szakértőkszület-nek és érintettekszület-nek megfelelően kell tájékoztatniuk a döntéshozókat és (jó értelemben véve) befolyásolniuk kell a döntéseket. Ehhez természetesen az kell, hogy a vízszektor szakértőit és érde-keltjeit is bevonják a döntési folyamatokba. Ezen erőfeszítések sikeresebbek azon országokban, ahol például így közösen készítettek stratégiát, majd pedig ezt követően, ennek alapján alakították át a vízre és vízhasználatokra vonatkozó jogi szabályozást és intézményrendszert.⁶⁹ Meglátásunk szerint ebben az érte-lemben nagy előrelépésnek tekinthető a jó vízkormányzás szempontjából, hogy – hosszas előkészítés után – 2017-ben végre megszületett Magyarország Nem-zeti Vízstratégiája. Ezek alapján érdemes átgondolni annak eszközrendszerét, köztük a vizekre és vízhasználatokra vonatkozó joganyagot is. Jól látszik – és magunk részéről helyesnek is találjuk azt – hogy a döntéshozók nem, mint szent kinyilatkoztatásra tekintenek a mostani Nemzeti Vízstratégiára, hanem mint olyan valamire, amely – bár irányt és elképzeléseket mutat – meghagyja a lehe-tőséget a stratégia jövőbeni alakítására. Mindez a XXI. század bizonytalansá-goktól terhes időszakában nem tekinthető tökéletlenségnek, sokkal inkább ész-szerű felismerésnek.

69 WWAP 2009, 4.

1.4.2. A 2012-es Víz Világjelentés: a vízszemléletű kormányzás és