ábra: Döntések és elemzések a projekt életciklusa folyamán

Hasznos, ha megkülönböztetjük egymástól a projektek indulási, kivitelezési és üzemelési szakaszait. Az indulási szakasz akkor kezdődik, amikor az első elgondolás megfogalmazódik.

Összetett, gyakran előre meg nem jósolható folyamatként halad előre, információt igyekszik nyújtani, egyesíteni az érdekelt felek nézeteit és pozícióit, és eljutni a végső döntéshez arról, hogy célszerű-e vagy sem a projekt finanszírozása. Más szavakkal: a kezdeti elgondolás ebben a folyamatban valamilyen konkrét koncepció kiválasztása felé halad. Ez éveket, sőt egyes nagy állami beruházási projektek esetében akár évtizedeket is igénybe vehet. Az indulási szakaszban a legfontosabb érdekelt a megbízó, aki a koncepció kiválasztásáig igyekszik eljutni az érdekelt felekkel folytatott párbeszédben, vagy néha éppenséggel szembenállásban. Ideális esetben a korábban említett öt sikerkritérium (hatékonyság, eredményesség, relevancia, hatás és fenntarthatóság) a meghatározó. Az ilyen döntéseknek nyilvánvalóan a projekt tervezésére és kivitelezésére nézve is vannak következményeik, de még fontosabb az eredményességre és a hasznosságra gyakorolt hatásuk. A projektmenedzsment szempontjai másodlagosak – vagy legalábbis azoknak kellene lenniük – a projektnek ebben a szakaszában, a hangsúlynak pedig a kirajzolódó projekt indokoltságára és az abból eredő lehetséges haszonra kell esnie. Ha a projekt megvalósítására vonatkozó döntés megszületett, az indulási szakaszban hozott további döntések általában kevésbé hatnak már a koncepciónak mint olyannak kiválasztására, hanem inkább azon kérdéskörökre összpontosulnak egyre nagyobb mértékben, amelyeknek a költségvetés kidolgozásához, a tervezéshez és a kivitelezéshez van közük. Ez már a projektmenedzsment kérdésköreihez való közelítést, sőt az azokkal történő elegyedést jelenti.

A kivitelezési fázis akkor kezdődik, amikor a projekt finanszírozásáról szóló döntést meghozták. Ez a fázis tartalmazza a részletes tervezést, az erőforrások mozgósítását és a végrehajtást, aminek következtében megjelennek a projekt eredményei. Itt a fő érdekelt felek a vállalkozók, akikkel a szerződést kötjük, míg a megbízó fél részvétele nagymértékben a szerződéses megállapodástól függ. A vállalkozóknak (megbízottaknak) csak korlátozott képük van az egész projektről, fő céljuk pedig az, hogy az előírásoknak megfelelő, megállapodás szerinti eredményeket szállítsák, és ugyanakkor nyereségre tegyenek szert. A megbízottak szempontjából a koncepció kezdeti kiválasztásának csekély a jelentősége, feladatkörük abban áll, hogy kivitelezzék mindazt, amire megbízást kaptak.

Az üzemelési szakasz akkor kezdődik, amikor a projekt végeredménye megszületett, vagy már használatban van. Ebben tehát a felhasználók a fő érdekelt felek. A döntéshozók ebben a szakaszban az üzemelési kérdésekért felelősek, és azzal kell beérniük, ami a projekt eredményeként létrejött, mivel stratégiai változások végrehajtására csak korlátozottak a lehetőségeik. A felhasználók vagy igénybevevők egy turistaút résztvevőihez hasonlíthatók, általában nincs közük a korábbi döntési folyamatokhoz, és kevés lehetőségük van bárminemű változtatásra.

Tipikus esetben a döntéshozók három csoportjának érdekei és nézőpontjai különbözőek.

Gyakran időben is egymástól elkülönülten tevékenykednek, kevés interakcióval. Van azonban általában valamiféle érdekegyeztetés, és sokszor a vállalkozóknak és felhasználóknak korlátozott mértékben ugyan, de van lehetőségük arra, hogy befolyásolják a projekt indulási szakaszában hozott döntéseket.

