szövegdoboz: Az Alzira-modell (Spanyolország)

A Ribera kórház jelenleg a spanyol állami-magán partnerségi modell úttörője, amelynek keretében egy magánvállalat nyerte el a szerződést közkórház építésére és működtetésére. Spanyol viszonyok között ezt „közigazgatási koncessziónak” vagy „Alzira-modellnek” nevezik. Az egészségügyi ellátás nyújtásáért felelős magánvállalat az UTE-Ribera (Union Temporal de Empresas, Temporary Union of Companies – Ribera). A kórház Alzirában épült fel, és jelenlegi ellátási területéhez körülbelül 245 ezer lakos tartozik.

Eredetileg, 1999-ben, az Alzira-modellt úgy alakították ki, hogy a Ribera kórházban nyújtson kórházi ellátást. Hamarosan felismerték azonban, hogy a kórháznak együtt kell működnie az alapellátással, és a megfelelő egészségügyi körzet egészében valamennyi egészségügyi ellátást koordinálnia és integrálnia kell. Ezért 2003-ban létrehoztak egy második Alzira-modellt, amely integrált menedzsmentet hozott létre az egészségügyi körzeten belül mind az alapellátásra, mind pedig a kórházi ellátásra nézve. A közigazgatási koncesszió feltételeit is megváltoztatták 2003-ban, hogy az állami-magán partnerséget kevésbé nyereségessé és politikailag elfogadhatóbbá tegyék. Ez a változás korlátozta a lehetséges éves nyereséget, és biztosította, hogy az e határ fölött jelentkező hozamok visszajussanak a helyi kormányzathoz, ugyanakkor pedig biztosította a koncessziók pénzügyi életképességét.

Forrás: esettanulmány a kísérő kötetben

Szerződések és együttműködés

A megbízó hatóságok és a szolgáltatók közötti tranzakciókat szerződések szabályozzák. A közgazdasági szakirodalomban a projektek irányításával kapcsolatos vita egyfajta „szerződés-központú megközelítésen” alapul (Madhok, 1995), amelyben a hangsúly a projekt szervezeti felépítésére és a választott szerződéstípusra esik. A szerződés két vagy több szervezet közötti kölcsönös kötelezettségvállalásként fogható fel, amely meghatározza ezeknek a szervezeteknek a kötelezettségeit.

Az explicit szerződések szerepe az európai társadalmak legtöbb szektorában növekvőben van.

Az egészségügyi ágazatban a kvázi-piacok kialakulása már elvezetett egyfajta szerződési kultúra kialakulásához (McHale, Hughes és Griffiths, 1997). A kormányok Európa-szerte élénkíteni kívánják a piaci dinamikát azáltal, hogy az egészségügyi ellátás beszerzését különválasztják magától az ellátástól. Az egészségügyi reformok azt az utat követték, hogy az egyik kézbe kerültek a szakpolitika-alkotási, szabályozási és monitorozási funkciók, egy másikba pedig a szolgáltatások nyújtása (Pavignani és Colombo). Ennek eredményeként az egészségügy egyre inkább a jogászok és az ügyvédi irodák játékterévé válik. Az Egyesült Királyságban az üzleti szerződésekkel kapcsolatos jogviták száma az 1990-es évek elején, az NHS belső piacainak bevezetése után röviddel lényegesen megnövekedett³.

A szerződések kezelését tovább szigorították az EU közbeszerzési irányelvei, amelyek az átláthatóság növelését írták elő. Ezek a szabályok – jó okkal – lehetetlenné tették az állami hatóságok számára, hogy kizárólag a bizalom vagy a múltbeli tapasztalatok alapján kössenek üzletet a szolgáltató ágazatokkal. A kutatási és fejlesztési megállapodásokkal foglalkozó egyik vizsgálat azt állapította meg, hogy a szerződések feltehetően kevésbé „teljes körűek”, amikor a felek folyamatos üzleti kapcsolatban állnak egymással (Chiccotello és Hornyak, 2000). A közbeszerzési szerződések legnagyobb része azonban nem „puha” kritériumokon

3 Vincent-Jones (1993), idézi McHale, Hughes és Griffiths, 1997, 197. o.

(mint például a bizalom és a korábbi ügyletek) alapul, hanem a gyakorlatban ezeket kemény kritériumok uralják, amit jellemzően a legalacsonyabb árban szoktak megjelölni.

