A vízgazdálkodás koncepciójának változása

A 2012-es Víz Világjelentés maga is szükségét érezte, hogy részletesen foglal-kozzon a vízgazdálkodás meghatározásával, több más mellett amiatt is, mivel nemzetközi szinten is észlelhető volt az, hogy a vízügyi szakértők is különbö-zőképpen határozzák meg a vízgazdálkodást. A 2012-es WWDR megközelítése alapján a vízgazdálkodás nem egy egyszerű technikai kérdés, hanem jóval több annál, amely magában foglal bizonyos szakpolitikai kérdéseket, pénzügyi kér-déseket, egyéb intézkekér-déseket, illetve infrastruktúrát is (az integrált vízgazdál-kodás pedig emellett a vízgazdálvízgazdál-kodás beillesztését jelenti más szektorokba, po-litikákba és intézményekbe, illetve fordítva, vagyis a más szektorok beillesztését

266 WWAP 2003, 370., 372., 375.

a vízgazdálkodásba; vagyis a vízgazdálkodás külső és belső integrációját is).

A vízgazdálkodásnak napjainkban számos bizonytalansággal kell kalkulálnia;

ilyenek például a demográfiai trendek, a fogyasztási szokások, a klímaváltozás.

A modern vízgazdálkodásnak alkalmazkodnia kell mindezen bizonytalanságok-hoz és a vízgazdálkodási politikának, intézményeknek és szabályozásnak lehe-tővé kell tennie azt, hogy a vízgazdálkodás rugalmasabbá válhasson a jövőbeni hatékonyabb működés érdekében. Általánosságban a 2012-es WWDR a víz-gazdálkodás által lefedett tevékenységeket három főcsoportba sorolja: vízkész-let-gazdálkodás, vízszolgáltatás-gazdálkodás, a kereslet és kínálat közötti egyen-súlyt lehetővé tevő kompromisszum kialakításának tevékenysége.²⁶⁷ (a) A víz-készlet-gazdálkodás a folyókban, tavakban, illetve felszín alatt található vizekkel való gazdálkodást takarja. E tevékenységi csoport a következőkre terjed ki: (a1) a vízkészletek elosztása, értékelése és szennyezettségének ellenőrzése, (a2) a vízminőség és a vízhez kötődő ökoszisztémák védelme, (a3) a vízkészletek el-osztását és tárolását szolgáló természetes és mesterséges infrastruktúrák, és (a4) a felszín alatti vizek újratöltődése. (b) A vízszolgáltatás-gazdálkodás tevékenységi csoport magában foglalja (b1) a nagy mennyiségű vízszállítástól, a feldolgozás fázisain át egészen a végfogyasztóig tartó hálózatrendszert; (b2) a szennyvíz összegyűjtését szennyvízkezelés céljából. (c) A széles értelemben vett kompro-misszum kialakítása számos további közigazgatási tevékenységet foglal magá-ban a társadalmi-gazdasági érdekek széles spektrumán a vízelosztás biztosítása érdekében.

A 2012-es Víz Világjelentés felhívja a figyelmet a vízgazdálkodás koncepci-ójának elmúlt évtizedekben tapasztalt változásaira is. Nevezetesen, hogy a XX.

században tapasztalt vízgazdálkodási megközelítés miként változott meg a XXI. század elejére.²⁶⁸ A XX. században uralkodó vízgazdálkodási megközelí-tés – amelyet szokás infrastruktúra hangsúlyos megközelímegközelí-tésként, illetve (utalva pél-dául a gátépítéshez használt vasbetonra) nehéz infrastruktúra megközelítésként ne-vesíteni – ugyanis a társadalmi vízigényekre alapvetően épített infrastruktúrák-kal válaszolt. Vagyis, például, egyre több fizikai infrastruktúrával próbálták meg