Döntések és teljesítmény

Összetett és nagyszámú kihívással kell szembenézni. Különösen fontos kérdéskör a taktikai célú költségvetés-készítés, amikor is a különböző szintű szervezetek hajlamosak alábecsülni a

költségeket, hogy növeljék a projekt esélyeit kormányzati támogatás megszerzésére. Egy másik kihívás a folyamat átláthatóságának biztosítása, hogy elkerüljék az érdekelt felek beavatkozásának és politikai alkudozásának a káros hatásait. Fontos, hogy a folyamat előre megjósolható legyen, mert a nagy állami projektek esetében az indulási szakasz rendszerint legalább egy parlamenti választási periódusra kiterjed. Ebben a fejezetben kiemelten kezeljük a projekt taktikai és stratégiai teljesítményének javítására egyaránt irányuló döntéseket, és alkalmazzuk a bevezetőben említett öt sikerkritériumot. A nagy állami beruházási projektekkel kapcsolatos legtöbb stratégiai teljesítmény-probléma a beruházás megindítására vonatkozó végső döntést megelőző elemzési vagy politikai folyamatok hiányosságaira, illetve az elemzők és a döntéshozók folyamat közbeni interakciójával kapcsolatos problémákra vezethető vissza.

A taktikai teljesítményt meghatározó döntések

A döntéshozók viselik a felelősséget a projekt eredményeinek hatékony megvalósulásáért (olyan szempontokból, mint a hatókör, a minőség, a határidő és a költségvetés betartása). A kiindulópont a megbízók által megadott specifikációk és követelmények, valamint valamennyi szerződéses kötelezettség. A fő feladat a specifikációk átültetése a projekt olyan kialakítási és kivitelezési tervébe, amely ténylegesen megvalósítható, és figyelembe veszi a vállalkozással kapcsolatos valamennyi bizonytalanságot. Ezeket a feladatokat világosan leírja például a Projekt Menedzsment Intézet a „Body of Knowledge” című kiadványában (PMI, 2005). Ide tartozik a projekt integrációjának, a szükséges emberi erőforrásoknak, a kommunikációnak, a beszerzésnek, a tervezésnek, a költség-becsléseknek és a kockázatoknak a menedzsmentje. Noha a projektmenedzsment hiányosságainak súlyos gazdasági következményei lehetnek, a probléma mégis lehet pusztán marginális, ha szélesebb stratégiai szemszögből nézzük, ahogy azt jól szemlélteti a norvégiai Nemzeti Egyetemi Kórház korábban tárgyalt esete. Ami számos közszolgáltatási beruházás esetében továbbra is figyelemre méltó, az a taktikai döntések továbbra is fennmaradó igen nagy jelentősége. Az Egyesült Királyságban például a PFI lassanként kezd a kormányzati ”határidőre, költségvetésen belüli„ szabványszöveg szinonimájává lenni, mintha ez lenne a sikeresség meghatározó tényezője (noha még ez a kritérium is korlátozott, minthogy csak a szerződéskötéstől a kivitelezés befejezéséig terjedő időszakot méri, és kihagyja a szerződés letárgyalásának időszakát, aminek figyelembe vétele azt jelentené, hogy a legtöbb PFI-projekt kivitelezési időtartama hosszabb, mint a korábbi állami szektor modellé).

A stratégiai teljesítményt meghatározó döntések

Ha stratégiai értelemben akarunk sikert elérni, a fent említett öt sikerkritérium közül négynek kell eleget tennünk (a hatékonyság ebben a tekintetben kevésbé jelentős, mivel az elsősorban taktikai kérdés). A projekt szándékolt hatásának hasznosnak kell lennie (ez a relevancia); az eredményeket megfelelő időben el kell érni (eredményesség); a projektnek nem lehet számottevő negatív következménye (hatás ), és a pozitív eredményeknek fenntarthatóknak kell lenniük (fenntarthatóság).

A relevancia elsősorban arról szól, hogy a projekt célkitűzéseit a szükségletekhez és prioritásokhoz kell igazítanunk, ez azonban gyakran nem sikerül. A regionális egyetemi kórház esete „túl-beruházásra” utal, amire inkább a közpénzek hozzáférhetősége sarkallta az érdekelteket, semmint a helyi szükségletek gondos vizsgálata. Ez a törekvés könnyen eredményez „fehér elefánt” típusú kórházat, amely nem működik hatékonyan, sőt, esetleg kedvezőtlen hatást gyakorol a régió egészségügyi rendszerének más részeire.

A következő feladat annak biztosítása, hogy a projekt céljai ténylegesen elérhetők legyenek, és a szándékolt hatások a tervek szerint megvalósuljanak (eredményesség). Számos formális követelmény van, amelyeknek egy projekt stratégiai tervezése során eleget kell tenni. A célkitűzések legyenek összhangban, abban az értelemben, hogy logikailag kapcsolódjanak egymáshoz, mind egymásutániságukat, mind pedig párhuzamosságukat tekintve. Legyenek reálisak, a főbb kockázatok kerüljenek azonosításra, és alaposan vizsgáljuk meg őket.