Részben az egészségügyben keletkező jogviták szaporodása következtében a szerződéseket gyakran a klasszikus közgazdasági elméletre alapozzák, amely a „szerződési kikötések részletességének” jelentőségét hangsúlyozza mint a „szerződés teljességének” elsődleges mutatóját. A szerződésnek elméletileg teljes körűnek kell lennie, mivel ez csökkenti mind a döntéshozók előtt álló bizonytalanságot, mind pedig a mindkét oldalról jelentkező opportunizmusból eredő kockázatokat (Williamson, 1985). A szerződési kikötések részletessége arra vonatkozik, mennyire specifikusak és részletesek a szerződési feltételek.

Míg a legtöbb kivitelezési szerződés fix áras modellen alapul, a szerződések végrehajtása során lehetséges újratárgyalást a termékek vagy a kikötések specifikációjának módosítására, változtatására korlátozzák (Bajari és Tadelis, 2001).

Technikai, politikai vagy gazdasági fejlemények idővel arra kényszeríthetik a szerződéskötő hatóságot, hogy vizsgálja felül termék-specifikációit (lásd az idevágó esettanulmányt a kísérő kötetben). Ezenkívül a legtöbb szerződés a szóban forgó ágazat statikus, nem pedig dinamikus modelljén alapul. A specifikációk meghatározott (gyakran az aktuális szintnek megfelelő) keresleten alapulnak, és rendszerint nem kielégítő mértékben veszik figyelembe azt a dinamikus környezetet, amelyben a kórház működik. Jó példa erre az Egyesült Királyságban a

„közszféra összehasonlító érték” alkalmazása olyan eszközként, amellyel felmérhető, milyen ellenértéket kaptak a pénzért a közbeszerzési eljárásban. A közszféra összehasonlító értéknek az a rendeltetése, hogy egybevesse az összes költséget és hasznot (amennyire az utóbbi meghatározható) a tisztán állami szektorbeli változat, illetve az állami-magán partnerségi alternatíva esetében. Nem könnyű azonban felmérni, mi történne abban az esetben, ha a kórházat az állami szektor építi fel az állami-magán partnerség alternatívája helyett.

Nyilvánvalóan figyelembe kell vennünk, hogy az Egyesült Királyságban kevés alternatív lehetőség van a PFI-vel szemben, mert az egészségügyi hatóságok éves költségvetése rögzített, ezért nem nyújt garanciát a jövőbeli pénzalapok képzésére. Más szavakkal: a szerződések összehasonlítása teljesítményszintjük alapján olyasmi, mintha az almát vetnénk egybe a körtével, vagy mint az Egyesült Királyság Számvevőszékének igazgatóhelyettese, Mr. Coleman írta: a közszféra összehasonlító érték „áltudományos hókusz-pókusz” (National Audit Office, 2002). Az összehasonlító érték tehát – eltekintve attól, hogy kialakítása és az ajánlattételi időszakban a fenntartása költséges – rendszerint statikus értékmérő, amely a pillanatnyi teljesítmény-kritériumokon alapul, és gyakran nem enged megfelelő rugalmasságot a jövőbeli bizonytalanságok kezelésére.

A hosszú távú szerződések, amilyenek az állami-magán partnerségi szerződések is, többnyire

„nem „teljes körűek”, mégpedig az információhiány és az ügyleti költségek következtében.