„megfékezni” és „ellenőrizni” a vizet. Az infrastruktúra-hangsúlyos megköze-lítés tipikus elemei a vizek tárolását, szállítását, kezelését segítő szerkezetek, az árvíz elleni védekezés szerkezetei, és más vízszabályozást és -átadást lehetővé tevő rendszerek, a vízerőművek, felszín alatti vizek hasznosítását lehetővé tevő kutak és szivattyúk. Ezen rendszerek ugyanakkor több szempontból rugalmat-lanok, és módosításuk jelentős többletköltséggel járhat. Emiatt egy bizonyos idő után egyértelművé váltak ezen megközelítés korlátai, illetve bizonyos

267 WWAP 2012, 133–135.

268 WWAP 2012, 136.

mértéken túli fenntarthatatlansága, és egyre inkább felismerték a természetes hidrológiai adottságokban rejlő lehetőségeket. Ez utóbbiakat szokás zöld infra-struktúráknak is nevezni, s jó példát szolgáltatnak ezekre az olyan természetes ökoszisztémák, mint az erdők és vizes területek, amelyek fontos környezeti szolgáltatásokat létrehozva – mintegy természetes tározókként – egyrészt fenn-tartják a vízellátás megfelelő mennyiségét és minőségét, másrészt pedig csök-kentik, illetve megelőzik vízhez kapcsolódó olyan káreseményeket, mint ami-lyenek az árvíz és az aszály. Mindezen felismerés részeként az is egyértelművé vált, hogy modern vízgazdálkodásban egyre több bizonytalansággal és kocká-zattal kell számolni, és – ahogy már korábban többször is utaltunk rá – számos meghatározó tényező, illetve hatás a klasszikus vízgazdálkodáson kívül talál-ható. Mindezek pedig a nehéz infrastruktúra hangsúlyos megközelítéssel szem-ben felértékelték az olyan ún. infrastruktúra nélküli, vagy könnyű (infra)struktúrákat előtérbe helyező megközelítést, amely előtérbe helyezi a szakpolitikai, intézményi, jogi vagy a versenyző vízhasználók közötti párbeszédet biztosító egyéb rend-szereket. A klasszikus vízszektoron kívülről jövő igényekre, illetve azon túlmu-tató hatásokra érzékeny szemlélet hívta lényegében életre az integrált vízgaz-dálkodást. A könnyű (infra)struktúrákat előtérbe helyező megközelítés ponto-sabb hatásvizsgálatokat igényel, és ezzel párhuzamosan az vízügyi rendszerek nagyobb rugalmasságát. A könnyű infrastruktúrákat alkalmazó vízgazdálkodás relatíve kevés befektetést, ugyanakkor erős működtető kapacitást igényel (pél-dául politikai vezetést, illetve a versenyző érdekek közötti összhangot megte-remtő mechanizmusokat). Továbbá, amennyiben a nem infrastrukturális be-avatkozások nem vezetnek megfelelő eredményre, akkor – szemben a nehéz infrastruktúrák esetén előforduló hasonló helyzethez – ezek jelentős többlet-költség nélkül is módosíthatók, illetve lezárhatók. Fontos hangsúlyozni, hogy ezen könnyű infrastruktúrák számos esetben nem helyettesíthetik a nehéz inf-rastruktúrát, viszont egy megfelelően kialakított egyensúly a két típusú infra-struktúra között jól szolgálhatja a XXI. századi kihívásoknak megfelelni kívánó vízgazdálkodást.²⁶⁹

Az Európai Unió esetében a vízgazdálkodás a Víz Keretirányelv (VKI) meg-határozásában, mint vízgyűjtő-gazdálkodás, illetve – leginkább – annak terve-zése jelenik meg, adott esetben akár határokon átívelő formában is. A Víz Ke-retirányelvben található vízgazdálkodás koncepciót az EU VS a következőkép-pen értelmezte: „Az Unió Víz Keretirányelve először 2000-ben foglalkozott átfogó mó-don az uniós vizeket érintő kihívásokkal, és tisztázta, hogy a vízgazdálkodás többet jelent a víz elosztásánál és tisztításánál. Az irányelv hatálya a földhasználatra és a területrende-zésre is kiterjed, amelyek mind a vízminőséget, mind a vízmennyiséget befolyásolják; és