Nyilvánvaló, hogy a hivatalosan elfogadott, de irreális célok megvalósítására irányuló projekt kudarcot vall, amikor az eredményeket az ilyen célokhoz viszonyítva mérjük. A regionális egyetemi kórház esetében a projektet számos, különböző irányokba mutató, nem teljesen világos cél mozgatta. A döntés megkönnyítése céljából építészeti versenypályázatot írtak ki az induláskor, amely a kórház építészeti modelljét eredményezte. Ez túlságosan korai volt, mint ahogy gyakran történik, mivel egy olyan szakaszban szabta meg a projekt fizikai kereteit és korlátait, amikor még nem volt egyetértés a projekt indokoltsága tekintetében, sem pedig abban a kérdésben, hogy mit kívánnak elérni és hogyan.

A fenntarthatóság biztosítása és a káros hatások elkerülése lényegében annak a bonyolult összefüggésrendszernek a megértését jelenti, amelyben a projekt megvalósul. Kiterjed ez a projekt intézményi felépítésére, a piaci keresletre és megszorításokra, az érdekelt felek szükségleteire és prioritásaira, valamint a technológiai és környezeti lehetőségekre és kihívásokra. Az indítási szakasz feladata az átfogó elemzések végrehajtása, az érdekelt felek azonosítása, a kommunikáció és a részvétel előmozdítása. Ezek a tevékenységek talán késleltetik a döntéshozást, de a tapasztalatok alapján egyértelműen kimondható, hogy gyakran feltétlenül szükségesek az előttünk levő stratégiai csapdák elkerülése érdekében.

A nagyszabású projektek indulási menedzselésének egyik óriási paradoxona, hogy még a legnagyobb közszektorbeli projektek is gyakran egyetlen ötletből erednek, alapos vizsgálat, vagy konzultáció nélkül. Ezenkívül túlságosan is gyakori, hogy a kiinduló elgondolást nem kérdőjelezik meg, vagy nem vitatják meg kellő mélységben, és ezért ez az ötlet válik a folyamat végén az előnyben részesített koncepcióvá, még olyan esetekben is, amikor a folyamat későbbi szakaszában bebizonyosodott, hogy stratégiai szempontból nem teljesít kellőképpen, vagy éppenséggel kudarcot vall. Az indulási menedzsment javítása ennélfogva valószínűleg kifizetődő, ha tágabb életciklus-perspektívából szemléljük (Miller és Lessard, 2000). Sokat nyerhetünk, ha a projekt legkorábbi szakaszában javítjuk az indulási minőséget.

Ezt azzal valósíthatjuk meg, hogy alapos vizsgálat tárgyává tesszük a kiinduló ötleteket, és egyszerű elemzéseket végzünk, kiaknázva és felhasználva a hasonló vállalkozásokból szerzett korábbi tapasztalatokat, valamint konzultációkat tartunk és az érdekelt feleket bevonjuk.

A kórházi projektek tervezése

Az eredményes stratégiai tervezés szükséges, de nem elégséges feltétel egy sikeres projekthez. Függetlenül attól, hogy a projektet valamilyen konkrét stratégiai cél szem előtt tartásával, vagy anélkül tervezték-e, maga a projekt olyan elemként fogható fel, amelynek valamiféle szélesebb stratégiába kell illeszkednie. Ezt az átfogó stratégiát úgy lehetne szemléletesen felvázolni mint célkitűzések hierarchiáját, amelyeket teljesítenünk kell a végső cél elérése érdekében. A projekt önmagában véve ilyen célkitűzések egy kisebb hierarchiáját képviseli valamely nagyobb stratégiai hierarchián belül. A projektet azért valósítják meg, hogy segítsék a célkitűzések bizonyos részeinek megvalósítását. Előfordulhat, hogy az adott projekt tekintetében hivatalosan elfogadott célkitűzések nem egyeztethetők össze a szélesebb stratégiával, vagy éppen ütköznek vele. Ennek egyik oka lehet az, hogy jelentős hibák történtek a projekt formális tervezésében, oly módon, hogy a célkitűzések logikailag

ellentmondók, vagy nem illeszkednek bele abba az irányba, amit a projekt ténylegesen követni kíván, vagy ahhoz, amit el akar érni.

Kezdetben, az indulási tervezés szakaszában a projekteknek – éppúgy, mint bármely más beruházásnak – meg kell találniuk helyüket a szélesebb stratégiai hierarchiában. A kórházak esetén a végső cél az egészség javítása. Ha az egészséget „a testi, lelki és szociális jóllét állapotaként, nem pusztán a betegség hiányaként” értelmezzük (WHO, 1946), akkor ennek a hierarchiának eléggé tágasnak kell lennie, nem szorítkozhat pusztán a tünetek és betegségek gyógyító kezelésére, hanem az egészségfejlesztésre és a megelőzésre is ki kell terjednie.