Valóban, minél hosszabb a szerződés, annál kevesebb információval rendelkezünk, és lehetetlen vagy végtelenül költséges minden lehetséges eseményt leírni, ami csak a szerződés tartama alatt bekövetkezhet, bármennyire kívánatosnak látszik is ez az elméletben (De Fraja, 2002). A jövőről lényegében csak azt tudjuk, hogy a világ helyzete valószínűleg nem olyan lesz, mint amilyet a szerződéskötéskor feltételeztünk. Különösen igaz ez az egészségügyben, amelynek dinamikus jellege megnehezíti a jövőbeli eshetőségek közelebbi meghatározását a

„nehéz” infrastrukturális szektorokéhoz képest, mint amilyen az energetika, a vízügy vagy a közlekedés.

A szerződéses feltételek részletezettségén kívül a „teljes körű” szerződésnek bizonyos értelemben tartalmaznia kellene a „jövőbeli eshetőségekhez való alkalmazkodást”, ami az

előre nem látott, váratlan események kezelésének képességét jelenti (Luo, 2002). Az eshetőségekhez történő alkalmazkodáshoz szükséges, hogy rendelkezésünkre álljanak bizonyos mechanizmusok a jövőbeli problémák, konfliktusok és történések szerződésszerű kezelésére. A kórházak esetében például a valóban teljeskörű szerződés kitérne arra az esetre, ha a betegek száma epidemiológiai vagy demográfiai okok miatt megváltozik, vagy azokra a változásokra, amelyek az új orvosi technológiákkal járnak együtt, és a megfelelő irányelveknek elvben figyelembe kellene venni ezeket. Valójában azonban az ilyen bizonytalanságokat rendszerint nem kezelik megfelelően a jelenlegi szerződésekben.

Számos vizsgálat irányult arra a kérdésre, hogyan hat a szerződés időtartama az ellátók magatartására. A hosszú távú szerződések időtartama alatt Lindenberg (2000) szerint az ellátók számos, előre nem látható kísértésbe eshetnek, hogy „csaljanak, és valamilyen módon eltérjenek a szerződéses megállapodástól”. A szerző szerint a részes feleknek a félreértések kiküszöbölésének folyamatára kellene összpontosítaniuk figyelmüket, ahelyett hogy a szerződésszerű teljesítés jogszabályi részleteire hagyatkoznának. Más szavakkal, a sikeres szerződés-lebonyolításnak több köze van a kognitív szociálpszichológia birodalmához, mint a tranzakciós költségek gazdaságtanához vagy az igazságszolgáltatáshoz. Amiről itt szó van, az nem a „vakhit” értelmében vett bizalom, hanem inkább a megbízhatóság vagy az ún. „gyenge szolidaritás”, amelyben az önérdeket mozgósítják megfelelő hosszú távú és kölcsönös magatartásformák megteremtésére (lásd még Nooteboom, 2002). A gyakorlatban azonban az egészségügyben keletkezett legtöbb szerződési vitát peres eljárásban (különösen az angolszász jogrendben) vagy döntőbíráskodásban (számos kontinentális ország „római”

jogrendjében) döntik el, és a figyelem középpontjába az eredeti szerződés írásba foglalt feltételei kerülnek.

Egy másik jelentős fejlemény a szabványosításra irányuló nyomás, amit gyakran az átláthatóság szükségessége és az ügyleti költségek csökkentésére való törekvés irányít. A szabványszerződések alkalmasak a bizalom építésére, abban az értelemben, hogy növelik a szerződéskötésbe mint szervező alapelvbe helyezett bizalmat (Vlaat, Van den Bosch, Volberda, 2007). A hosszú távú szerződéseket azonban gyakran „méretre” kell szabni. Egyes megfigyelők számos érvet hoztak fel az egészségügyi ellátásra vonatkozó szerződéskötés ellen (Pavignani és Colombo):

 a szerződéskötéssel járó ügyleti költségek magasak, mivel a beszerzési költségeken felül költségek keletkeznek a szerződés monitorozása és értékelése vonatkozásában is;