269 WWAP 2012, 136–138.

előírja, hogy a tagállamok működjenek együtt a területi tervezésben, valamint hogy ezt a tételt vonják be a finanszírozás kiemelt területei közé.” ²⁷⁰ Az EU VS maga is hangsúlyozza, hogy az EU vízgazdálkodása elsődlegesen a Víz Keretirányelv végrehajtásán ke-resztül történik,²⁷¹ amelyben pedig leginkább az egyes uniós tagállamoknak (esetünkben Magyarországnak) van meghatározó szerepe, illetve az általuk al-kalmazott vízgazdálkodási koncepciónak. Mindazonáltal úgy gondoljuk, hogy az EU VS, illetve Víz Keretirányelv hátterét jelentő uniós vízgazdálkodási kon-cepció kellőképpen tág keretet biztosít az egyes országok vízgazdálkodási el-képzeléseinek, s a 2012-es Víz Világjelentésben meghatározott vízgazdálkodási tevékenységi csoportok mindegyike belefér az uniós vízgazdálkodási koncepci-óba (az EU vízgazdálkodási koncepciójára az integrált vízgazdálkodás koncep-ciója kapcsán még visszatérünk).

A Nemzeti Vízstratégia fogalmi szinten is meghatározza, mind a vízgazdál-kodást, mind pedig – a 2012-es WWDR kategorizációjából kiindulva – annak két tevékenységi csoportját, nevezetesen a vízkészlet-gazdálkodást, illetve a víz-szolgáltatást (meglátásunk szerint a 2012-es WWDR által nevesített harmadik tevékenységcsoport olyannyira általánosan került meghatározásra, hogy annak definiálása nehezen megoldható, illetve átvezet az integrált vízgazdálkodás fo-galmához). Az NVS szerint a vízgazdálkodás „a társadalmi és gazdasági szükségle-tek, valamint a vízi és a víztől függő szárazföldi ökoszisztémák igényeinek figyelembevétele mellett magában foglalja a víz természeti és társadalmi körforgásának összehangolását, a vizek mennyiségének és minőségének szabályozását és védelmét, valamint a vízhez kötődő kártételek elleni tevékenységeket”.²⁷² A Vgtv. az NVS vízgazdálkodás fogalmához képest némileg szűkszavúbban határozza meg a fogalmat, lényegében a vízgaz-dálkodási tevékenység típusait nevesíti leginkább, vagyis „a vizek hasznosítása, hasznosítási lehetőségeinek megőrzése, a vizek kártételei elleni védelem és védekezés (vízkár-elhárítás)”.²⁷³ A Vgtv. egy másik – vízhasználatra²⁷⁴ – vonatkozó fogalmából vá-lik csak egyértelművé például az, hogy a vízgazdálkodás a vizek mennyiségi és minőségi aspektusaira is kiterjed. A 2012-es WWDR fogalmához képest, mind az NVS, mind pedig a Vgtv. fogalma a vízgazdálkodási tevékenységben – más vízgazdálkodási tevékenységek mellett – hangsúlyos szerepet szán a vízkárelhá-rítási megközelítésnek is. Ez nem véletlen, hiszen Magyarország európai össze-hasonlításban is kiemelkedően érintett a vizek kártételeiben (lásd erre példaként

270 EURÓPAI BIZOTTSÁG 2012b, 1.1. pont.

271 EURÓPAI BIZOTTSÁG 2012b, 2.6. pont.

272 NVS, 136–137.

273 Vgtv. 1. sz. melléklet 22. pont.

274 „Vízhasználat: az a tevékenység, amelynek következménye a víz lefolyási, áramlási vi-szonyainak, mennyiségének, minőségének, továbbá a medrének, partjának a víz haszno-sítása érdekében való befolyásolása”; Vgtv. 1. sz. melléklet 23. pont.

a 2.1. ábrát a magyarországi árvízvédekezés volumenéről). Erre tekintettel talán helytálló az a megállapításunk, hogy a magyar vízgazdálkodási koncepció kü-lönlegességének tekinthető a nemzetközi koncepcióhoz képest, hogy a vízkár-elhárítást a vízgazdálkodás részének tekinti (ezáltal megítélésünk szerint fontos lépést téve az integráció irányába).²⁷⁵

2.1. ábra: A magyarországi árvízvédekezés volumene összehasonlításban más európai országokkal

Forrás: NVS, 36.