A tapasztalat arra enged következtetni, hogy a legtöbb projekt a kezdeti ötlet-szakaszában nem felel meg ezeknek az egyszerű követelményeknek. E tanulmány megírásának idején rendelkezésünkre állnak ugyan a stratégiai tervezés irányításához szükséges ismeretek és távlati elgondolások, de még mindig nem sikerült őket életképes, koncepcionális megoldásokká átültetni. A projektek az esetek nagyobb részében világos célkitűzések nélkül alakulnak ki, és kezdik meg útjukat a tervezők és döntéshozók látóterében, gyakran számos összekeveredő vagy éppenséggel egymással ütköző célkitűzéssel, amelyek a projekt sorsát teljes egészében a különböző érdekelt felek értelmezésére bízzák, ahogy a folyamat kibontakozik. Ennélfogva óriási tér nyílik a javításra. Ha ezt nem tesszük meg mindjárt a kezdetek kezdetén, bizonyos, hogy nem fog megtörténni a későbbi, gyakran erősen átpolitizált döntési folyamat során sem.

Az Európa különböző részeiből összegyűjtött, és a kísérő kötetben ismertetett esettanulmányok jól szemléltetik, mennyire különböző törekvések állhatnak a projektek középpontjában. A skála egyik végéhez tartoznak azok a projektek, amelyek alkalmi – és gyakran tünékeny – politikai kezdeményezésre adott válaszként jöttek létre: rövid távú kormányzati késztetés a várólisták lerövidítésére; rosszul karbantartott épületek felváltása egy újjal a jövőbeli szükségesség nyilvánvaló bizonyítéka nélkül; vagy egyszerűen a választás előtt tett ígéretek teljesítése. Az ebbe a kategóriába tartozó projektek közül sok jut forrásokhoz olyan beruházás-finanszírozási modellek révén, amelyeket a kormány támogat a beszerzés meggyorsítása céljából. Emiatt tompul a helyi kockázatértékelés, amely pedig más körülmények között – az üzleti és magánszektorban szinte mindenütt – a figyelmet a stratégiai dimenziókra (például a fenntarthatóságra) terelné, hogy gondoskodni lehessen az egész életciklusra kiterjedő feddhetetlenségről, pénzügyi szilárdságról. Úgy tűnik, hogy az Egyesült Királyságban az NHS keretében megvalósítandó PFI-projektek közül sok ebbe a taktikai kategóriába tartozik.

Ellenben léteznek olyan projektek, melyek az egészségügyi rendszer hosszú távú szükségleteit szem előtt tartják, felismerve, hogy a szükségletek állandóan egyfajta átmeneti állapotban vannak. Az ilyen projektek arra törekszenek, hogy a kialakítási, épülettervezési és beruházás-finanszírozási modelleket a legfontosabb szolgáltatások mint mag köré szervezzék, és elismerik, hogy ezek változnak és alakulnak aszerint, hogy hogyan formálódnak az ellátási modellek és prioritások. Sok ilyen projekt az üzleti-banki szektortól jut finanszírozáshoz. Úgy tűnik, hogy az a szigor, amellyel az üzleti finanszírozók járnak el a projektek hosszú távú életképességének megítélésében, leleplezi a rövid távú taktikai tényezőket, és leszámol velük a hosszú távú stratégiai eredményesség javára, ami a hitelnyújtók legfőbb szempontja, amikor az adósságszolgálat teljesíthetőségét mérik fel. A szolgáltatás fenntartható eredményessége és az egész életciklusra kiterjedő feddhetetlenség, pénzügyi biztonság közötti összefüggés az indulási minőség javításának egyik legfontosabb tényezőjeként mutatkozik itt meg.

A beruházási projektek indulási irányításának eszközei

Különböző módszerek léteznek a projektek indulási irányításának javítására. Az első példa az úgynevezett „Ellenőrzési kapu” (Gateway) rendszer, amelyet az Egyesült Királyságban a közszféra beruházásai során alkalmaznak. Az eljárás a Közbeszerzésügyi Hivataltól ered, mely programokat és projekteket vizsgál azok életciklusának főbb döntési pontjain. Arra törekszik, hogy biztosítékot nyújtson a következő szakaszra való sikeres előrehaladás számára. Az ellenőrzési kapuk a következők:

 0. kapu: - stratégiai értékelés

 1. kapu: - üzleti indokoltság

 2. kapu: - beszerzési stratégia

 3. kapu: - beruházási döntés

 4. kapu: - készenlét az üzembehelyezésre

 5. kapu: - a haszon értékelése

Az „Ellenőrzési kapu” eljárás kötelező a központi kormányzati beszerzések, az informatikai, valamint építkezéssel összefüggő programok és projektek esetében. Lényegében egyfajta

„peer review” történik, amelynek során a programon vagy projekten kívül álló független szakemberek vizsgálják a projekt előrehaladását és a sikeres megvalósulás valószínűségét. Az a feladatuk, hogy rávilágítsanak azokra a kockázatokra, amelyek megfelelő kezelés híján veszélyeztetnék a projekt sikeres végrehajtását. Az egyes felülvizsgálatok időtartama függ a szóban forgó projekt kockázataitól és terjedelmétől, és rendszerint 3-5 napig tartanak, beleértve egy előzetes tervezési napot is. A felülvizsgálatok nem részei a jóváhagyási folyamatnak, de rendszerint időben egybeesnek az egyes projektszakaszok végével.

„A felülvizsgálatok időzítésének és rövid időtartamának – a meglevő projekt-dokumentáció használatával együtt – az a rendeltetése, hogy minimálissá tegye a projekt-munkacsapattal szemben támasztott követelményeket, és biztosítsa a projekt késedelem nélküli vagy csak minimális késedelemmel való végrehajtását.” (Office of Government Commerce, 2003).

Annak ellenére, hogy az eljárás logikus és elméletileg vonzó, több probléma is felmerül vele kapcsolatban. A projekt jelentős részei gyakran már megvalósulnak, még mielőtt a valóságban ki lehetne próbálni mindazt, amit a felülvizsgálat megoldásként javasol. Csak a projekt befejezésekor válik világossá, hogy a megoldás működik-e vagy sem. Fennáll az a veszély is, hogy az „Ellenőrzési kapu” eljárást egyszerűen egy újabb akadálynak tekintik, és taktikai eszközöket vetnek be ezeknek a szakaszoknak a leküzdésére, hogy a projekt simán átmenjen az értékelési vagy igazolási eljáráson. Végül, a háromnapos felülvizsgálati folyamat rendkívül rövid, és lehetséges, hogy nem hagy elegendő időt az alapos vizsgálódásra. Tekintettel arra, hogy a felülvizsgálat következtetései nem nyilvánosak, nincs mód annak megismerésére, hogy mennyire működik jól a gyakorlatban a felülvizsgálati rendszer. Tekintettel azonban arra, hogy számos, széles nyilvánosságot kapott példát ismerünk az informatikai projektek beszerzési eljárásaiban elszenvedett kudarcokkal kapcsolatban, nyilvánvaló, hogy ez a felülvizsgálat sem garantálja a sikert.

A beruházási projektek indulási irányításának egy másik példája Norvégiából származik, ahol 2000-ben a Pénzügyminisztérium bevezette a kötelező „Minőség a kezdettől” rendszert. A hangsúly a közberuházási projektek költségvetésének szigorúbb betartására esett, hogy el lehessen kerülni a jelentős költség-túllépéseket. 2005-től kezdve a rendszert kiterjesztették annak a koncepciónak a minőségi értékelésére is, melyet az induláskor határoznak meg. A

szándék annak biztosítása, hogy csak valóban megfelelő projektek induljanak el, kiküszöbölve így az életképteleneket. Ahhoz, hogy ez működjön, létfontosságú, hogy változásokat kényszerítsenek ki a már elindult folyamatok azon korai szakaszában, amikor még léteznek alternatív lehetőségek. Ezzel párhuzamosan a norvég Pénzügyminisztérium megindított egy kutatási programot is, amelynek feladata a rendszer hatásainak vizsgálata, hogy segítséget nyújtson annak javításában.²

Az irányítási rendszert úgy alakították ki, hogy javítsa az elemzést és a döntéshozatalt az indulási szakaszban, és hogy különösen a kettő közötti kölcsönhatást erősítse. Ez azon az elgondoláson alapult, hogy a döntéshozatal szükséges kötelező szabályai már hatályosak;

nincsenek azonban olyan kötelező érvényű szabályok, amelyek biztosítanák az elemzés és a döntések minőségét és összhangját.³ A döntéshozatal ideális technokratikus modelljében ez nem is lenne szükséges. Ebben a döntés és az elemzés logikai és időrendi sorrendben követi egymást, ami előbb-utóbb a legcélszerűbb projekt kiválasztásához és megindításához vezetne, előre nem látható beavatkozások vagy konfliktusok nélkül (4.3 ábra).