 a szolgáltatók közötti verseny gyakran korlátozott, mivel a szerződéses kapcsolatok hosszú időtartama minden más szempontnál fontosabbá válik, és ennek az ellátók részéről tanúsított opportunista magatartás lehet a következménye;

 kevés lehetőség nyílik arra, hogy valamely szolgáltató belépjen a piacra, vagy kivonuljon onnan;

 a hosszú távú szerződések meghatározott célra lekötik a közpénzeket, ezzel korlátozzák a rugalmasságot az erőforrásoknak a hatékonysági vagy egyenlőségi problémák megoldására való újraelosztása tekintetében.

Mindent egybevetve, mind gazdaságtani, mind pedig szociológiai szempontoknak van szerepük a projekt sikerében. Vagy, mint egy szerző megfogalmazta: „Szerződés nélkül az együttműködés nélkülözi a szükséges intézményi keretet; együttműködés nélkül a szerződések nem ösztönözhetik a hosszú távú fejlődést.” (Luo, 2002)

„Értéket a pénzért” és a tőkével kapcsolatos döntések stratégiai aspektusai

Létezik-e a beszerzésnek vagy finanszírozásnak optimális módja? Nincs egyértelmű válasz erre a kérdésre. A legtöbb értékelés az érdekelt felek percepcióin (Lásd például NAO, 1999) vagy anekdotális természetű (tapasztalati) bizonyítékokon alapul.

Egyes értékelések pozitívak. A West Middlesex Kórház esetében a koncessziós modell az építkezési idő csökkenését eredményezte. Mindössze 18 hónap alatt felépült az új kórház.

Más jelentős hasznai is voltak az ügyletnek: az ár bizonyossága és a kockázat áthárítása a magánszektorra (NAO, 2002).

A vagyonállományra vonatkozó döntések esetében azonban nehéz felmérni, hogy megfelelő értéket kaptunk-e a pénzért. A felmérésnek arra kell összpontosulnia, hogy a rendelkezésre álló infrastruktúra és eszközök valóban képesek-e „szállítani” a szükséges alapvető (adott esetben gyógyító) szolgáltatásokat. Különösen arra kell ügyelni, hogy a beszerzés vagy a finanszírozás jellege ne torzítsa el a szolgáltatás nyújtásának egész életciklusra kiterjedő optimális módszerével kapcsolatos megítéléseket („ne a beszerzés-farok csóválja a szolgáltatás-kutyát”). Az értéket a véghasználó szempontjából vett értékként kell meghatározni. A West Middlesex kórház esetében – számos más koncessziós rendszertől eltérően – a végfelhasználó (ebben az esetben a gyógyító személyzet) jelentős részt kapott a tervezésben. A beszámolók szerint a gyógyító személyzet kezdettől fogva részt vett a tervezésben, oly módon, hogy a személyi állomány és a betegek szükségleteit nem diktálhatták kizárólag az építészek és a felügyelők. A gyógyító személyzetnek minden szinten szava volt abban, hogyan alakuljanak az egyes kórházi osztályok főbb összetevői, hogyan működjenek, és milyen elhelyezésre van szükség, a szobák számától az ágyak számáig terjedően (NHS, 2003). El kell azonban ismerni, hogy itt felmerül egy nehézség: a legtöbb közszférabeli ügyfél csak egyetlen kórházat épít, úgyhogy nem rendelkezik tapasztalattal a különböző és gyakran egymással szembenálló megfontolások mérlegelésében.