Mint utaltunk rá az NVS meghatároz két olyan tevékenységcsoportot is, ame-lyet a 2012-es WWDR a vízgazdálkodás részeiként nevesít. Az egyik a vízkész-let-gazdálkodás fogalma, amely „azoknak a tevékenységeknek az összessége, amelyek-nek célja a vizek használatára irányuló igények kielégítése oly módon, hogy enamelyek-nek következ-tében a vizek állapotában visszafordíthatatlan változás ne következzék be és a vízkészlethez való hozzáférés lehetősége ne csökkenjen”.²⁷⁶ Ez a fogalom egyébiránt egy az egyben megfelel a Vgtv. törvényi definíciójának.²⁷⁷ A másik a vízszolgáltatás fogalom, amely „az állam, illetve a helyi önkormányzatok közfeladataival összefüggő, különösen a vízigények kielégítésére, a szennyvizek elvezetésére, illetőleg a használt vizek ártalommentes elhelyezésére, a vízkészletek védelmére irányuló közfeladatok, különösen a felszíni vagy fel-szín alatti víz kitermelése, tárolása, kezelése és elosztása, valamint a szennyvíz összegyűjtése

275 Mind az NVS, mind pedig a Vgtv. egyébiránt ismer egy speciális vízgazdálkodási típust, nevezetesen ún. mezőgazdasági vízgazdálkodást, amely már jóval szűkebb, mint az álta-lános vízgazdálkodás fogalom, és nem csak a gazdasági ágra történt koncentráltság miatt.

Az NVS és a Vgtv. mezőgazdasági vízgazdálkodás fogalma ugyanis a fent említettek közül immáron csak két területtel foglalkozik részleteiben, nevezetesen: a mezőgazdaság feladatai, érdekeit szolgáló vízhasznosítással (ezt jelen fogalomnál a törvény – értelme-zésünk szerint – leginkább egy vízmennyiségi kérdésként kezelve), valamint a vízkárel-hárítási tevékenységgel. NVS, 135. és Vgtv 1. sz. melléklet 13. pont.

276 NVS, 137.

277 Vgtv. 1. sz. melléklet 29. pont.

és kezelése, amelyet ezt követően a felszíni vizekbe juttatnak”.²⁷⁸ Ez a fogalom szintén egy az egyben megfelel a Vgtv. ugyanezen elnevezést viselő kategóriájának törvényi definíciójának.²⁷⁹ A magyar fogalmak meglátásunk szerint főbb vonalaiban megfe-leltethetők a 2012-es WWDR meghatározásainak, ami talán szembetűnő különb-ség az leginkább az, hogy a magyar vízszolgáltatás fogalom annyiban speciálisnak tekinthető a nemzetközi meghatározáshoz képest, hogy az állam, illetve a helyi ön-kormányzatok közfeladataiként nevesíti a vízszolgáltatásokat. Az NVS²⁸⁰ (és a Vgtv.²⁸¹ maga is) a vízszolgáltatások speciális esetköreként nevesíti a mezőgazdaság vízszolgáltatás fogalmát is, amely magában foglalja a mező- és erdőgazdasági mű-velés alatt álló területek öntözését, a halastavak és egyéb mezőgazdasági vízhaszná-latok (például a rizstelepek) vízellátását szolgáló tevékenységeket, valamint a mező-gazdasági vízszolgáltatási rendszerhez kapcsolódó, egyéb célú vízigények kielégíté-sére irányuló tevékenységeket.

Az NVS jól érzékelteti azokat a különbségeket, amelyek a vízpolitikai terve-zést és azon belül a vízgazdálkodási terveterve-zést annyira különlegessé teszik más területekkel összevetve:²⁸² „[a] vízpolitika szorosan kötődik a természetes határokhoz (a vízgyűjtő területekhez),²⁸³ míg más politikák inkább az igazgatási, illetve politikai ha-tárokhoz kapcsolódnak; [b] a vízpolitika érvényesülését számos véletlen jellegű folyamat be-folyásolja;… [c] A vízpolitika és a vízgazdálkodás elválaszthatatlan a terület- és tájhasz-nálattól, illetve annak formáitól.”