Az „értéket a pénzért” kérdéskört össze kell kapcsolni azzal a mértékkel, amelyben a kisegítő szolgáltatások és létesítmények az alaptevékenységet (kórházak esetében az egészségügyi ellátást) támogatják. Az egyik fontos teljesítmény-kritérium a hatékonysági szint. Blanc-Brude, Goldsmith és Välilä (2006) a hatékonyság két formáját különbözteti meg: a termelési, illetve az allokációs hatékonyságot. A termelési hatékonyság arra vonatkozik, hogy a kórház szempontjából a legjobb eredményeket érjék el a rendelkezésre álló pénzeszközökkel, például az üzemelési és karbantartási költségek csökkente útján. Az allokációs hatékonyság pedig a kórház értékére vonatkozik, szembeállítva az erőforrások más lehetséges felhasználásával, például a kórházhoz kapcsolódó egészség-nyereség maximalizálása útján. Egyes beruházások esetleg magasabb termelési hatékonyságot érnek el, de alacsonyabb allokációs hatékonyságot (más szavakkal: jól végeznek célszerűtlen dolgokat). A kórházak esetében felmerülhet az a megfontolás, hogy egyes beruházások esetleg csökkentik a karbantartási költségeket, de kevésbé eredményes vagy betegbarát kórház kialakulásához vezetnek. A második típusú hatékonyságot (allokációs hatékonyságot) nehezebb felmérni, de stratégiai jelentősége feltehetően nagyobb.

Egy másik fontos kritérium a kockázatkezelés módja. Edwards és Shaoul (2003) azt állapította meg – talán nem meglepő módon –, hogy az egészségügyi koncessziókban a magánszektorra áthárított kockázat mennyisége majdnem pontosan egyenlő volt azzal az összeggel, amire a koncessziós költség és a hagyományos beszerzés közötti rés áthidalásához volt szükség. A hosszú időtartamú szerződések és a dinamikusan változó környezet fényében

– márpedig a kórházak ilyen környezetben működnek – a kockázat allokációjának elemzése rendkívül fontos. Egyes kockázatok jól számszerűsíthetők és átháríthatók az ellátóra, sok kockázat azonban közös, és nem számszerűsíthető (lásd az idevágó esettanulmányt a kísérő kötetben).

A rugalmasság megteremtése fontos módja az ilyen kockázatok kezelésének. Nem csak az fontos, hogy a szerződésben lefektetett specifikációk megfeleljenek a jelenlegi igényeknek, hanem az is, hogy a szerződés képes legyen a későbbiekben is megfelelni a jövőbeli egészségügyi ellátási szükségleteknek. A rugalmasság három formája között tehetünk különbséget: technikai, pénzügyi és szerződési rugalmasság.

A szerződés formájának stratégiai megválasztását két alapkérdésre adható válasznak kell megszabnia (Smit és Dewulf, 2002).

 Teremtenek-e hozzáadott értéket a létrehozni kívánt létesítmények és szolgáltatások az alaptevékenység szempontjából?

 Rendelkeznek-e a szolgáltatók a szolgáltatás nyújtásához szükséges kompetenciákkal?

Az ebből a két kérdésből eredő lehetséges helyzeteket szemlélteti a 7.3 ábra.

Ebben a vonatkozásban összehasonlítást végezhetünk a kiszerződéssel kapcsolatos szervezeti stratégiákra vonatkozóan. Azokat a tevékenységeket, amelyek kevés hozzáadott értéket állítanak elő a szervezet számára, és amelyek nem részei az alaptevékenységeknek, könnyűszerrel lehet kiszerződtetni, és ennélfogva koncessziós szerződést kötni (Smit és Dewulf, 2002). A probléma annak megállapítása, hogy mekkora a közösségi érték. Mint Savas (2000) hangoztatta, a társadalmi értékekben bekövetkezett változások változást idéznek elő abban is, hogyan határozza meg a társadalom, hogy mi a nagy értékű kollektív jó vagy haszon és mi nem az. Más szavakkal, a közérdek tengelye nem állandó, hanem inkább dinamikus, amelyet az összefüggés-rendszer a változásával befolyásol. Közös vállalkozás ilyen esetekben alkalmasabb megoldás lehet, mint az egyszerű koncesszió. A közös vállalkozás olyan stratégiai szövetségnek tekinthető, amelyben mindkét fél elfogadja a kockázat és a jutalom megosztásának gondolatát.