Az NVS, mint a magyar vízpolitika meghatározó dokumentuma a vízgazdál-kodás kapcsán három szakterületet említ (lásd a 2.2. ábrát a vízgazdálvízgazdál-kodás szakte-rületeiről). Ezek és a hozzájuk kötődő részterületek a következők: (a) Települési vízgazdálkodás: (a1) ivóvízellátás, (a2) szennyvíz-elvezetés és -tisztítás, (a3) tele-pülési csapadékvíz-gazdálkodás és helyi vízkárelhárítás, (a4) vízbázisvédelem, (a5) termál- és fürdővíz-gazdálkodás. (b) Területi vízgazdálkodás: (b1) árvízmen-tesítés és -védekezés, (b2) síkvidéki vízrendezés, belvízvédekezés, (b3) domb-vidéki vízrendezés, (b4) mezőgazdasági vízgazdálkodás, (b5) aszálykár-elhárí-tás, (b6) térségi vízszétoszaszálykár-elhárí-tás, (b7) folyógazdálkodás, vízi utak, (b8) tógazdál-kodás, (b9) víz- és geotermikusenergia-hasznosítás, (b10) vizekkel kapcsolatos élőhelyek védelme; (b11) vízminőségi kárelhárítás. (c) Átfogó területek: (c1)

278 NVS, 138.

279 Vgtv. 1. sz. melléklet 31. pont.

280 NVS, 135–136.

281 Vgtv. 1. sz. melléklet 41. pont.

282 NVS, 21–22.

283 Magyarország esetén pedig „a vízpolitika érvényesítése különösen nehéz az olyan nagy vízgyűjtőkön, mint például a Duna, a Tisza vagy a Dráva vízgyűjtője, ahol a vízgyűjtőn osztozó több országgal szemben jogos elvárás, hogy koordinált tevékenységet folytassa-nak a vízgazdálkodás számos célkitűzésének teljesítéséhez”. NVS, 22.

vízkészlet-gazdálkodás (minőségi és mennyiségi), (c2) monitoring és vízrajz.

A szakterületeken kívül az NVS számol az ún. működtetést szolgáló eszköz és intéz-ményi rendszerrel, benne nevesítve – többek között – a jogalkotást, a vízvagyon kezelését és igazgatását, a hatósági és felügyeleti tevékenységet, valamint a gaz-dasági szabályozást.²⁸⁴

2.2. ábra: A vízgazdálkodás területei

Forrás: Nemzeti Vízstratégia, 18.

Az NVS általános tartalmi elvárása a vízgazdálkodással szemben lényegében a 2012-es WWDR-ben megfogalmazottaknak felel meg: „A jövő vízgazdálkodásá-nak legnagyobb szakmai kihívása, hogy miként legyen megelőző és miként tegyen szert rugal-mas eszközökre. Ez az évszázados »létesítményes« (hard) víz-építéssel szemben a vízigényt és vízkibocsájtást szabályozó, a területhasználatot befolyásoló integrált (soft) vízgazdálkodás.”²⁸⁵ Az NVS válasza: „az egységes vízgazdálkodás keretében a vízelvezetés (árvizek és belvizek elvezetése) és a vízhasznosítás összekapcsolása szükséges a vízvisszatartás eszközeivel (és ennek részeként a vizes élőhelyek rehabilitációjával és fejlesztésével, tekintettel arra, hogy a biológiai sokféleség megőrzésében rendkívüli jelentősége van a vizes élőhelyek szegényedése, az ökoszisztéma-szolgáltatások további hanyatlása megállításának), ami egyben a vízválság elkerülésének legjelentősebb eszköze is (és amihez a térségi vízszétosztás létesítményeinek bővítése és az okszerű területhasználat kell, hogy kapcsolódjék).” ²⁸⁶

284 NVS, 18.; részletes kifejtésük: NVS, 30–50.

285 NVS, 7.

286 NVS, 6.